III SAB/GD 313/24

III SAB/Gd 313/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /Sędzia Zastępca/
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 241, art. 244
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta Łeby w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta Łeby dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia 27 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta Łeby nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta Łeby na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. M. (dalej zwany jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Łeby
w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 27 sierpnia 2024 r., za pomocą poczty elektronicznej, złożył do Urzędu Miasta w Łebie wniosek dotyczący przesłania e-mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. Wniosek został wysłany na adres e-mail opublikowany na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Łebie. Następnego dnia otrzymał potwierdzenie odczytania jego wiadomości.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku (dostarczenia na serwer poczty elektronicznej organu), czyli 10 września 2024 r. W tym terminie, jak i do dnia sporządzenia skargi, skarżący nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi.
Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 27 sierpnia 2024 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Burmistrz Miasta Łeby odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że wniosek skarżącego, którego wpływ odnotowano dnia 27 sierpnia 2024 r., został potraktowany jako złożony w ramach art. 214 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: "k.p.a."), na który, zgodnie z art. 244 k.p.a., odpowiedziano w terminie miesiąca, tj. 26 września 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność.
W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że żądane przez skarżącego informacja, o której udostępnienie zwrócił się skarżący we wniosku 27 sierpnia 2024 r. (elektroniczna wersja projektu organizacji ruchu drogi [...]) stanowiła informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odwołując się do tego przepisu i art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów i informacji odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
Nie jest również sporne, że Burmistrz Miasta Łeby należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.
Spór między stronami dotyczył innej kwestii, tj. czy organ powinien wniosek skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r. rozpatrzeć w trybie i terminie przewidzianym do udostępniania informacji publicznych, czy też w innym trybie i terminie dłuższym, przewidzianym art. 244 k.p.a., na co powoływał się organ w odpowiedzi na skargę.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący zwrócił się do organu z prośbą o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu drogi [...], nie wskazując wprost, że jego intencją jest uzyskanie informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie organ potraktował e-mail skarżącego jako wniosek w rozumieniu art. 241 k.p.a. Organ przyjął, że odpowiedź na wniosek powinna zostać udzielona w terminie miesiąca, co wynika z art. 244 w zw. z art. 237 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.
Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku
z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 195/24, w doktrynie podkreśla się, że wniosek z art. 241 k.p.a. odnosi się do przyszłości:
- "(...) przedmiotem wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy (por. J. Starościak [w:] Komentarz, 1964, s. 249). Może on dotyczyć zarówno działania, jak i zaniechania, odnosi się jednak do przyszłości" (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132) (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2024),
- "Wniosek tym się różni od skargi, której sens sprowadza się do kwestionowania sposobu funkcjonowania administracji, że formułuje postulaty na przyszłość" ( Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , opublikowano: WKP 2023 ),
- "Komentowany przepis nie definiuje wniosku, wskazując jedynie przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać wystąpienie z wnioskiem. Wniosek to "formalna prośba o podjęcie określonych działań lub wykonanie określonej czynności" (https://pl.wikipedia.org/wiki/Wniosek, dostęp: 15.07.2023 r.). Wniosek może dotyczyć zarówno działania, jak i braku działania (bezczynności), jednak zawsze winien się odnosić do przyszłości i - w przeciwieństwie do skargi - "będzie też on zawsze zawierał ocenę dodatnią oczekiwanego zachowania się" (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Przedmiotem wniosku jest postulowana działalność organów administracji i ich pracowników, dotycząca szeroko rozumianego pojęcia spraw, obejmującego zarówno sprawy indywidualne załatwiane w formie decyzji administracyjnej, jak i inne sprawy (por. J. Lang [w:] E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 92–93)" ( tak Hanna Knysiak- Sudyka w komentarzu do art. 241 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III , opublikowano: WKP 2023).
Mając na uwadze powyższe stanowiska, które należy podzielić, uznać trzeba, że wniosek skarżącego dotyczący przesłania konkretnego dokumentu (projektu organizacji ruchu drogi [...]), nie zaś postulatów, został przez organ wadliwie uznany za wniosek złożony w trybie art. 241 k.p.a.
Przyjąć zatem należało, że wniosek skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r. podlegał rozpoznaniu w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo, że we wniosku nie wskazano wprost, iż dotyczy on informacji publicznej.
Zaznaczyć należy, iż brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalnia adresata wniosku – organu, z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Reasumując, Burmistrz Miasta Łeby zobowiązany był rozstrzygnąć wniosek skarżącego z zachowaniem trybu, formy i terminu, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności.
Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Nie ulega wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Skarżący wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył, za pośrednictwem poczty elektronicznej organu, w dniu 27 sierpnia 2024 r. Natomiast organ na ten wniosek zareagował odpowiednio dopiero po wniesieniu skargi (co miało miejsce w dniu 26 września 2024 r.), zatem 14-dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie został zachowany.
Skoro w dacie wniesienia skargi, czyli w dniu 22 września 2024 r., organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia
2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta Łeby dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, co legło u podstaw przekroczenia ustawowego terminu udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Jakkolwiek postępowanie organu było wadliwe, to nie sposób zarzucić organowi złą wolę. Błąd dotyczył bowiem niewłaściwej kwalifikacji pisma wniesionego przez skarżącego. Nadto zwłoka organu w udostępnieniu żądanej informacji nie nastąpiła ze znacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Burmistrza Miasta Łeby na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania