III SAB/Gd 82/22

III SAB/Gd 82/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6312 Odmowa   wydania       pozwolenia    na       broń
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 par. 3, art. 217 , art. 218, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w postępowaniu dotyczącym wydania Europejskiej karty broni palnej 1. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącego K. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 marca 2022 r. (data wpływu do Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku – 18 marca 2022 r.) K. B. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z wnioskiem o wydanie Europejskiej karty broni palnej. Do wniosku załączono potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej oraz zdjęcie.
W dniu 24 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie oraz skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania Europejskiej karty broni palnej. W treści skargi zawarte zostały wnioski o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o stwierdzenie bezczynności organu, o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożony wniosek wpłynął do organu w dniu 18 marca 2022 r. Organ winien załatwić sprawę w ciągu 7 dni, a zatem do dnia 25 marca 2022 r. Organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia, zatem w ocenie skarżącego pozostaje w bezczynności.
Europejska karta broni palnej, jak wynika z akt administracyjnych, została wydana w dniu 26 kwietnia 2022 r. i wysłana skarżącemu w dniu 27 kwietnia 2022 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A.
W dniu 25 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku skarga K. B. na bezczynność organu w postępowaniu dotyczącym wydania Europejskiej karty broni palnej wraz z odpowiedzią na skargę.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność w wydaniu Europejskiej karty broni palnej, a zatem zaświadczenia. Skoro zaś zaświadczenie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w świetle regulacji określających zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, to również bezczynność organu polegająca na niewydaniu zaświadczenia lub na wydaniu zaświadczenia o treści nieodpowiadającej żądaniu strony nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.
Alternatywnie pełnomocnik organu sformułował wniosek o oddalenie skargi podnosząc, że w realiach sprawy wystąpiły przeszkody natury technicznej niezależne od organu, a dotyczące problemów z wydrukiem dokumentu Europejskiej karty broni palnej według nowo określonego wzoru. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że finalnie organ zrealizował wniosek skarżącego wydając kartę w dniu 26 kwietnia 2022 r. W tym stanie wniosek skarżącego w przedmiocie zobowiązania organu jest bezprzedmiotowy. Niezasadny jest również wniosek o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł. Bezczynność organu nie miała bowiem charakteru rażącego. Skarżący nie wskazał nadto na jakiej podstawie chce dochodzić tej kwoty. Nie wskazał również na czym ma polegać uszczerbek, jakiego doznał w związku z wydaniem karty w dniu 26 kwietnia 2022 r. a nie wcześniej.
W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2022 r. skarżący podniósł, że wobec opóźnienia związanego z wydaniem karty zobligowany był odwołać wyjazd zagraniczny na strzelnicę do Niemiec zaplanowany w dniach 22 – 24 kwietnia. Z uwagi na brak karty i konieczność odwołania wyjazdu skarżący stracił zaliczki, które wpłacił za noclegi. Co ważne, stracił nadto czas na przygotowania oraz cały weekend.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma z kolei na celu ochronę praw danego podmiotu przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny, zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."): zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b wskazanej wyżej ustawy sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi K. B. uczynił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie Europejskiej karty broni palnej. Dokument ten winien być kwalifikowany jako zaświadczenie w rozumieniu regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami k.p.a. W świetle regulacji zawartych w k.p.a. postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie zaświadczenia to czynność materialno-techniczna, mająca walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w k.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (a na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę), to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego przez dany podmiot zaświadczenia, bądź postanowienia o odmowie jego wydania (zgodnie z art. 217 oraz art. 219 k.p.a.). Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skoro wniesienie skargi w niniejszej sprawie poprzedzone zostało ponagleniem (wymóg z art. 53 § 2b p.p.s.a.) Sąd uznał, że skarga jako dopuszczalna mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zarzucanej organowi bezczynności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku.
Wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, a zatem także przez organy Policji, uregulowane zostało w dziale VII k.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie to ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie wydawane jest na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie w dwóch przypadkach. Po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), a po drugie – jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Jeśli jednak wydanie zaświadczenia nie jest możliwe, zgodnie z art. 219 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści, na które służy zażalenie. Odmowa następuje wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje określonymi danymi, gdy brak jest interesu prawnego po stronie osoby ubiegającej się o zaświadczenie oraz gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia czy to ze względu na posiadane dane lub dokumenty, czy też ze względu na wyrażony zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.
Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, może natomiast przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie nie jest jednak aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest jedynie aktem wiedzy organu i dlatego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.
W myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 K.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 k.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 k.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy była rażąca. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Jak już wcześniej bowiem wskazano, instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do podjęcia żądanej przez stronę czynności przez zobowiązanie organu do jej podjęcia w określonym terminie.
W realiach sprawy nie ma wątpliwości, że skarżący pismem z dnia 14 marca 2022 r. (data wpływu do Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku – 18 marca 2022 r.) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z wnioskiem o wydanie Europejskiej karty broni palnej. W terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. jak i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, to jest do dnia 24 kwietnia 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku nie załatwił jednak sprawy przez wydanie zaświadczenia żądanej treści, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści. Europejska karta broni palnej, jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi, została skarżącemu wydana już po wniesieniu skargi, to jest w dniu 26 kwietnia 2022 r. i wysłana w dniu 27 kwietnia 2022 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A.
Z uwagi na powyższe okoliczności zasadnym było stwierdzenie przez Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku dopuścił się bezczynności (orzeczenie jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku) Podkreślić trzeba, że dla oceny w tym zakresie nie mogła mieć znaczenia argumentacja odnosząca się do trudności technicznych związanych z wydrukiem karty. Zauważyć bowiem należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony, a ustawodawca nie przewidział w sposób ogólny możliwości przedłużenia terminu do wydania zaświadczenia z uwagi na przeszkody natury technicznej. Organ powinien bowiem zapewnić taką organizację w zakresie posiadanych możliwości technicznych, która prowadziłaby do terminowego wydania zaświadczenia.
Oceniając zaś w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku). Wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreślenia wymaga, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć termin na wydanie karty został obiektywnie przekroczony, to jednak - z uwagi na opisaną wyżej argumentację organu odnoszącą się do problemów technicznych związanych z wydrukiem karty - nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Dla oceny, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest zaś wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne i przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek, a takie działanie, zdaniem Sądu, nie miało miejsca w kontrolowanej w sprawie.
W ocenie Sądu zbędne i niecelowe było nadto orzekanie, na wniosek skarżącego, o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (orzeczenie o oddaleniu skargi w pozostałej części jak w punkcie trzecim sentencji wyroku mające swoją podstawę w art. 151 p.p.s.a.). Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. Wybór środka - grzywna lub suma pieniężna - należy więc do Sądu, przy czym dokonanie wyboru powinno być uwarunkowane przede wszystkim celem skargi: celem tym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jeśli chodzi o przyznawaną sumę pieniężną, to aczkolwiek ma ona charakter kompensacyjny, to jednak w żadnym wypadku suma pieniężna nie pełni funkcji naprawczej, rozumianej jako naprawienie poniesionej szkody. I wreszcie przyznanie sumy pieniężnej pozostawione jest ocenie (uznaniu) Sądu tak co do samego faktu orzeczenia w tym przedmiocie, jak i co do wysokości kwoty. W rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się bezczynności organu jednakże przyjął, że bezczynność nie miała "rażącego" charakteru. Zatem brak kwalifikowanego charakteru bezczynności, przy uwzględnieniu faktu wydania skarżącemu Europejskiej karty broni palnej jak i nie poparte jakimikolwiek dowodami twierdzenia skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r. determinowały wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi w tej części.
O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł odpowiadające kwocie uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a.