Pełny tekst orzeczenia III SAB/Gd 317/25

III SAB/Gd 317/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 769
art. 223, art. 210
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1 pkt 1, art. 12, art. 35 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1a, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej S. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej S. K. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. K. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku datowaną na dzień 2 lipca 2025 r. skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego (w skrócie również przywoływany jako "organ") w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
W skardze wniesiono o:
1. stwierdzenie bezczynności Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku;
2. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku;
3. ustalenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 8 sierpnia 2024 r. Od tej daty upłynęło już blisko 11 miesięcy i w tym czasie trzykrotnie złożyła oficjalne pisma ponaglające, około dwudziestu razy kontaktowała się z urzędem przez Portal Klienta, status jej wniosku podlegał zmianie, nie otrzymała od organu żadnej odpowiedzi, decyzji czy informacji zwrotnej. Doszło tym samym do oczywistego naruszenia art. 35, art. 12 i art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako "k.p.a."). Brak decyzji administracyjnej uniemożliwia zarejestrowanie działalności gospodarczej, planowanie przyszłości zawodowej i rodzinnej.
W uzupełnieniu skargi datowanym na dzień 4 sierpnia 2025 r. wnioskodawczyni domagała się m.in. przyznania na jej rzecz "nawiązki" w wysokości 22.925 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Od kwietnia jest bowiem zarejestrowana jako bezrobotna w związku ze zakończeniem projektu zawodowego i zwolnieniem grupowym. Średni dochód miesięczny w okresie pracy zawodowej kształtował się w granicach od 11.400 zł do 15.600 zł. Oprócz zarejestrowania działalności gospodarczej skarżąca aktualnie ubiega się także o przyznanie dotacji. Zaznaczyła również, że brak karty uniemożliwi jej spełnienie formalnego warunku naboru na dotację i poniesie z tego tytułu stratę finansową wysokości 35.000 zł (maksymalna wysokość dotacji). Skarżąca do uzupełnienia skargi załączyła zaświadczenie o zatrudnieniu z dnia 15 stycznia 2025r., obejmujące wynagrodzenie za 2024 r., wypowiedzenie umowy o pracę z dnia 4 lutego 2025 r., decyzję z dnia 11 kwietnia 2025 r. o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, dokumenty związane z naborem wniosków o dotację na rozpoczęcie działalności gospodarczej, w tym regulamin.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 103, zwanej dalej "ustawą pomocową"), zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z daleko posuniętej ostrożności procesowej organ wniósł o zakreślenie terminu 2 - miesięcznego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz uznanie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. jest art. 223 w zw. z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.), zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1), a termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze wskazanych w nim zdarzeń. W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 8 lutego 2025 r.
Organ wyjaśnił, że rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które weszły w życie w roku 2022. I tak, zgodnie z przepisem art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej, analogiczny do regulacji zawartej w art. 100c tej ustawy, wyznacza nowy okres spoczywania biegu terminów, zaś w jego kolejnych nowelizacjach doszło do wydłużenia tych okresów do dnia 30 września 2025 r.
W ocenie organu, przepisy art. 100c i art.110d ustawy pomocowej nie wprowadzają rozróżnienia ze względu na kraj pochodzenia lub obywatelstwo oraz dotyczą wszystkich wymienionych w przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców, przy czym pojęcie "cudzoziemca" ma charakter szerszy niż zakres pojęcia "obywatel Ukrainy". Ustawodawca w analizowanych przepisach użył pojęcia "cudzoziemiec" wcześniej w tej ustawie nie zdefiniowanego (bez wskazania jego narodowości). Dlatego definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy szukać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy, cudzoziemiec, to każdy kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zamiarem ustawodawcy nie była zmiana ustawy o cudzoziemcach tylko wprowadzenie regulacji obowiązującej przez określony czas. W konsekwencji, zdaniem organu, nie stosuje się przepisów o bezczynności i nie zasądza się od niego sum pieniężnych za nie wydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Bieg terminu na załatwienie wniosku przez organ nie rozpoczął się (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r., II SAB/Bd 67/23).
W przypadku zaś nie podzielenia powyższego stanowiska przez Sąd, nie można w niniejszej sprawie uznać, że organ dopuścił się zarzucanej mu rażącej bezczynności, zawłaszcza że udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wiąże się z koniecznością wnikliwej analizy zgromadzonego materiału (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., II SAB/Wa 773/19). Ponadto, organ zauważył, że brak jest przepisu, który uniemożliwiałby wnioskodawczyni rozpoczęcie działalności gospodarczej w trakcie ubiegania się o zezwolenie. W kwestii trudności w planowaniu przyszłości na gruncie osobistym i zawodowym nie przedstawiono żadnych dowodów.
W replice na odpowiedź organu z dnia 17 sierpnia 2025 r. wnioskodawczyni podtrzymała dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie, przedstawiając fakty i oś czasu, w tym terminy w jakich zapadały wcześniejsze decyzje organu, poczynając od roku 2019 r. Nadto, domagała się również wymierzenia organowi "nawiązki" w wysokości 22.925 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Bezsporne było w sprawie, że skarżąca wypełniła przedmiotowy wymóg określony w powyższym przepisie. Jak przyznał organ w odpowiedzi na skargę ponaglenie zostało złożone dnia 21 kwietnia 2025 r. (nie nadano mu dalszego biegu).
W związku z argumentacją organu należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącej, przepisów art. 100c i 100d ustawy pomocowej.
Ustawa ta w art. 1 ust. 1 i 3 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:
1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
3. Ustawa określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.
Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.
Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres na 30 września 2025 r." (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 854 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.).
W nawiązaniu do treści przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej oraz skutków ich wprowadzenia, jak też rozumienia przez organ pojęcia "cudzoziemca" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekający w niniejszej sprawie z argumentacją organu zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed dniem 24 lutego 2022 r. oraz innych cudzoziemców.
Uzasadnienie regulacji zawartych w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie o cudzoziemcach, w stosunku do której ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy ma charakter szczególny.
Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.
Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c ustawy o pomocy, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c ustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, bądź obywatele Ukrainy przybyli do Polski przed wybuchem konfliktu zbrojnego. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.
Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro jednak w ustawie o pomocy jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost - zgodnie z jej art. 1 - dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d ustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej ustawie o pomocy wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.
Należy przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne kieruje przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji: art. 2 - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; art. 7 - Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; art. 31 ust. 3 - Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw; Art. 37 ust. 1 - Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, ust. 2 - Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa; art. 45 ust. 1 - Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; art. 77 ust. 2 - Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Niewątpliwe przyczyną wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d ustawy o pomocy były trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.
W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 ustawy o pomocy przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje ustawy zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 ustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r., na skutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.
Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji czy też obywatelach innych państw (przybyłych do Polski także po tej dacie), którzy nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych.
Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski.
Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.
Interpretacja art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.
Należy wreszcie podkreślić, że w dacie orzekania przez Sąd upłynęły już ponad 3 lata od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie, która spowodowała napływ licznej grupy obywateli tego kraju do Polski. Wiele z tych osób zdążyło już powrócić do Ukrainy. Trudno jest obecnie dopatrywać się szczególnych okoliczności, które w praworządnym państwie nadal uzasadniałyby pozbawienie wszystkich cudzoziemców instrumentów ochrony sądowej przed bezczynnością organów administracji i przewlekłością prowadzonego przez nie postępowania.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Gl 19/25).
Zdaniem sądu pytającego:
1. Sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. - dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. - dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1 - 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE) długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców - obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość);
2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców - obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako:
a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 - 3 KPP);
b) dyskryminujące cudzoziemców - obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP);
c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz
d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP).
Szczegółowe uzasadnienie pytania prejudycjalnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl) i zbyteczne jest w tym miejscu jego powoływanie w całości. Należy jedynie w pełni podzielić argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stojącego na stanowisku, że postępowanie administracyjne o udzielenie obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową, co oznacza konieczność poszanowania postanowień Karty Praw Podstawowych (w świetle jej art. 51 ust. 1) oraz zasad unijnych, także przez organy i sądy krajowe. Jedną z tych zasad jest prawo do dobrej administracji ustanowione w art. 41 KPP. Z wcześniejszych rozważań wynika jednoznacznie, że wyłączenie sądowej ochrony wszystkich cudzoziemców wobec bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania jaskrawo narusza to prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie zwrócił również uwagę na to, że tymczasowa ochrona udzielana wysiedleńcom z Ukrainy (art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy) przedłużona decyzją wykonawczą Rady [UE] 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. wyraźnie wskazuje, że decyzja ta nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Słusznie zatem podkreśla sąd pytający, że powoływanie się przez sąd krajowy na te decyzje dla poparcia ograniczenia praw podstawowych (a nie ich zapewnienia) wydaje się być sprzeczne z celem samej decyzji i świadczy o głębokiej rozbieżności w interpretacji przepisów krajowych oraz międzynarodowych, w tym EKPCZ i regulacji unijnych, ze szkodą dla cudzoziemców – obywateli państw trzecich, będących pod ochroną Unii Europejskiej.
Jak trafnie wskazał w ww. uzasadnieniu sąd pytający, powołane w pytaniu prejudycjalnym orzecznictwo TSUE nie akceptuje istnienia sytuacji podlegających prawu Unii, w których prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Środki, które są nie do pogodzenia z prawami podstawowymi, są niedopuszczalne w prawie Unii ze względu na poszanowanie zasad pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności tego prawa w wyniku ochrony praw podstawowych, które nie może różnić się w zależności od danego prawa krajowego. Tymczasem regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy interpretowane w sposób jaki czyni to organ administracji naruszają prawo do dobrej administracji.
Co więcej, w wyroku z 19 maja 2025 r., II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (w zakresie dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) było uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości a ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, lecz również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności - lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2024 r., poz. 854 - dalej: "nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z zasadą prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zajął zatem w przywołanym wyroku (jak i kolejnych wyrokach np. z 28 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24, z 3 lipca 2025 r., II OSK 2695/24, z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24) stanowisko, zgodnie z którym, po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy - po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Przepis ten nie powinien być zatem stosowany.
Zarówno zatem przyjęcie wykładni przepisów ustawy o pomocy ograniczającej krąg podmiotów objętej jej regulacjami do osób wymienionych w jej art. 1, jak i uznanie, że przedłużanie działania ograniczeń wynikających z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy narusza prawo europejskie, powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy i zbadania, czy rozpoznający sprawę organ dopuścił się bezczynności.
Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie uzasadniały oddalenia skargi. Skarżąca jest obywatelką Białorusi i przebywa na terytorium rzeczypospolitej Polskiej od roku 2019.
Odnosząc się zatem do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.
Przepisy ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Stosownie bowiem do art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1), przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2).
Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wydłużając ten termin do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 8 sierpnia 2024 r. Wniosek, co należy podkreślić, nie zawierał braków formalnych. Nadto, z akt administracyjnych nie wynika aby organ uznał, że konieczne było przedłożenie przez skarżącą innych dokumentów, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku, bowiem nie wystosował do niej żadnych wezwań.
Pismem z dnia 8 stycznia 2025 r. Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 207 ust. 1 u.c. zwrócił się do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. W tym samym dniu, działając na podstawie art. 211 ust. 1 i art. 218 ust. 1 u.c., wystąpił także do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej o udostępnienie informacji granicznej. Organy opiniujące, jak wynika z akt sprawy przedstawionych Sądowi, nie zawiadomiły Wojewody Pomorskiego, aby 30-dniowy termin został przedłużony do 60-dni (art. 109 ust. 3 u.o.c.), nie przekazały też informacji, wobec czego wymóg uzyskania informacji został spełniony.
Nie było kwestionowane w sprawie, że sześciomiesięczny termin do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 8 sierpnia 2024 r., tj. z chwilą złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku i tym samym termin do jego rozpoznania upływał z dniem 8 lutego 2025 r. Termin ten nie został przez organ dochowany i nie wydano w sprawie decyzji.
Nadmienić przy tym należy, że skarżąca bez wezwania ze strony organu, wnosząc o przyśpieszenie rozpoznania jej sprawy oraz ponaglenia, dokonywała aktualizacji złożonego wniosku.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w sprawie wystąpił stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Termin załatwienia sprawy określony przez ustawodawcę na 6 miesięcy od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych został przez organ przekroczony - upłynął bowiem bezskutecznie z dniem 8 lutego 2025 r.
Podkreślić w tym miejscu należy, że również uwzględniając zaprezentowaną w wyroku NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2926/24 wykładnię przepisów ustawy zmieniającej, na mocy której dokonano ostatniego - czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania stosowania przepisu art. 100d ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r., należało stwierdzić stan bezczynności w rozpoznawaniu wniosku skarżącej. Wobec bowiem przyjęcia w ww. wyroku, że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r., dokonana w realiach rozpoznawanej sprawy ocena ewentualnej bezczynności od dnia 1 lipca 2024 r., oparta na ogólnych warunkach wynikających z ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeksie postępowania administracyjnego w zw. z ustawą o cudzoziemcach, prowadzi również do przyjęcia, że bezczynność Wojewody miała miejsce. Od dnia 8 sierpnia 2024 r. (a więc już po 1 lipca 2024 r.) do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie (oprócz pisma z dnia 8 stycznia 2025 r. o udzielenie informacji), jak również nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie. Tymczasem działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy.
Co ważne, z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ wystosował do skarżącej na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, naruszając tym samym wskazany przepis.
Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a., a tym samym dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku - do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. W realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przedłużenia, jak i skrócenia terminu.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Orzekając w zakresie uregulowanym tymże przepisem Sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).
W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce bowiem organ znacznie przekroczył zastrzeżony przepisami termin załatwienia sprawy. Przy tym w sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy. Okoliczności związane z brakami kadrowymi nie stanowią usprawiedliwienia dla bierności organu. Terminy przewidziane dla załatwienia spraw administracyjnych obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane, pomimo występowania wskazanych trudności. Zaznaczyć można, że organ co prawda nie powołuje się wprost na braki kadrowe, niemniej kwestia ta nie jest nowa i organ miał więc niewątpliwe znaczny okres czasu na jej rozwiązanie. Zdaniem Sądu sytuacja, w której strona czeka długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w sytuacji złożenia wniosku nie dotkniętego brakami. W ocenie Sądu opisane powyżej działanie organu w niniejszej sprawie cechuje rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że organ w istocie, poza zwróceniem się o udzielenie ww. informacji, nie podejmował de facto innych czynności nakierowanych na zgromadzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji jej załatwienie i zakończenie postępowania. To strona wykazywała się inicjatywą, prosząc o jak najszybsze załatwienie wniosku i składanie ponagleń. Dlatego wobec braku aktywności po stronie organu, a jednocześnie upływu okresu czasu od momentu złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku (8 sierpnia 2024 r.) należało przyjąć, że opisana zwłoka organu była znaczna a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona, co musiało skutkować uznaniem przez Sąd kwalifikowalności stwierdzonej bezczynności na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Wskazane powyżej nieuzasadnione przedłużenie przez organ, a także brak jego zakończenia, uczyniło zasadnym przyznanie skarżącej z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącej, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. Sąd uznał, że przyznana skarżącej suma pieniężna (określona jako "nawiązka") w wysokości 1000 zł jest właściwą kwotą, stanowiącą rodzaj rekompensaty za czas oczekiwania na rozpoznanie złożonego wniosku i związane z tym niedogodności związane ze stabilizacją życia prywatnego i zawodowego, jak również zdyscyplinuje organ na przyszłość. W pozostałej części żądania określonego przez skarżącą na kwotę 22.925, jak też wymierzenia grzywny w tej samej wysokości, oddalono skargę (punkt 4. sentencji wyroku). Należy przy tym również podzielić argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę w tym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 100 zł tytułem uiszczonego wpisu.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).