III SAB/GD 388/24

III SAB/Gd 388/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, art. 35 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 769
art. 229 ust. 1, art. 226 pkt 2, art. 231
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej T. B. sumę pieniężną w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej T. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem, który wpłynął do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w dniu 29 grudnia 2023 r., T. B. obywatelka Białorusi, wystąpiła o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, wskazując na zniszczenie własnego dokumentu podróży.
W związku z przedłużającym się postępowaniem wnioskodawczyni złożyła ponaglenie, które wpłynęło do organu w dniu 14 marca 2024 r.
W dalszej kolejności wnioskodawczyni wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – w skrócie powoływanej jako "k.p.a.", i wniosła o:
- stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wyznaczenie organowi 7 dni na załatwienie sprawy,
- przyznania sumy pieniężnej od organu,
- zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od czasu złożenia wniosku organ nie wydał wnioskowanego dokumentu. Wskazała, że przebywa w Polsce od 2020 r. i posiada zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wydane w dniu 21 lutego 2023 r. Jej białoruski paszport był uszkodzony i stracił ważność w dniu 16 marca 2024 r. Wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca został złożony pod koniec grudnia 2023 r. i mimo złożenia ponaglenia nie został do tej pory rozpatrzony. Jest to dla niej szczególnie uciążliwe, gdyż nie może wykonywać podróży służbowych, co należy do jej obowiązków pracowniczych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski poinformował, że w dniu 25 października 2024 r. wydał skarżącej Polski Dokument Podróży, a cudzoziemka umówiła się na wizytę w celu jego odbioru w dniu 26 listopada 2024 r. Organ wskazał przy tym na ograniczone możliwości urzędu, co uniemożliwiło szybsze procedowanie niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Poprzedzona została ponagleniem z 14 marca 2024 r. (data wpływu do organu), tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, Sąd bada zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Nadto przedmiotem oceny sądu w takiej sprawie jest kwestia terminowości działań organu, a nie merytoryczny sposób zakończenia sprawy.
Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży, w myśl art. 229 ust. 1 w zw. z art. 226 pkt 2 oraz art. 231 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.), dalej "u.c.", wymaga w pierwszej kolejności złożenia przez cudzoziemca wniosku o wydanie takiego dokumentu na formularzu, wraz ze stosownymi załącznikami. Zgodnie z art. 231 ust. 1 ww. ustawy wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 (w tym polskiego dokumentu podróży), składa się na formularzu zawierającym: 1/ dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, 2/ dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, 3/ adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem oraz dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku (ust. 2). W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca (ust. 3).
W myśl zaś art. 252 u.c. polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1/ zezwolenia na pobyt stały, 2/ zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2a/ zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9, 3/ ochrony uzupełniającej, 4/ zgody na pobyt ze względów humanitarnych.
Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują w jakim terminie Wojewoda wydaje polski dokument podróży, jednak nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym. Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi bowiem elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Wskazują na to wprost regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w których przyjęto zasadę, według której organy mają działać "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.). Z art. 12 § 1 k.p.a. wynika zaś powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Według § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Zważywszy więc, że przepisy u.c. nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 u.c., w tym polskiego dokumentu podróży, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy, wynikające z przytoczonych wcześniej przepisów k.p.a.
W realiach sprawy skarżąca złożyła wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca w dniu 29 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu). Z akt sprawy wynika, że organ przez wiele miesięcy nie wykonywał żadnych czynności związanych z tym wnioskiem skarżącej. Pierwsze czynności, takie jak: dekretacja wniosku, sprawdzenie w systemie pobyt, zrobienie kopii dokumentów, zostały podjęte dopiero po przekazaniu skargi skarżącej do organu, co nastąpiło w dniu 14 października 2024 r. - skarga została bowiem złożona bezpośrednio do Sądu i następnie przekazana Wojewodzie Pomorskiemu celem zachowania trybu wynikającego z art. 54 § 1-3 p.p.s.a. Polski dokument podróży dla cudzoziemca w sprawie został wydany w dniu 25 października 2024 r.
Z uwagi na fakt, że organ wydał przedmiotowy dokument przed wyrokiem, Sąd ograniczył się w sentencji wyroku do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności lub przewlekłości będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 659/23). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest więc stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na uznanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 661/24).
Nie budzi wątpliwości Sądu to, że taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Na ocenę wpływa nieskomplikowany charakter sprawy, brak potrzeby prowadzenia w jej ramach czasochłonnego postępowania oraz fakt, że organ przez prawie 10 miesięcy wykazał się całkowitym brakiem aktywności.
Mając na względzie powyższe Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa – pkt 1 sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Ustawodawca sądowi orzekającemu pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej.
Wobec żądania i uzasadnienia skargi wskazać należy, że uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 505/20).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zasadnym było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Kwota ta ma na celu zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w celu zmiany dotychczasowego sposobu procedowania. Sąd zatem, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (pkt 2 sentencji wyroku).
Zdaniem Sądu, usprawiedliwienia dla braku procedowania nie stanowią, podnoszone przez organu okoliczności, że liczba wniosków o różnego rodzaju zezwolenia dla cudzoziemców jest bardzo duża, zaś obsada kadrowa niewystarczająca. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Kwestia ta była już sygnalizowana wielokrotnie w orzeczeniach tutejszego Sądu.
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.