III SAB/Gd 457/25

III SAB/Gd 457/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12 § 1-2, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor sądowy WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi O. D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku O. D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje O. D. od Wojewody Pomorskiego sumę pieniężną w wysokości 1 000 (jednego tysiąca) zł, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz O. D. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 21 października 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, wniesiona przez O. D. - obywatela Ukrainy, skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W złożonej skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9, art. 12 § 1, art. 64 § 2, art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie "k.p.a." w zw. z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.o.c." przez prowadzenie ww. postępowania dłużej niż jest to niezbędne i niewydanie decyzji w sprawie wnioskowanego zezwolenia, pomimo upływu ponad 17 miesięcy od dnia złożenia wniosku – w sytuacji, gdy niniejsza sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, a więc zgodnie z art. 112a u.o.c. powinna zostać załatwiona w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku sądu, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez Wojewodę Pomorskiego oraz, że zarzucana przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego o którym mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2024 r. złożył do Wojewody Pomorskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Przedmiotowe postępowanie toczy się pod sygn. akt [...]. Skarżący podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania złożył wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przepisami prawa, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Mimo upływu 17 miesięcy od daty złożenia wniosku organ prowadzący postępowanie nie wydał decyzji, jak również nie wezwał skarżącego do ewentualnego uzupełnienia brakujących dokumentów. W związku z tym pismem z dnia 6 marca 2025 r. skarżący wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o przyśpieszenie sprawy lecz pismo to pozostało bez odpowiedzi ze strony organu.
W konsekwencji powyższego, w dniu 11 kwietnia 2025 r. a także w dniu 23 maja 2025 r. skarżący złożył ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został rozpatrzony.
Skarżący podniósł, że mimo podejmowania wielokrotnych prób kontaktu z organem, nie uzyskał żadnych informacji na temat procedowanego wniosku. Zaznaczył także, iż tak długie procedowanie i oczekiwanie na decyzję organu powoduje dla niego negatywne konsekwencje, jego niejasny status prawny utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 103) powoływanej dalej jako "ustawa pomocowa" lub "ustawa specjalna", zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie do dnia 4 marca 2026 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W uzasadnieniu organ – przedstawiając przebieg postępowania – wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2024 r. skarżący złożył osobiście wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Do wniosku dołączono wymagane przepisami ustawy o cudzoziemcach dokumenty. Ponadto, podczas wizyty cudzoziemiec okazał organowi oryginał dokumentu paszportowego i złożył odciski linii papilarnych.
W dniu 17 czerwca 2024 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. W dniu 16 lipca 2024 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku dotycząca wykroczenia drogowego.
Ponadto organ wskazał, że skarżący w dniu 24 października 2024 r. uzupełnił akta sprawy o: zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek, wydruk podsumowania ewidencji przychodów za okres od stycznia do sierpnia 2024 r., faktury z 2024 r. od numeru 1 do numeru 16 oraz wydruk raportów ZUS DRA.
Dalej organ wskazał, że w dniach 11 marca i 14 marca 2025 r. wpłynął wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy wraz z dodatkową dokumentacją tj. zaświadczeniem o niezaleganiu w podatkach, zaświadczeniem w opłacaniu składek, podpisaną ewidencją przychodów za okres od stycznia 2024 r. do stycznia 2025 r. oraz PIT-28 za rok 2024. Natomiast w dniu 27 marca 2025 r. wpłynęła umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta do 30 czerwca 2025 r. oraz umowa o współpracy zawarta do 10 października 2025 r.
W dniu 11 kwietnia 2024 r. strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy z wniosku z dnia 3 kwietnia 2024 r. przez Wojewodę Pomorskiego.
Odnosząc się do meritum skargi organ przytoczył definicję "przewlekłego postępowania" w rozumieniu prawa administracyjnego, wskazując na zmiany stanu prawnego, które weszły w życie w 2022 r.- 2025 r. i obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania.
Wojewoda Pomorski wskazał, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 4 marca 2026 r.
Dodatkowo Wojewoda Pomorski wskazał na treść uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wskazano tam m.in., iż dodatkowo propozycja przedłużenia art. 100d ust. 1 ustawy specjalnej zmierza do wydłużenia okresu spoczywania terminów załatwiania przez wojewodów określonych spraw administracyjnych cudzoziemców do dnia 4 marca 2026 r. Dotyczy to postępowań w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały, udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, cofnięcia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy, cofnięcia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Ustanowienie podstawy prawnej dla spoczywania terminów dla rozpatrzenia spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. oraz masowego napływu cudzoziemców, głównie obywateli Ukrainy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie projektodawcy powody dla ustanowienia czasowego spoczywania terminów trwają dalej i zasadne jest, aby okres tego spoczywania przedłużyć do dnia 4 marca 2026 r., tj. do dnia proponowanej w całokształcie perspektywy stosowania instytucji pomocowych wobec obywateli Ukrainy w związku z wojną trwającą na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga fakt, że liczbę obywateli Ukrainy posiadających status "UKR" szacuje się w Polsce na ponad 992 tysięcy osób. Natomiast przez cały 2024 r. do wszystkich wojewodów wpłynęło, według aktualnych danych statystycznych, ponad 600 tysięcy wniosków o legalizację pobytu.
Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu, należy uznać, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez cudzoziemca w okresie obowiązywania ww. przepisu art. 100d ustawy pomocowej, w związku z czym termin na załatwienie przedmiotowej sprawy nie rozpoczął biegu.
Końcowo Wojewoda podkreślił, że znane jest mu odmienne stanowisko co do rozumienia art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej przez sądy administracyjne, jednakże stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a nie są powołane do ich interpretacji czy też oceny aktów niższej rangi z rangą wyższą, jak też przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Konsekwentne przedłużanie przez ustawodawcę czasookresu obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej oraz przytoczone wyżej uzasadnienie do ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest dla organu wiążące.
Wojewoda Pomorski podkreślił, iż ww. przepisy o zawieszeniu biegu terminów nie stanowią dla organu podstawy do zaniechania czynności. Wydłużenie okresu rozpoznawania kolejnych spraw wynika jedynie ze zbyt dużej liczby prowadzonych postępowań w stosunku do możliwości kadrowych urzędu. Organ podejmuje działania do możliwie najszybszego zakończenia rozpatrywania spraw, jednakże przy zachowaniu wymogów wynikających z obowiązujących przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł ponaglenia pismami z dnia 11 marca 2025 r. i 11 kwietnia 2025 r.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to stan w jakim postępowanie jest prowadzone przez organ dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia, które bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). W przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych.
Organ w toku postępowania podjął jedynie czynności przewidziane w art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z dnia 2025 r. poz. 1079).
W związku z argumentacją organu, w niniejszej sprawie należało rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego – obywatela Ukrainy, który przybył do Polski po wybuchu wojny w dniu 24 lutego 2022 r., przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 ustawy). Ustawa określa także szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust 3 pkt 5 ustawy).
Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany:
a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
3) cofnięcia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy był kilkukrotnie nowelizowany, w tym ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2024 r. i przedłużyła okres wskazany w art. 100d ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r. Kolejną nowelizację art. 100d ustawy o pomocy, przedłużającą wskazany w nim okres do dnia 4 marca 2026 r., wprowadzono w art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2926/24 wskazał na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i 100d u.o.p.u., których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (w zakresie dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) było uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości a ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p.u. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, lecz również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. zasadą prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, które podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw.
Wyjaśniono również, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz NSA (art. 184 Konstytucji) każe uznać, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Uwagi te należy uznać za aktualne oczywiście w odniesieniu do wojewódzkich sądów administracyjnych, których kompetencje także określa art. 184 Konstytucji. Zważywszy na precyzyjne określenie kompetencji TK i sądów administracyjnych w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).
Podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej, w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 15 maja 2024 r., w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponieważ na tamten moment, po upływie przeszło 2 lat od wybuchu konfliktu nie istniały już nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przedłużenie, tym bardziej okoliczności te nie istniały w okresie późniejszym.
Należało zatem stwierdzić, że po dniu 30 czerwca 2024 r. zaktualizowała się niezgodność art. 100d ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. (stanowisko takie zostało wyrażone również m.in. w wyrokach NSA z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, czy z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 49/25).
Za niekonstytucyjna należy uznać także kolejną nowelizację art. 100d ustawy o pomocy przedłużającą wskazany w nim okres do dnia 4 marca 2026 r. dokonaną art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Wobec powyższego, Sąd rozpoznał złożony wniosek, bez uwzględnienia normy art. 100 d ustawy o pomocy.
Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza odmienne od przewidzianych w k.p.a. uregulowania dotyczące terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy:
1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia w dniu 3 kwietnia 2024 r., wniosek złożono osobiście, nie zawierał on braków. Licząc od dnia 1 lipca 2024 r. jako pierwszego dnia niekonstytucyjności normy art. 100d ustawy o pomocy, postępowanie winno zostać zakończone, stosownie do treści art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, najpóźniej w dniu 29 sierpnia 2024 r. Organ do dnia wyrokowania - 11 grudnia 2025 r. nie wydał w sprawie decyzji. Przewlekłość postępowania trwa ponad 15 miesięcy.
W świetle powyższego, Sąd uznał za zasadną skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie dotyczącej udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.
Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość jest zbadanie, czy organ administracji prowadzi postępowanie w taki sposób, że przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Skarga na przewlekłość stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.
Nie budzi wątpliwości, że w sprawie wystąpił stan przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Termin załatwienia sprawy określony przez ustawodawcę na 60 dni od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych został przez organ wielokrotnie przekroczony. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że organ w toku postępowania nie realizował, wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., obowiązku zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie zostały wypełnione także pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p. p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Na podstawie Sąd art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Orzekając w zakresie uregulowanym przywołanym przepisem, Sąd stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z 16 września 2015 r. sygn. akt I OSK 722/15, z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15, z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14).
W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce bowiem organ wielokrotnie przekroczył termin załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających stan bezczynności. W sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny nierozpoznania sprawy w terminie, w szczególności, tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy. Organ winien rozpoznać wniosek do 29 sierpnia 2024 r.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).
Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Ustalając wysokość należnej skarżącemu sumy pieniężnej Sąd ocenił, że kwota ta będzie adekwatna do zaistniałych w sprawie okoliczności, w szczególności okresu przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma jednocześnie wpłynąć na respektowanie przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie terminów rozpoznawania spraw, spełnić cel prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny. Sąd stwierdził brak podstaw do przyznania sumy pieniężnej w wyższej żądanej w skardze wysokości. Sąd miał na względzie, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania – uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie w którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).