Pełny tekst orzeczenia III SAB/Gl 275/24

III SAB/Gl 275/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 185
art. 100d
Ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 12 lutego 2024r. obywatel Indii A. G. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając mu naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 Kpa.
W skardze wniósł o:
1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy;
2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa ewentualnie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie;
3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa;
4. dokonywanie doręczeń elektronicznych;
5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 18 kwietnia 2023r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. 6 października 2023r. wniósł ponaglenie, a mimo to organ nie rozpoznał jego wniosku.
Zarzucił, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt wydaje się terminie 60 dni, który w jego przypadku dawno już upłynął. Zaistniała więc bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku. Stwierdził, że nie ma podstaw do rozciągania ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, również te, które dotyczą obywateli innych państw, którzy przybyli do Polski bez związku z wojną na Ukrainie. Zdaniem strony, bezczynność ma charakter rażący, gdyż termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a przyczyny niezałatwienia sprawy leżały wyłącznie po stronie organu. Braki kadrowe nie są przyczynami niezależnymi od organu, gdyż są to okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej podniósł, że sytuacja, w której strona tak długo czeka na załatwienie jej sprawy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżący nie może też zmienić pracy na lepiej płatną ani wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych.
Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie.
Powołał się na art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który stanowi lex specialis w stosunku do Kpa i wynika z niego, że decyzję ws. zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wyraził też pogląd, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.
Przytoczył art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, z którego wynika, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę w sprawach m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do 30 czerwca 2024r.
Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwienie sprawy i wyłączone zostało stosownie przepisów o bezczynności, to zarzut sformułowany przez skarżącego jest nieuzasadniony.
Podniósł ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: ppsa), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania.
Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało pośrednio w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Terminem załatwienia sprawy przewidzianym w przepisach szczególnych, o którym mowa w art. 35 § 4 Kpa – jest termin wynikający z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519) – dalej powoływana jako uoc, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez cudzoziemca wniosku.
Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
Jednak jego ust. 2 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Zauważyć także należy, że na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 185), do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 oraz z 2022 r. poz. 2600) – zwanej dalej ustawą o pomocy, z dniem 1 stycznia 2023r. został dodany art. 100d w brzmieniu:
Ust. 1. W okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany:
a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 18 kwietnia 2023 r., a więc w dacie gdy obowiązywał już art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, skutkiem którego do 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia m.in. na pobyt czasowy i pracę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w tym przedziale czasowym. Następnie mocą kolejnych zmian ustawy o pomocy okres ten był przedłużany i wg aktualnego stanu prawnego został przedłużony do 30 września 2025r.
Co prawda skarżący jest obywatelem Indii i w orzecznictwie sądów administracyjnych przez długi czas trwał spór, czy ustawa o pomocy znajduje zastosowanie do cudzoziemców innych niż obywatele Ukrainy w rozumieniu ustawy o pomocy. Jednak aktualnie ukształtowała się już linia orzecznicza NSA, zgodnie z którą ustawę o pomocy stosuje się nie tylko w stosunku do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich cudzoziemców. Tytułem przykładu można powołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 a z nowszych wyroków z 25 lipca 2024r. II OSK 599/24 i powołane tam orzecznictwo. Powyższe stanowisko jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z przytoczonych orzeczeń wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100c ustawy mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100d ustawy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji art. 100c i art. 100d ustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022.
W ocenie Sądu, omawiana regulacja z art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie stanowi ograniczenia prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 Kpa) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej, to - zdaniem Sądu - nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione koniecznością udzielenia pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24 lutego 2022 r. (zasada proporcjonalności). A – jak stwierdził NSA - ustawę stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego, bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie tylko obywateli Ukrainy.
Zatem biorąc pod uwagę stabilność orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej kwestii, a zarazem potrzebę zachowania pewności co do rozumienia prawa i dokonywania jego analogicznej wykładni w tożsamych stanach faktycznych, Sąd odstąpił od dotychczasowego stanowiska co do odrębności podmiotowej (inni cudzoziemcy a obywatele Ukrainy) oraz przedmiotowej (przybycie bez związku z wojną oraz na skutek jej wybuchu) regulacji zawartych w uoc i ustawie o pomocy i doszedł do powyższych konkluzji.
Oznacza to, że termin na załatwienie sprawy jeszcze nie rozpoczął biegu, a w takim razie organ nie może pozostawać w bezczynności. Nawet gdyby bieg terminu już się rozpoczął, i tak uległby zawieszeniu na podstawie art. 100d ust. 1 in fine, a wywodzenie środków prawnych przeciwko organowi byłoby niedopuszczalne, o czym stanowi art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy. Zarówno bowiem w dniu złożenia wniosku, jak i wystosowania ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 Kpa oraz złożenia do Sądu skargi na bezczynność organu, na podstawie kolejnych nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy trwał okres zawieszenia biegu terminów m.in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który zresztą obowiązuje również w dacie wydania niniejszego orzeczenia przez Sąd.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.