Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III SAB/Gd 382/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III SAB/Gd 382/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 769
art. 109, art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2023 poz 103
art. 1, art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1, § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego V. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego V. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 3 lutego 2025 r. V. S. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") – obywatel Ukrainy wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został złożony w tej dacie osobiście w urzędzie, gdzie od wnioskodawcy pobrano też od razu odciski palców. Wnioskodawca wskazał we wniosku m.in., że jego ostatni wjazd na terytorium Polski nastąpił w dniu 9 lutego 2022 r. Do wniosku dołączono szereg załączników, w tym umowę zlecenia wraz z aneksami, dokumenty dotyczące ubezpieczenia, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 listopada 2022 r. stanowiącą zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 16 listopada 2025 r.
Jak wynika z akt sprawy, dnia 3 lutego 2025 r. pracownik organu odnotował, że powyższy wniosek nie zawiera braków formalnych i została uiszczona opłata skarbowa.
Następnie w odpowiedzi na pismo z dnia 18 lutego 2025 r., organ uzyskał od Komendanta Wojewódzkiego Policji informację, że realizując zadania wynikające z art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej również jako "u.c.") ustalono, że wnioskodawca popełnił 3 wykroczenia drogowe.
W dniu 24 czerwca 2025 r. wnioskodawca przedłożył organowi dodatkowe dokumenty do wniosku wraz z ponagleniem, kierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
V. S. złożył następnie w sierpniu 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego. Skarga została złożona za pośrednictwem organu, wpływając do Wydziału Spraw Cudzoziemców w dniu 13 sierpnia 2025 r. W złożonej skardze V. S. wystąpił o: 1/ stwierdzenie bezczynności Wojewody Pomorskiego; 2/ zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do niezwłocznego załatwienia sprawy w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 3/ zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia upłynęło już 6 miesięcy. Zaznaczył, że na dzień złożenia skargi nie było żadnych wezwań, które dotyczyłyby usunięcia ewentualnych braków skargi. Tym samym wskazał, że uwzględniając treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej również jako "k.p.a."), termin załatwienia sprawy już dawno minął. Po tym terminie skarżący złożył ponaglenie, ale nie przyniosło ono oczekiwanych rezultatów. Organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Organ nie informował o wszczęciu lub przedłużeniu postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Skarżący podkreślił dalej, że wjechał do Polski przed dniem 24 lutego 2022 r. i nie ma statusu UKR. Organ zatem nie może działać w jego sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 103, dalej powoływanej również jako "ustawa o pomocy"). Skarżący zaznaczył, że wskazane przepisy go nie dotyczą, w tym nigdy nie korzystał i nie korzysta z ochrony czasowej, jaką gwarantują one obywatelom Ukrainy przybyłym do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Wskazał, że nie kwestionuje, iż ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa rzeczywiście może powodować przeciążenie organów administracyjnych. Jednak nawet w takim przypadku, powoływanie się na to uzasadnienie, nie powinno prowadzić do bezterminowego przedłużania postępowania. Zgodnie z zasadami prawa administracyjnego organy są zobowiązane do przestrzegania terminów oraz prowadzenia postępowania sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Zauważył ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynność organu administracyjnego nie może być usprawiedliwiana brakiem środków finansowych, zasobów kadrowych, ani nadmiarem innych obowiązków.
Po otrzymaniu skargi, organ wystosował do V. S. wezwanie datowane na dzień 19 sierpnia 2025 r., w którym wskazał, że w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach prosi o przedłożenie w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających uiszczenie opłat za trzy wystawione wobec wnioskodawcy mandaty karne, dotyczące wykroczeń drogowych z dnia 27 grudnia 2023 r., z dnia 30 marca 2024 r. oraz z dnia 3 lutego 2025 r. Strona została jednocześnie poinformowana, że nieprzedstawienie wskazanych dokumentów spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
W kolejnym miesiącu, to jest w dniu 15 września 2025 r. organ przesłał do Sądu skargę wraz z aktami sprawy oraz z odpowiedzią na skargę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi, wskazując na art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy, to jest, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Organ opisał przebieg postępowania, począwszy od dnia złożenia wniosku i pobrania od wnioskodawcy odcisków linii papilarnych w dniu 3 lutego 2025 r. i kończąc na wskazaniu, że po otrzymaniu skargi w dniu 19 sierpnia 2025 r., wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów.
Następnie zwrócił uwagę, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W ocenie organu w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o udzielenie zezwolenia, termin na jego rozpatrzenie nie rozpoczął jednak jeszcze w ogóle swojego biegu, w związku z obowiązywaniem w czasie gdy wniosek został złożony przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy.
Organ stanął na stanowisku, że w tej sprawie należy mieć na względzie jej przedmiot i zmiany stanu prawnego, które weszły w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r., na mocy których, w ocenie organu, zachodzą podstawy do oddalenia skargi w zw. z art.100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2362/23, gdzie stwierdzono, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jak również, że okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z wyżej powołanymi przepisami ustawy o pomocy, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, ponieważ zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie, czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Prezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. o sygn. akt II OSK 2362/23 jest w ocenie organu wyrazem jednolitej linii orzeczniczej tego sądu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie wypełnił wymóg określony
w art. 53 § 2b p.p.s.a., ponaglenie zostało bowiem wniesione w dniu 16 czerwca 2025 r.
W związku z argumentacją organu należało rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego, przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Ustawa ta w art. 1 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:
1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
3. Ustawa określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.
Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.
Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r."
Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r".
Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r."
Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r."
W nawiązaniu do treści przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej oraz skutków ich wprowadzenia, jak też rozumienia przez organ pojęcia "cudzoziemca" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekający w niniejszej sprawie z argumentacją organu zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą więc obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski z Ukrainy przed dniem 24 lutego 2022 r. oraz innych cudzoziemców.
Uzasadnienie regulacji zawartych w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie o cudzoziemcach, w stosunku do której ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy ma charakter szczególny.
Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.
Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.
Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro jednak w ustawie o pomocy jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost - zgodnie z jej art. 1 - dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d ustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej ustawie o pomocy wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.
Należy przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne kieruje przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.
Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Art. 37 ust. 1 Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji,
ust. 2 Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.
Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Niewątpliwe przyczyną wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d ustawy o pomocy były trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.
W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23 wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.
Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji czy też obywatelach innych państw, przybyłych do Polski także po tej dacie, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych.
Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski.
Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.
Interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.
Należy wreszcie podkreślić, że w dacie orzekania przez Sąd upłynęły już ponad 3 lata i 8 miesięcy od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie, która spowodowała napływ licznej grupy obywateli tego kraju do Polski. Wiele z tych osób zdążyło już powrócić do Ukrainy. Trudno jest obecnie dopatrywać się szczególnych okoliczności, które w praworządnym państwie nadal uzasadniałyby pozbawienie wszystkich cudzoziemców instrumentów ochrony sądowej przed bezczynnością organów administracji i przewlekłością prowadzonego przez nie postępowania.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Gl 19/25).
Zdaniem sądu pytającego:
1. Sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. - dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. - dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1 - 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE) długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców - obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość);
2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców - obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako:
a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 - 3 KPP);
b) dyskryminujące cudzoziemców - obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP);
c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz
d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP).
Szczegółowe uzasadnienie pytania prejudycjalnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl) i zbyteczne jest w tym miejscu jego powoływanie w całości. Należy jedynie w pełni podzielić argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stojącego na stanowisku, że postępowanie administracyjne o udzielenie obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową, co oznacza konieczność poszanowania postanowień Karty Praw Podstawowych (w świetle jej art. 51 ust. 1) oraz zasad unijnych, także przez organy i sądy krajowe. Jedną z tych zasad jest prawo do dobrej administracji ustanowione w art. 41 KPP. Z wcześniejszych rozważań wynika jednoznacznie, że wyłączenie sądowej ochrony wszystkich cudzoziemców wobec bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania jaskrawo narusza to prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie zwrócił uwagę na to, że tymczasowa ochrona udzielana wysiedleńcom z Ukrainy (art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy) przedłużona decyzją wykonawczą Rady [UE] 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. wyraźnie wskazuje, że decyzja ta nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Słusznie zatem podkreśla sąd pytający, że powoływanie się przez sąd krajowy na te decyzje dla poparcia ograniczenia praw podstawowych (a nie ich zapewnienia) wydaje się być sprzeczne z celem samej decyzji i świadczy o głębokiej rozbieżności w interpretacji przepisów krajowych oraz międzynarodowych, w tym EKPCZ i regulacji unijnych, ze szkodą dla cudzoziemców - obywateli państw trzecich, będących pod ochroną Unii Europejskiej.
Jak trafnie wskazał w ww. uzasadnieniu sąd pytający, powołane w pytaniu prejudycjalnym orzecznictwo TSUE nie akceptuje istnienia sytuacji podlegających prawu Unii, w których prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Środki, które są nie do pogodzenia z prawami podstawowymi, są niedopuszczalne w prawie Unii ze względu na poszanowanie zasad pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności tego prawa w wyniku ochrony praw podstawowych, które nie może różnić się w zależności od danego prawa krajowego. Tymczasem regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy interpretowane w sposób jaki czyni to organ administracji naruszają prawo do dobrej administracji.
Co więcej, w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. o sygn. akt II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (w zakresie dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) było uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości a ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, lecz również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności - lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2024 r., poz. 854 - dalej: "nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. zasadą prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zajął zatem w przywołanym wyroku (jak i kolejnych wyrokach np. z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 dnia sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 49/25) stanowisko, zgodnie z którym, po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy - po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Przepis ten nie powinien być zatem stosowany.
Zarówno przyjęcie przyjmowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni przepisów specustawy ukraińskiej ograniczającej krąg podmiotów objętej jej regulacjami do osób wymienionych w jej art. 1, jak i uznanie, że przedłużenie po dniu 30 czerwca 2024 r. mocy obowiązującej ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy jest sprzeczne z Konstytucją, powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy.
W sprawie nie występowały zatem przeszkody uniemożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy, tj. dokonanie oceny, czy w odniesieniu do procedowanego przez organ wniosku skarżącego doszło do zarzucanej bezczynności.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący będący obywatelem Ukrainy przybył bowiem na teren Polski jeszcze przed agresją Rosji na Ukrainę. Jak wynika ze złożonego wniosku ostatni wjazd skarżącego na terytorium RP miał miejsce w dniu 9 lutego 2022 r. Złożone w tym zakresie oświadczenie skarżącego, znajduje potwierdzenie w dokumencie paszportowym, w którym widnieje wiza udzielona skarżącemu na początku lutego 2022 r. oraz odcisk pieczęci dokumentujący przekroczenie granicy w dniu 9 lutego 2022 r. Od tego czasu skarżący mieszka w Polsce, gdzie wydano mu też w dniu 24 listopada 2022 r. pierwsze zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Ponieważ wskazane zezwolenie kończy się w 2025 r. skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 3 lutego 2025 r. o kolejne zezwolenie, ponieważ dalej chce mieszkać i pracować w Polsce. Przybycie skarżącego na terytorium RP nie nastąpiło zatem w efekcie agresji Rosji na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r., lecz wcześniej.
Odnosząc się zatem do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.
Przepisy ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Stosownie bowiem do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
Zgodnie z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Z ustalonych na podstawie akt sprawy okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 3 lutego 2025 r. skarżący złożył osobiście w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ od dnia 18 lutego 2025 r. ("opiniowanie wniosku") do 19 sierpnia
2025 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero po otrzymaniu w sierpniu 2025 r. skargi na bezczynność organ wystosował do skarżącego, powołując się na art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wezwanie o przedłożenie określonych dokumentów. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.
Sąd, w świetle poczynionych wyżej uwag oraz realiów przedmiotowej sprawy, uznał za zasadny zarzut bezczynności Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.
Sąd miał na względzie, że dla oceny zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, koniecznym jest odniesienie się do zagadnienia momentu rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Sąd uznał, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 3 lutego 2025 r. (osobiste stawiennictwo skarżącego w urzędzie i złożenie przez skarżącego wniosku) i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, jeżeli organ uznawał, że takie braki występowały. W tej sprawie już w dniu 3 lutego 2025 r. zostało potwierdzone przez organ, że wniosek nie zawierał braków. Uwzględnić przy tym też należy, że już w dniu 3 lutego 2025 r. do wniosku skarżący dołączył dokumenty, poprzez które chciał udokumentować dane i oświadczenia zawarte we wniosku oraz wykazać zaistnienie przesłanek udzielenia zezwolenia. Następnie bez wezwania organu w czerwcu 2025 r. dokonał aktualizacji wniosku poprzez przedłożenie dodatkowych dokumentów, czyli przedłożenie nowej umowy zlecenia, na podstawie której wykonuje pracę, wraz z dotyczącym tej umowy powiadomieniem o powierzeniu wykonywania pracy oraz dokumentami ubezpieczenia. Jeżeli organ uznawał za merytoryczny wymóg wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, udokumentowanie przez skarżącego zapłaty mandatów karnych, wskazać należy, że informacje o tym, że skarżący popełnił na terenie RP określone wykroczenia drogowe organ uzyskał już na początku marca 2025 r. Pomimo tego, organ nie wystąpił wtedy do skarżącego w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach o dostarczenie dodatkowych dokumentów, lecz dopiero w dniu 19 sierpnia 2025 r., a więc po upływie pół roku od złożenia przez skarżącego wniosku i jednocześnie po uzyskaniu wiedzy o złożonej przez skarżącego skardze do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, że w tej sprawie termin 60 dni, o którym mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach rozpoczął swój bieg w związku ze zdarzeniami z dnia 3 lutego 2025 r. i upłynął w dniu 4 kwietnia 2025 r.
Zdaniem Sądu, czynność polegająca na wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, powinna być podjęta niezwłocznie przez organ, jeśli weźmie się pod uwagę, iż wezwanie takie nie wymaga istotnego nakładu pracy lub dodatkowego personelu i w zasadzie może być wystosowane do wnioskodawcy w ciągu kilku dni.
Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie - określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach - przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli wniosku cudzoziemca w tym zakresie w terminie ogólnym, wynikającym z art. 35 k.p.a. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. Jedynie na marginesie zatem Sąd wskazuje, że nawet gdyby przyjąć – co nie jest jak wskazano wyżej w ocenie Sądu uprawnione - że w przypadku wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2025 r., organ mógł "odsunąć" moment rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy do dnia 19 sierpnia 2025 r., to również przy takim założeniu, od wskazanej daty również upłynęło już 60 dni, w czasie których w dalszym ciągu nie doszło do wydania decyzji rozpoznającej wniosek strony.
Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja, o której mowa, powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Nie można tym samym aprobować wzywania do przedłożenia wymaganych dokumentów w późniejszym okresie, a zwłaszcza po upływie terminu 60 dni przewidzianego na wydanie decyzji.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w sprawie wystąpił stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Termin załatwienia sprawy określony przez ustawodawcę na 60 dni od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych został przez organ przekroczony - upłynął bowiem bezskutecznie z dniem 4 kwietnia 2025 r. W tym zakresie Sąd uwzględnił reguły obliczenia terminów wyrażone w art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podkreślić w tym miejscu należy, że również uwzględniając zaprezentowaną w wyroku NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24 wykładnię przepisów ustawy zmieniającej, na mocy której dokonano czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania stosowania przepisu art. 100d ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r., należało stwierdzić stan bezczynności w rozpoznawaniu wniosku skarżącego. Wobec bowiem przyjęcia w ww. wyroku, że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r., dokonana w realiach rozpoznawanej sprawy ocena ewentualnej bezczynności od dnia 1 lipca 2024 r., oparta na ogólnych warunkach wynikających z ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeksie postępowania administracyjnego w zw. z ustawą o cudzoziemcach, prowadzi również do przyjęcia, że bezczynność Wojewody miała miejsce. Skarżący złożył bowiem swój inicjujący postępowanie wniosek, już po 30 czerwca 2024 r. Osobiście złożył bowiem swój wniosek w urzędzie w dniu 3 lutego 2025 r., a do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, organ nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie. Tymczasem działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Jak wskazano wyżej, od dnia 3 lutego 2025 r. kiedy skarżący dopełnił formalności poprzez osobiste stawiennictwo w urzędzie i złożenie odcisków palców, rozpoczął bieg termin na rozpoznanie sprawy, gdyż w świetle orzecznictwa NSA w tym czasie nie powinien już mieć zastosowania przepis art. 100d ustawy o pomocy.
Co ważne, z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ wystosował do skarżącego na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, naruszając tym samym wskazany przepis.
Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a., a tym samym dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku - do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.
Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym.
W ocenie Sądu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, należy uznać, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ ze znacznym opóźnieniem podjął niezbędne czynności zmierzające do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku, nadto pomimo upływu 9 miesięcy od złożenia wniosku do dnia wydania wyroku nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Termin do załatwienia sprawy nie został zachowany już na początkowym etapie postępowania, bowiem od dnia złożenia wniosku przez skarżącego do dnia podjęcia przez organ czynności wezwania o potwierdzenia zapłaty mandatów, które to wezwanie organ wystosował w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, upłynęło ponad pół roku. Wcześniej pomimo, że organ uznawał wniosek za kompletny, nie procedował wniosku. Przez pół roku organ nie wskazywał stronie, aby wniosek zawierał jakiekolwiek braki. Takiej informacji do strony nie wystosowano, ani po tym jak organ na początku marca 2025 r. miał już wiedzę, że skarżący popełnił na terenie RP trzy wykroczenia drogowe, ani też po tym, gdy skarżący w czerwcu 2025 r. z własnej inicjatywy dokonał aktualizacji wniosku poprzez złożenie dodatkowych dokumentów, związanych ze zmianami dotyczącymi zatrudnienia i ubezpieczenia. Co więcej, nawet po tym, gdy stronę poinformowano ostatecznie w sierpniu 2025 r., że jeżeli w ciągu 14 dni nie przedstawi potwierdzenia opłacenia mandatów karnych, to wniosek będzie procedowany na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, decyzja w sprawie również w dalszym czasie nie została wydana.
Reasumując, pomimo braku obiektywnych przeszkód dla merytorycznego rozpoznania wniosku, sprawa nie jest od wielu miesięcy procedowana przez organ. Dlatego wobec braku aktywności po stronie organu, a jednocześnie upływu okresu czasu od momentu złożenia przez skarżącego wniosku (3 lutego 2025 r.) należało przyjąć, że opisana zwłoka organu jest znaczna, a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona, co skutkowało uznaniem przez Sąd kwalifikowalności stwierdzonej bezczynności na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
W skardze nie zawarto wniosków dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania stronie od organu sumy pieniężnej. Zastosowanie tych środków ma charakter fakultatywny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 100 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu.