Pełny tekst orzeczenia III SAB/Gl 230/26

III SAB/Gl 230/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-08-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1 a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 poz 1079
art. 112 a ust. 1 i 2, art. 211
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 337
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy 1. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 lutego 2026 r. C.K. (dalej jako: "skarżący), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ") w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości w wysokości 6.000,00 zł (słownie: 6 tysięcy złotych) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego wskazał, że w dniu 5 listopada 2024 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie 19 stycznia 2026 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu. Do dnia wniesienia skargi sądowoadministracyjnej organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Dalej pełnomocnik skarżącego wywiódł, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ - mimo istnienia takiego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia, innego aktu lub nie podjął stosownej czynności rozstrzygającej sprawę. Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale realnie nie zmierza do sprawnego zakończenia postępowania. O bezczynności można mówić zarówno wtedy, gdy organ całkowicie zaniechał działania, jak i wówczas, gdy działa, lecz nie doprowadza w terminie do rozstrzygnięcia sprawy.
Pełnomocnik stwierdził, że organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie 60 dni, zaś w toku dalszego postępowania nie podejmował czynności w sposób ciągły, konsekwentny i ukierunkowany na niezwłoczne zakończenie sprawy. Brak jest ciągu realnych czynności merytorycznych, za to występują długie, niczym nieuzasadnione odstępy czasowe, a ewentualne pojedyncze działania mają charakter wyłącznie pozorny, pozostając bez rzeczywistego wpływu na zbliżenie się do rozstrzygnięcia. Taki sposób procedowania wypełnia zatem - obok przesłanki bezczynności - również przesłankę przewlekłego prowadzenia postępowania.
Dodatkowo, w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, z podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem nowego, realnego terminu jej załatwienia.
Biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, że termin do załatwienia sprawy - zarówno wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów szczególnych - został wielokrotnie i w sposób rażący przekroczony, a także uwzględniając stwierdzone uchybienia organu w zakresie organizacji pracy oraz prowadzenia postępowania pełnomocnik skarżącego wskazał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie tylko nie dochował podstawowego terminu do załatwienia sprawy, lecz mimo upływu kolejnych miesięcy, a następnie lat, nie podjął skutecznych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Brak jest jakichkolwiek obiektywnych, przekonujących i należycie udokumentowanych przyczyn, które mogłyby usprawiedliwiać tak długotrwałe pozostawienie strony w stanie niepewności co do jej sytuacji prawnej. Za rażący należy uznać również stopień zaniedbań po stronie organu.
Uzasadniając wniosek o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Tak długotrwałe pozostawanie w stanie niepewności co do tytułu pobytowego uderza w sferę podstawowych praw jednostki - w szczególności w prawo do stabilizacji życia rodzinnego i zawodowego, możliwość podejmowania decyzji dotyczących pracy, miejsca zamieszkania czy wyjazdów zagranicznych. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Skarżący z powodu przewlekłości postępowania i bezczynności organu napotyka realne i konkretne trudności życiowe. Brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy ogranicza jego możliwości zmiany zatrudnienia na lepiej płatne i bardziej odpowiadające jego kwalifikacjom, co przekłada się bezpośrednio na jego sytuację ekonomiczną i rozwój zawodowy. Skarżący nie może swobodnie wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych, gdyż ciągły stan niepewności co do tytułu pobytowego i obawa o możliwość powrotu uniemożliwiają mu podjęcie takiej decyzji bez ryzyka naruszenia przepisów o wjeździe i pobycie cudzoziemców. Stan ten wywołuje stałe poczucie niepewności, stresu i niepokoju o przyszłość.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek skarżący złożył w dniu 5 listopada 2024 r. Wniesione ponaglenie złożone do organu zgodnie z treścią art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1661) dalej powoływanej jako: "k.p.a." oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.o.c." i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. 2025 r. poz. 337 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.o.U.", nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia.
W dalszej kolejności organ podniósł, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącą przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń.
Dodatkowo organ wskazał, że w art. 100d u.p.o.U. ustanowiono wyjątki od powyższego, stanowiąc, że w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
a) udzielenia cudzoziemcowi:
- zezwolenia na pobyt czasowy,
- zezwolenia na pobyt stały,
- zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
- zmiany:
- zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
- zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
b) cofnięcia cudzoziemcowi:
- zezwolenia na pobyt czasowy,
- zezwolenia na pobyt stały,
- zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Czynności dokonane w okresie, o którym mowa powyżej w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
Jednocześnie w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa powyżej, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o przewlekłości postępowania - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącą zarzut przewlekłości. Organ wskazał, że w związku z tym całkowicie chybione są zarzuty skargi, a w szczególności żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej jako "rekompensaty". Regulacja wyżej powołana, mająca w tej sprawie zastosowanie, zakresem obowiązywania obejmuje nie tylko sprawy dotyczące obywateli Ukrainy, ale w ogóle - cudzoziemców. Taka wykładnia art. 100c i 100d u.p.o.U. jest zgodna z interpretacją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie - zarówno w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.
Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda zauważył, że do organu tego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Jednocześnie w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.
W dalszej kolejności organ podniósł, że w związku z rozpoczęciem w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom, z pewnością miało jednak też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych. W związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie, w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia organu obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka.
Podjęte przez organ działania organizacyjne, polegające m.in. na wprowadzeniu usprawnień w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, miały na celu zdecydowane przyspieszenie procedowania nad składanymi wnioskami, a tym samym szybsze wydawanie decyzji. Każdy więc cudzoziemiec, w którego interesie było szybkie i sprawne wszczęcie oraz zakończenie postępowania, miał możliwość złożenia wniosku w rekomendowany sposób, w szczególności wypełnionego rzetelnie, starannie i kompletnie wraz z dołączonymi do niego wszystkimi określonymi i wymaganymi załącznikami.
W tym stanie rzeczy, organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy odnoszące się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830). Na podstawie jej art. 1 pkt 44 do przepisów u.p.o.U. dodano art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.U. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.U. - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), następnie do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych - Dz. U. poz. 232), następnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854), następnie do dnia 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – Dz.U. poz. 1301) zaś aktualnie do 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz.U. poz. 203). Przepis art. 100d u.p.o.U. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.U. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2027 r.
Tut. Sąd popiera argumentację organu, że powołane przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach, a więc dotyczą także osób niebędących obywatelami Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.
W ślad za ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga podkreślenia, że w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mowa o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro przepisy u.p.o.U. nie wprowadzają odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Uwzględnić należy również fakt, że znaczna część spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Przykładowo w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Gdyby przyjąć, że przepisy art. 100d u.p.o.U. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U. są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem tych unormowań cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.U., świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U. nie tylko osób przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, lecz wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisów.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Wymaga podkreślenia jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do u.p.o.U. spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Federację Rosyjską działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji zatem każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.
NSA w wielu orzeczeniach zastrzegał jednak, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili wydania zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1846/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną.
Zdaniem NSA, które tut. Sąd aprobuje, ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może, jednakże prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), dalej Konstytucja RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.
W konsekwencji WSA w składzie rozpoznającym sprawę podzielił pogląd NSA wyrażony m.in. w wyroku z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24, w którym NSA wyjaśnił, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po 30 czerwca 2024 r. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym Sąd zgodził się z argumentacją NSA z ostatnich kilku miesięcy (zob. np. wyroki NSA z dni: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie.
NSA stanął na stanowisku, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej, miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (zob. wyroki przytaczane powyżej). Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01), dalej KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule (zdanie pierwsze).
Sąd podziela pogląd, że niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku podlegała ocenie z uwzględnieniem treści 100d u.p.o.U. (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym orzecznictwie NSA zapadłym w podobnych sprawach.
W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy określa art. 112a u.o.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc ponad dwa miesiące przed złożeniem wniosku przez skarżącego), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie przesądzając jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22; wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 28/24 - dostępny w CBOSA). Sąd podziela pogląd przedstawiony w orzecznictwie, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje zasadniczo także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 - dostępny w CBOSA).
Skarga na bezczynność lub przewlekłość organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Mając zatem na względzie treść art. 112a ust. 2 u.o.c. oraz datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (5 listopada 2024 r.), należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym na skutek tego wniosku zarzucana Wojewodzie bezczynność wystąpiła. Organ nie podejmował w sprawie czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy i nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu stosownie do treści art. 36 k.p.a., kiedy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ miał obowiązek zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciążył na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Wojewoda tego nie uczynił, tym samym naruszając wymienione powyżej przepisy prawne. Skoro do dnia złożenia skargi do Sądu organ nie podjął żadnych czynności w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu.
Sąd doszedł, jednakże do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18 - dostępne w CBOSA).
Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy i jej charakter, a także zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyroki WSA w Gdańsku z: 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13 i 27 czerwca 2013 r., SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 - dostępne w CBOSA).
Oceniając zatem zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd wziął pod uwagę opisane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że bezczynność organu administracji była nacechowana jego złą wolą lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Z tego też względu Sąd nie uznał występującej bezczynności za taką, która rażąco naruszyła prawo (pkt 2 sentencji wyroku).
Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w ww. terminie.
Sąd rozważył z urzędu zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej o zasądzenie której wniósł skarżący. W okolicznościach faktycznych sprawy, zdaniem Sądu, brak podstaw do zastosowania tych środków (pkt 3 sentencji wyroku). Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 28/24 - dostępne w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).