III SA/Wr 722/20

III SA/Wr 722/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1636/22 - Wyrok NSA z 2026-02-19
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 par. 1  pkt 6 i  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Makowska - Hrycyk (sprawozdawca), Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia[...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...].; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. spółki z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka, strona, skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD, organ pierwszej instancji) z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy administracyjnej wynika, że w okresie od 16 maja do 2 sierpnia 2019 r. (w sumie w ciągu 9 dni) WITD przeprowadził u strony kontrolę przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), w tym w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, za okres od 17 maja 2018 r. do 16 maja 2019 r. W jej wyniku ustalił, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli spółka zatrudniała 24 kierowców. Ustalił też, że spółka dokonywała przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne na podstawie zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta L., a przewozy te stanowią główny przedmiot działalności spółki. Spółka posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, do której zgłoszono 21 pojazdów. Kontrolą objęto 24 kierowców, pobrano dane z karty kierowcy (57 plików) i z tachografu cyfrowego (26 plików) oraz skontrolowano 131 wykresówek. W wyniku tej kontroli WITD w stosunku do części kierowców spółki (P.K., T.T., T.Z., R.Ś., A.S., W.J., J.P., W.B., R.M., K.A., A.B., P.G., K.M., S.G., G.K. i L.W.) stwierdził naruszenia ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 3 pkt 1 i ust. 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy) szczegółowo opisane w protokole kontroli z [...] r., a ponadto niezgłoszenie organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie. W toku kontroli WITD pozyskał pisemne informacje od C. sp. z o.o., W. sp. z o.o., L. sp. z o.o. sp. k. oraz V. sp. z o.o. w zakresie numerów rejestracyjnych pojazdów spółki, które odbierały odpady od ww. podmiotów. W toku kontroli spółka wskazała jako osobę upoważnioną do jej reprezentowania w czasie kontroli – D.B.
WITD wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a następnie w dniu [...] r. na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 2, ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: u.t.d.) wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł za stwierdzone naruszenia: 1) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie – za każdą zmianę – z tytułu którego łączna kara wynosi 800 zł; 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut - z którego tytułu łączna kara wynosi 10 900 zł, za czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut - z którego tytułu łączna kara wynosi 24 250 zł, za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut – z którego tytułu łączna kara wynosi 17 850 zł; 3) niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – z którego tytułu łączna kara wynosi 55 000 zł; 4) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis – z tytułu którego łączna kara wynosi 22 900 zł; 5) niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy – za każdy dzień – z tytułu którego łączna kara wynosi 1 000 zł; 6) nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy – z tytułu którego łączna kara wynosi 2 500 zł; 7) niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14 – z którego tytułu łączna kara wynosi 2 000 zł. W uzasadnieniu wskazał, że kierowca P.K. w okresie od 1 października do 21 grudnia 2018 r. niepoprawnie stosował typ wykresówek do tachografu dla pojazdu o dopuszczalnej prędkości do 180 km, zamiast – do 125 km, co stanowiło naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. lp. 6.3.19 (kara pieniężna - 2 000 zł). Kierowcy P.K., R.M. i K.A. niepoprawnie operowali przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę aktywności kierowcy, tj. zamiast "odpoczynku" wykazywali "inne prace" lub "dyspozycja", co stanowiło naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u..t.d. lp. 6.3.11 (kara pieniężna - 1 000 zł). Organ wskazał też w sumie 110 naruszeń – przekroczenie maksymalnego prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowców: T. T., T. Z., A. S., A. B., K. M. – co stanowiło naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. lp. 5.11.1, 5.11.2, 5.11.3 (kara pieniężna: 53 000 zł). Wskazał też, że kierowcy nie wprowadzając symbolu państwa rozpoczęcia i/lub zakończenia okresu pracy na kartę kierowcy (T. T., T. Z. R. Ś., K. A., P. G., R. M. i K. M.), a także daty i/lub miejsca zakończenia wykresówki (A. S.) doprowadzili do naruszenia polegającego na niewypełnieniu wymogu ręcznego wprowadzania danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, co stanowiło naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. lp. 6.3.8 (kara pieniężna: 22 900 zł). Niezalogowanie karty kierowcy lub nieuprawnione wyjęcie karty kierowcy z tachografu skutkowało niezarejestrowaniem danych dotyczących prędkości pojazdu, przebytych kilometrów oraz aktywności na karcie kierowcy i dotyczyło 11 kierowców (W. J., J. P., T. T., R. Ś., W. B., R. M., S. G., K. M., G. K., P. G. i L. W.), co stanowiło naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. lp. 6.2.1 (kara pieniężna: 55 000 zł). WITD okoliczność nieudostępnienia podczas kontroli i mimo wezwania wykresówek do pojazdu o nr rej. [...] za dni: 2, 4, 10 października 2018 r. i 22 listopada 2018 r. oraz do pojazdu o nr rej. [...] za 13 listopada 2018 r. zakwalifikował jako naruszenie opisane w załączniku nr 3 u.t.d. lp. 6.3.16. W tych dniach, jak ustalił organ, był wykonywany przewóz drogowy odpadów od podmiotów C. S.A., L. sp. z o.o. sp. k. oraz W. S.A. Z kolei za naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. lp. 1.5 uznał okoliczność, że spółka w okresie 25 kwietnia do 25 lipca 2018 r. nie posiadała wbrew przepisom osoby zarządzającej transportem. Umowa w tym zakresie z dotychczasową osobą zarządzającą transportem (A.U.) wygasła w dniu 25 kwietnia 2018 r. i fakt ten nie został zgłoszony w wymaganym ustawą 28-dniowym terminie właściwemu organowi (art. 14 u.t.d.), a nowa osoba (P.D.) została w tym zakresie ustanowiona w dniu 25 lipca 2018 r., co jednakże zostało zgłoszone z przekroczeniem ww. terminu, tj. dopiero w dniu 31 sierpnia 2018 r. WITD jednocześnie stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki z art. 92c ust. 1 u.t.d. wyłączające odpowiedzialność spółki za stwierdzone naruszenia. Ustalenia faktyczne i dowody zebrane w sprawie przekonały organ, że naruszenia są wynikiem braku odpowiedniej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, nadzoru i szkolenia kierowców, a spółka jako profesjonalista ma obowiązek dochować najwyższej staranności w realizacji w tym zakresie. Argumentował ponadto, że również z przepisów unijnych, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE L 60, str. 1; dalej: "rozporządzenie nr 165/2014"), wynika odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia popełnione przez kierowców oraz za właściwe ich wyszkolenie w zakresie prawidłowego działania tachografów. Spółka zaś nie wykazała żadnych okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, co stanowiłoby podstawę umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za poszczególne naruszenia.
W rezultacie wniesionego odwołania GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję WITD w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. art. 4 pkt 22, 7a, 14 ust. 1, 92a, 92b i 92c u.t.d., lp. 1.5, lp. 5.11.1, lp.5.11.2, lp. 5.11.3, lp. 6.2.1, lp. 6.3.8., lp. 6.3.11, lp. 6.3.16 i lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., art. art. 4, 6 ,7 ,8 ,10 ust. 5 lit. a) oraz 12 rozporządzenia nr 561/2006, art. art. 32, 33 i 34 rozporządzenia nr 165/2014. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że przepisy art. 189d, art. 189d i art. 189f k.p.a. nie mają zastosowania w sprawie. Nałożenie bowiem kar pieniężnych na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. uniemożliwia organowi ich miarkowanie. Z kolei reguła kolizyjna z art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo stosowania odrębnym uregulowaniom w zakresie przesłanek odstąpienia od kary pieniężnej, czyli zawartych w u.t.d. a nie w dziale IVa k.p.a.
Podzielił ustalenia i argumentację WITD zawartą w decyzji z [...] r. Wskazał, że ustalenia w sprawie oraz wyjaśnienia strony potwierdzają brak regularnych kontroli i skutecznego nadzoru nad pracownikami. Podkreślił, że strona nie może skutecznie powoływać się na brak możliwości przeszkolenia kierowców oraz kontroli przestrzegania przepisów ze względu na krótki okres pomiędzy wejściem w życie ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1481; dalej: "ustawa zmieniająca u.t.d.") a kontrolowanym okresem. Skarżąca jest bowiem profesjonalnym przedsiębiorcą, powinna przeszkolić kierowców i przed każdym przystąpieniem do zadania transportowego upewnić się, że znowelizowane przepisy są kierowcom znane, na co brak w prawie dowodów. Ponadto skoro programy analityczne strony nie były jeszcze przystosowane do ujawniania naruszeń po nowelizacji u.t.d., co podnosiła skarżąca, to tym bardziej powinna była dokonywać regularnej analizy wykresówek oraz danych cyfrowych i na bieżąco dyscyplinować kierowców, co nie ma odzwierciedlenia jednak w dokumentacji spółki. W zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy organ odwoławczy podał m.in., że strona nie wykazała okoliczności odstępstwa od przestrzegania norm czasu pracy, wymaganych przerw i odpoczynków, także wykresówki nie potwierdzają takich okoliczności. Wypowiedział się też w zakresie stwierdzonych w dniu 27 października 2018 r. dwóch naruszeń (lp. 6.2.1 i lp. 6.2.8 załącznika nr 3 do u.t.d.) odnośnie do kierowcy R. M. i tego samego pojazdu: niezalogowanie karty kierowcy w tachografie oraz niewprowadzenie symbolu miejsca rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy. Wyjaśnił, że w tym dniu początkowo kierowca nie zalogował karty w tachografie i wykonywał przewóz drogowy, a następnie kartę tę zalogował i kontynuował przewóz, co uzasadnia stwierdzenie dwóch naruszeń i naliczenie odrębnych kar pieniężnych. Odnośnie do zarzutu strony naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 GITD argumentował, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ przewozy (wywóz odpadów) dokonywane były od podmiotów H. S.A., L. sp. z o.o., s.k., V. sp. z o.o. i C. sp. z o.o., zatem nie dotyczyły zbierania odpadów i ich wywozu z gospodarstw domowych. Podobnie, jak organ pierwszej instancji, GITD ocenił okoliczności naruszenia polegającego na niezgłoszeniu zmiany danych dotyczących osoby zarządzającej transportem. Powołując się na dowody w sprawie wskazał, że A. U. przestał pełnić funkcję zarządzającego transportem w dniu 25 kwietnia 2018 r. i strona zmiany tej nie zgłosiła w trybie art. 14 ust. 1 u.t.d., zaś nowy zarządzający transportem został ustanowiony przez skarżąca w dniu 25 lipca 2018 r. i zgłoszenia w tym zakresie strona dokonała dopiero w dniu 31 sierpnia 2018 r., zatem po upływie 28-dniowego terminu wyznaczonego ww. przepisem. Okoliczności te uzasadniały, zdaniem organu odwoławczego, ustalenie naruszenia opisanego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Nie znalazł też podstaw do innej oceny dowodów wskazujących na naruszenie opisane w lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na nieudostępnieniu kontrolującym wykresówek do dwóch pojazdów, którymi dokonywany był wywóz odpadów od C. spółki z o.o. (2 października 2018 r.) oraz L. spółki z o.o. s.k. (4, 10 października i 22 listopada 2018 r.). Odnośnie do przesłanek uwolnienia się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia (art. 92b i 92c u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że strona nie wykazała okoliczności, które stanowiłyby ku temu podstawę. Ciężar dowodu spoczywa zaś w tym zakresie na przedsiębiorcy. Strona była zobowiązana do właściwej organizacji i dyscypliny pracy, co wynika także z art. 10 rozporządzenia nr 561/2006. GITD stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji błędnie wyliczył (zaniżył poprzez błędne zsumowanie) kary pieniężne w kilku przypadkach, lecz z uwagi na treść art. 139 k.p.a. nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy.
W skardze na tę decyzję spółka wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:
1) art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzacje art. 127 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającego się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu pierwszej instancji;
2) art. 6 k.p.a. i wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów na podstawie przepisów prawa;
3) art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy naruszającą zasadę swobodnej oceny dowodów, polegającą na przyjęciu, że nieostateczna i nieprawomocna decyzja WITD z dnia [...] r. stanowi wystarczającą podstawę do wydania skarżonego rozstrzygnięcia;
4) art. 139 k.p.a w zw. z błędną kwalifikacją i zawyżeniem kar za naruszenie lp. 5.11.1, lp. 5.11.2 i lp. 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d. i jednocześnie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5) lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d, bowiem organ odwoławczy nie zweryfikował prawidłowo sposobu wymierzenia kar za naruszenie norm czasowych przez organ pierwszej instancji;
6) art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. przez jego błędne zastosowanie skutkujące nałożeniem kar w wysokości 55 000 zł przy stanie faktycznym niewypełniającym dyspozycji tego przepisu;
7) lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego błędną ocenę stanu faktycznego przez organy przez co opis naruszenia i ustalenia nie są pełne i precyzyjne oraz nie pozwalają na prawidłową jego ocenę i kwalifikację;
8) zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. realizowanej na mocy art. 9 k.p.a. poprzez niewystarczające w ustalonym stanie faktycznym wyjaśnienie stronie przesłanek i środków dowodowych, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji bez wyczerpującego umotywowania i oceny wszystkich okoliczności sprawy;
9) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wyrażające się w nietrafnym przyjęciu, iż nawet zawinione działania kierowców nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie w sytuacji, gdy z jego brzmienia wynika, iż nie ma zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, oraz bez zbadania, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że kierowcy nie mieli możliwości odbierać prawidłowo przerw w jeździe, a podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia;
10) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a także przez orzekanie na podstawie domyślnych faktów bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu jest zasadność nałożenia kar pieniężnych na skarżącą (jako przedsiębiorcę w wyniku kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy) z tytułu naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego, tj. :
1) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie za każdą zmianę (lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., kara pieniężna - 800 zł);
2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (110 przypadków):
a) o czas do mniej niż 30 min. (lp. 5.11.1 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara - 10 900 zł),
b) za czas od 30 min. do mniej niż 1 godz. i 30 min. (lp. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara 24 250 zł),
c) za każde rozpoczęte 30 min. od 1 godz. i 30 min. (lp. 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara - 17 850 zł);
3) niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara - 55 000 zł);
4) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara - 22 900 zł;
5) niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy za każdy dzień (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara - 1 000 zł);
6) nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy (lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara - 2 500 zł);
7) niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1 - 6.3.10 i 6.3.14 (lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., łączna kara - 2 000 zł).
Zsumowane kary (135 200 zł) zostały ograniczone do kwoty 20 000 zł na podstawie art. 92a pkt 2) u.t.d.
Zdaniem skarżącej, organy przyjęły w sprawie niepoprawną praktykę sankcjonowania naruszenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy sumą kar osobno wymierzanych za poszczególne przedziały czasowe za jedno naruszenie. Sprzeciwiła się też ocenie prawnej naruszenia opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., która nie została poprzedzona adekwatnym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych w zakresie obowiązku rejestracji czasu pracy kierowcy. Nieprawidłowo też, zdaniem strony, zakwalifikowane zostało ustalenie "karta wyjęta z tachografu przed rozpoczęciem zadania przewozowego" jako odpowiadające naruszeniu opisanemu w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., bez rozważenia innej subsumcji, tj. lp. 6.3.5, lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d. Wedle spółki organy w sposób niedopuszczalny pominęły w kontekście naruszenia opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. charakter przewozów, tj. odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Za nieprawidłowe spółka uważa również nałożenie kary w kwocie w sumie 23 000 zł za niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzania wpisu symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia przewozu w sytuacji, gdy wszystkie kontrolowane przewozy były krajowe, rozpoczynają się i kończą w tym samym miejscu (siedzibie spółki). Zdaniem strony, organy obu instancji niepoprawnie zastosowały jednostkową karę w wysokości 200 zł zamiast 100 zł w odniesieniu naruszenia polegającego na błędnie oznaczonych w tachografie rodzajów aktywności kierowcy (lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d.) i podnosząc jednocześnie, że aktywności dotyczące okresów niezarejestrowanych przez tachograf (nieprowadzenia pojazdu) były udokumentowane świadectwami działalności kierowcy, których organy nie oceniły. Nie zgadza się też z oceną, że spółka w okresie od 23 kwietnia do 24 lipca 2018 r. nie posiadała osoby zarządzającej transportem oraz że fakt wypowiedzenia umowy o pracę osobie zarządzającej transportem podlegał zgłoszeniu w trybie art. 14 u.t.d. Podkreśliła, że wyznaczyła kilka osób zarządzających transportem wskazując zakres obowiązków zarządczych stosownie do art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L. z 2009 r., nr 300, str. 51 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1071/2009"). Zgłoszenie zmian nie przekraczało terminu 28 dni, skoro A. U. wnioskował o wykreślenie z ewidencji zarządzających transportem z dniem 9 sierpnia 2018 r. Wedle skarżącej, organy całkowicie pominęły przy odmowie zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d. charakter wykonywanych przez kierowców przewozów (dłuższe postoje pojazdów odbierających pojazdy blokowały przejazd), okoliczność, że suma czasu przerw w prowadzeniu pojazdu wielokrotnie przekraczała czas jazdy pojazdu, zaś strona przedłożyła dowody i wykazała szczególne okoliczności, że nie miała wpływu na powstałe naruszenia.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja WITD są wynikiem przeprowadzonej kontroli spółki - jako przedsiębiorcy - na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym wg tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. Kontrola ta została przeprowadzona za okres od 17 maja 2018 r. do 16 maja 2019 r., natomiast stwierdzone naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego dotyczą okresu październik – grudzień 2018 r. z wyjątkiem naruszenia lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. (niezgłoszenie zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. w terminie ustawowym), które odnosi się do okresu kwiecień- sierpień 2018 r.
Czas powstania i ujawnienia naruszeń ma znaczenie w kontekście zastosowania odpowiednich przepisów prawa w sprawie. W dniu 3 września 2018 r. weszła bowiem w życie ustawa z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481) nowelizująca m.in. niektóre istniejące dotychczas i wprowadzająca nowe naruszenia oraz ich wagi, nowelizująca przepisy dotyczące kar pieniężnych oraz załączniki (w tym nr 3) do u.t.d. Mocą jej art. 5 do spraw dotyczących naruszeń:
1) obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,
2) o których mowa w art. 140aa ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2,
3) określonych w załączniku do ustawy zmienianej w art. 4 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy
- sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). W przypadku gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach dotyczących naruszeń, o których mowa w ust. 1, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a naruszenie lub naruszenia powstały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony (ust. 2). W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ust. 2, ujawniono naruszenia powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz naruszenia powstałe po dniu jej wejścia w życie, do ustalenia sumy administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy nowe (ust. 3).
Oznacza to, że do stwierdzonych przez organy obu instancji naruszeń, które Sąd przytoczył w pkt 2)-7) niniejszego uzasadnienia wyroku, zastosowanie mają nowe przepisy, skoro naruszenia te powstały i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie ww. nowelizacji u.t.d. W przypadku zaś naruszenia z pkt 1) zastosowanie mają nowe przepisy, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony, a to wobec tego, że powstało przed wejściem w życie nowelizacji, a zostało ujawnione potem. Sąd zaznacza jednak, że w tym ostatnim przypadku waga naruszenia i wysokość kary nie różnią się wskutek nowelizacji.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że narusza ona przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, co skutkuje koniecznością jej uchylenia wraz z decyzją organu pierwszej instancji.
W sprawie niewątpliwie zastosowanie mają przepisy u.t.d. znowelizowanej w dniu 3 września 2018 r.
Ustawa ta przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego i nie ma możliwości ich miarkowania w oparciu o przepisy działu IVa k.p.a. W art. 92b i 92c u.t.d. uregulowane zostały bowiem odrębne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, co mocą art. 189a § 2 k.p.a. wyklucza stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie.
Przepisy u.t.d. w art. 4 pkt 22) wskazują, że obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikają z prawa unijnego w tym z: rozporządzenia nr 165/2014, rozporządzenia nr 561/2006, rozporządzenia nr 1071/2009, rozporządzenia wykonawcze Komisji (UE) 2016/799 z dnia 18 marca 2016 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 165/2014 (Dz.Urz. UE L 139, z 26 maja 2016 r., str. 1 z późn.zm; dalej: "rozporządzenie nr 2016/799"). Obowiązuje przy tym zasada prounijnej wykładni przepisów krajowych, wyprowadzana z art. 291 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. (Dz.Urz. UE z 30 kwietnia 2004 r. 90, str. 864/2).
Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. W świetle ust. 5 pkt 2) tego przepisu suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).
Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:
1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:
a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,
b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014,
c) Umowy AETR,
d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Stosownie zaś do treści art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Jak Sąd już wskazał organy obu instancji stwierdziły siedem naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego i w rezultacie na skarżącą zostały nałożone kary pieniężne w łącznej wysokości 137 200 zł ograniczone do kwoty 20 000 zł.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest tzw. spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina L. W ramach swojej działalności zajmuje się – co potwierdza odpis KRS - zbieraniem odpadów innych niż niebezpieczne, a także transport drogowy towarów. Z protokołu kontroli wynika, że Spółka posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Posiada też licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Wykonywanie transportu na potrzeby własne oraz transportu drogowego stanowi główny przedmiot działalności spółki. W okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli obowiązków lub warunków przewozu drogowego w sprawie spółka zatrudniała 24 kierowców. W okresie poddanym kontroli dysponowała 12 pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) nieprzekraczającej 3, 5 t oraz 47 pojazdami o dmc większej niż 3,5 t, a także 9 pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.
Ani zaskarżona decyzja, ani decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia wskazanych okoliczności w uzasadnieniu prawnym. Nie ma w niej jednoznacznego ustalenia, czy spółka ma status przewoźnika drogowego i w jakim zakresie, ani ustalenia dotyczącego charakteru przewozów drogowych oraz wpływu tych przewozów na rynek transportu i zasadę uczciwej konkurencji – a wszystko w kontekście przepisów u.t.d. i prawa unijnego, co może wpływać na zakres obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego przez skarżącą i w konsekwencji na zasadność stwierdzonych w sprawie naruszeń w tym zakresie.
Tymczasem z art. 1 pkt 1) i pkt 3) u.t.d wynika, że swym zakresem przedmiotowym obejmuje ona zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz niezarobkowego krajowego przewozu drogowego. Z art. 3 u.t.d. wynikają wyłączenia ze stosowania ustawy. Przepisów u.t.d. nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: 1) przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w niezarobkowym przewozie drogowym (ust. 1 pkt 1) oraz 2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t. w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie rzeczy (ust. 1 pkt 2). Z kolei na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2) u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego (przewóz na potrzeby własne), uregulowanego w Rozdziale 5 u.t.d. W świetle zaś art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 ma ono zastosowanie do przewozu drogowego rzeczy, gdy dmc pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony lub przewozu drogowego osób, pojazdami skonstruowanymi lub trwale przystosowanymi i przeznaczonymi do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Rozporządzenie nr 561/2006 nie ma natomiast zastosowania do przewozu drogowego m.in. pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 ton używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 165/2014 tachografy są instalowane i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie nr 561/2006. W świetle zaś z motywu 6 rozporządzenia nr 1071/2009 w trosce o zapewnienie uczciwej konkurencji wspólne zasady wykonywania zawodu przewoźnika drogowego powinny być stosowane w jak najszerszym stopniu do wszystkich przedsiębiorców. Nie ma jednak potrzeby włączania do zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy o nikłym wpływie na rynek transportu.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ uwzględnił wskazane przepisy, jakie z tego wywiódł wnioski i skutki prawne w kontekście jakich ustaleń faktycznych oraz dlaczego. Nie wyjaśnił precyzyjnie, czy spółka wykonuje transport drogowy pomocniczo w stosunku do głównego przedmiotu działalności czy jest on równorzędny, czy główny i czy okoliczność ta ma znaczenie w sprawie; których pojazdów (o jakiej dmc) dotyczą stwierdzone naruszenia; czy i które przewozy drogowe miały charakter komercyjny czy niezarobkowy. Czy ewentualne niezarobkowe przewozy drogowe naruszały zasady konkurencji, co zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wpływałoby na zakres obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie narusza art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a., co już samo w sobie stanowi podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd.
Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Sąd nie może zastąpić organu w kompleksowym, rzetelnym rozpatrzeniu sprawy oraz argumentów i twierdzeń strony podniesionych w pismach składanych w toku postępowania oraz w odwołaniu. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. W tym też zakresie zaskarżona decyzja uchyla się kontroli sądowej.
Niezależnie od wskazanej wady procesowej i jednocześnie ze względu na ekonomikę procesową, Sąd dostrzega, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w zakresie trzech naruszeń stwierdzonych i wskazanych w decyzjach. Mianowicie, chodzi o stwierdzone przez organy obu instancji naruszenia:
1) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – lp. 5.11.1, 5.11.2, 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d.
2) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis – lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.
3) niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Na wstępie Sąd przypomina, że wskazówki kwalifikowania naruszeń obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, których dopuścił się podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem zawiera załącznik nr 3 do u.t.d. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy.
Tabela stanowiąca załącznik nr 3 do u.t.d. służy więc kilku celom: opisuje naruszenie, które podlega sankcji pieniężnej, ustala za to naruszenie sankcję oraz wskazuje w niektórych przypadkach sposób (podstawę) kwalifikowania naruszeń do określonej grupy poprzez odwołanie do rozporządzenia nr 2016/403. Rozporządzenie nr 2016/403 określającego wykaz naruszeń (i podstawę prawną) przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz rozporządzenia nr 165/2014. Realizuje bowiem delegację z art. 9 ust. 3 Dyrektywy 2006/22/We Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie minimalnych warunków wykonania rozporządzeń (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014 oraz dyrektywy 2002/15/WE w odniesieniu do przepisów socjalnych dotyczących działalności w transporcie drogowym oraz uchylająca dyrektywę Rady 88/599/EWG. Zgodnie z tym przepisem
wstępny wykaz naruszeń przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i rozporządzenia (UE) nr 165/2014 i ich wagi znajduje się w załączniku III. W celu ustalenia lub aktualizacji wagi naruszeń przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub (UE) nr 165/2014 Komisja jest uprawniona do przyjmowania, zgodnie z art. 15a niniejszej dyrektywy, aktów delegowanych zmieniających załącznik III w celu uwzględnienia zmian regulacyjnych i względów bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Kategoria obejmująca najpoważniejsze naruszenia powinna obejmować przypadki, w których nieprzestrzeganie odpowiednich przepisów rozporządzeń (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014 stwarza poważne ryzyko śmierci lub poważnych obrażeń ciała.
W tym stanie rzeczy interpretacja opisu naruszeń i kwalifikacja ustaleń kontroli w przedsiębiorstwie podmiotu wykonującego przewozy drogowe do odpowiednich grup naruszeń winna uwzględniać wskazówki zawarte w rozporządzeniu nr 2016/403, w tym także w zakresie podstawy prawnej naruszenia, rozgraniczającej, rozróżniającej poszczególne grupy naruszeń.
Ad 1)
Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy stanowi naruszenie wykazane w załączniku nr 3 do u.t.d. i opisane w lp. 5.11 w ramach ogólniejszego naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców (lp. 5), co do którego ustawodawca zaznaczył, że kwalifikacja naruszenia dokonywana jest do odpowiedniej grupy naruszeń określonych w tabeli 1 i 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 (z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do Dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, opublikowane w Dz.Urz. UE L 2016.74.8, dalej: "rozporządzenie nr 2016/403") i dotyczy tylko przewoźników drogowych. Z ww. rozporządzenia wynika, że prawodawca unijny podał kategorie i rodzaje poważnych naruszeń przepisów UE w komercyjnym transporcie drogowym podzielone na trzy kategorie wagi naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego. W załączniku I tabeli nr 1 rozporządzenia nr 2016/403 – Grupa naruszeń przepisów rozporządzenia nr 561/2006 (czas prowadzenia pojazdu i czas odpoczynku) wykazane zostały naruszenia nr 14 i 15 - przekroczenie czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu wynoszącego 4,5 godz. przed zrobieniem sobie przerwy (podstawa prawna art. 7 rozporządzenia nr 561/2006), gdzie okres prowadzenia pojazdu większy lub równy 5 godzin i mniejszy niż 6 godzina stanowi poważne naruszenie, a okres większy lub równy 6 godzin – bardzo poważne naruszenie.
Wysokość kar pieniężnych ustalona w u.t.d. za ww. naruszenie wynika, jak Sąd już wskazywał, z lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. i jest uzależniona od czasu przekroczenia: 1) o czas do mnie niż 30 min kara wynosi 100 zł, 2) o czas od 30 minut do mniej 1 godzina i 30 minut kara wynosi 250 zł, 3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut kara wynosi 350 zł.
Z motywu 26 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 561/2006 wynika, że Państwa Członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te musza być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.
Organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skoro przyjęły dopuszczalność sumowania kar z poszczególnych punktów lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. i je zastosowały w sprawie za to samo naruszenie.
Brzmienie tych przepisów nie pozwala jednak na przyjęcie, że przewidziane w nich kary za to samo naruszenie podlegają sumowaniu, łączeniu. Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. W przypadku sumowania tych kar dochodzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z przytoczonym motywem 26 rozporządzenia nr 561/2006 nakazującym, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były nie tylko skuteczne, ale także proporcjonalne i niedyskryminujące. Sumowania nie można tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006, gdyż państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar za poszczególne okresy naruszeń. Ustawodawca konstruując przedmiotowe przepisy w nowelizacji u.t.d. użył zwrotów "o czas do", "o czas powyżej", dla określenia norm czasowych naruszeń, od których uzależnił wysokość kary. Również użycie zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana kara jest poprzedzona sankcją z poprzednich punktów. Jedynie taka interpretacja lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiada celom rozporządzenia nr 561/2006 i jest zgodna z art. 7 tego rozporządzenia stanowiącym podstawę prawną naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego (4,5 godziny) czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Taki pogląd prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że kumulatywne wymierzanie kar, które również może prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić. Wobec powyższego przyjąć należy zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, że mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, zawiera się w większym – właściwym jej przedziale. Dlatego w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. Tak więc jedno stwierdzone naruszenie w każdym z wyżej wymienionego wykazu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d. (np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21, CBOSA)
W konsekwencji, błędna wykładnia ww. przepisu prowadzi do nieprawidłowego wyliczenia kar pieniężnych za naruszenie opisane w lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. i obejmuje 98 przypadków ze 110 stwierdzonych przez organy.
Ad 2)
Błędna jest także wykładnia naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzania danych na wykresówkę lub kartę kierowcy opisanego w lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. Naruszenie to stanowi naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów (lp. 6 załącznika nr 3 do u.t.d.), kwalifikacja naruszenia do odpowiedniej grupy naruszeń określonych w tabeli 2 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403, dotyczy tylko przewoźników drogowych. Zalicza się do grupy naruszeń lp. 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d. – naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografów.
Z rozporządzenia nr 2016/403 wynika, że prawodawca unijny podał kategorie i rodzaje poważnych naruszeń przepisów UE w komercyjnym transporcie drogowym podzielone na trzy kategorie wagi naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego. W załączniku I tabeli nr 2 tego rozporządzenia nr 2016/403 – Grupa naruszeń przepisów rozporządzenia nr 165/2014 wykazane zostało naruszenie nr 17 - Niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach (bardzo poważne naruszenie), którego podstawę prawna kwalifikacji stanowi art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.
Zgodnie z tym przepisem jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać tachografu zainstalowanego w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust. 5 lit. b) ppkt (ii), (iii) oraz (iv):
a) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf analogowy - wprowadza się na wykresówkę ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc wykresówki; lub
b) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy - wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia do manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest tachograf.
Państwa członkowskie nie nakładają na kierowców obowiązku przedkładania formularzy potwierdzających ich czynności w trakcie oddalenia się od pojazdu.
W świetle zaś art. 34 ust. 5 lit. b) kierowcy obsługują przełączniki umożliwiające osobną i wyraźną rejestrację: (ii) "inna praca", która oznacza wszelkie czynności inne niż prowadzenie pojazdu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 lit. a) dyrektywy 2002/15/WE, a także wszelkie prace wykonywane dla tego samego lub innego pracodawcy w sektorze transportowym lub poza nim; (iii) "okresy gotowości" zgodnie z definicją w art. 3 lit. b) dyrektywy 2002/15/WE; (iv) przerwy lub odpoczynek. Rejestracja ta dokonywana jest pod odpowiednimi symbolami.
Z przepisu tego wynika zatem jasno, że stwierdzone przez organy niewprowadzenie przez kierowcę symbolu państwa rozpoczęcia i/lub zakończenia dziennego okresu pracy nie może być kwalifikowane do naruszenia lp. 6.3.8 złącznika nr 3 do u.t.d.
Przywołany w zaskarżonej decyzji art. 37 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 jako podstawa prawna ww. naruszenia opisanego w lp. 6.3.8. w rzeczywistości nie stanowi jego podstawy.
W rezultacie więc, błędna wykładnia ww. przepisu dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do nieuzasadnionego, bezpodstawnego wyliczenia kar pieniężnych za naruszenie opisane w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. względem skarżącej.
Jednocześnie Sąd na marginesie zauważa, że naruszenie polegające na tym, że zapisy nie zawierają symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy zostało ujęte pod nr 23 w tabeli nr 2 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403 (podstawa prawna art. 37 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014) i jako takie jest sankcjonowane przez krajowego ustawodawcę.
Ad 3)
Nieprawidłowa jest również wykładnia naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu tachografu, co skutkowało nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi - opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Naruszenie to stanowi naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów (lp. 6 załącznika nr 3 do u.t.d.), kwalifikacja naruszenia do odpowiedniej grupy naruszeń określonych w tabeli 2 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403, dotyczy tylko przewoźników drogowych. Zalicza się do grupy naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. – wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf.
Z rozporządzenia nr 2016/403 wynika, że prawodawca unijny podał kategorie i rodzaje poważnych naruszeń przepisów UE w komercyjnym transporcie drogowym podzielone na trzy kategorie wagi naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego. W załączniku I tabeli nr 2 tego rozporządzenia nr 2016/403 – Grupa naruszeń przepisów rozporządzenia nr 165/2014 wykazane zostało naruszenie nr 8 - Niewłaściwe użytkowanie tachografu (np.: niewłaściwe stosowanie w sposób świadomy, dobrowolny lub pod przymusem, brak instrukcji dotyczących właściwego użytkowania itd.) - bardzo poważne naruszenie - którego podstawę prawną kwalifikacji stanowi art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek.
Przepis art. 33 ust. 1 ww. rozporządzenia kształtuje z kolei szczególną odpowiedzialność. Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Przedsiębiorstwa transportowe wydają wystarczającą liczbę wykresówek kierowcom pojazdów wyposażonych w tachografy analogowe, mając na uwadze indywidualny charakter wykresówki, długość okresu pracy i możliwość zaistnienia konieczności ich wymiany, w przypadku gdy zostaną zniszczone lub zatrzymane przez upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przedsiębiorstwa transportowe wydają kierowcom tylko wykresówki zgodne z homologowanym wzorem i odpowiednie do użycia w urządzeniu zainstalowanym w pojeździe. W przypadku gdy pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy, przedsiębiorstwo transportowe i kierowca zapewniają, biorąc pod uwagę długość okresu pracy, by drukowanie danych z tachografu na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych mogło być prawidłowo przeprowadzone w razie kontroli.
W zaskarżonej decyzji tymczasem organ odwoławczy zinterpretował przedmiotowe naruszenie odwołując się do treści art. 34 oraz art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.
Stwierdzone przez organ naruszenie i niekwestionowane przez stronę – niezalogowanie karty kierowcy w tachografie przed rozpoczęciem zadania przewozowego, karta wyjęta z tachografu - nie może być kwalifikowane do naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. i tym bardziej do lp. 6.2.1., które wymaga co do zasady ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf.
Niezalogowanie karty kierowcy w tachografie odpowiada, jak słusznie wskazał GITD w zaskarżonej decyzji, dyspozycji art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, a zwłaszcza jego ust. 1 zdanie pierwsze: Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.
Naruszenie opisane w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. winno być kwalifikowane wg art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, a nie wg art. 34 tego rozporządzenia.
Taki rodzaj naruszenia ma swoją odrębną kwalifikację jako naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) i nie może być swobody w kwalifikowaniu takiego naruszenia, bowiem skuteczne i jednolite egzekwowanie przepisów ma służyć osiągnięciu celów rozporządzenia nr 561/2006 (motyw 3 i 27), a kary z tytułu naruszeń tego rozporządzenia muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (motyw 26).
Kwalifikowanie zatem do lp. 6.2.1. załącznika do u.t.d. naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 561/2006 jest nieprawidłowe.
Z tych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w ww. przypadkach.
Sąd nie dopatrzył się natomiast nieprawidłowości w gromadzeniu i ocenie dowodów stanowiących podstawę stwierdzenia w sprawie naruszenia opisanego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. i nałożeniu wskutek tego kary pieniężnej w wysokości 800 zł. Ustalenia faktyczne w sprawie odpowiadają naruszeniu polegającemu na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a lub 8 u.t.d. w wymaganym terminie - za każdą zmianę. W tym przypadku – jedną zmianę.
Z akt sprawy wynika, że z pełniącym w spółce funkcję zarządzającego transportem A. U. w dniu 27 lipca 2018 została rozwiązana (w rezultacie upływu 3-miesiecznego okresu wypowiedzenia) umowa o pracę stanowiąca podstawę powierzenia tej funkcji. Wypowiedzenie tej umowy nastąpiło w dniu 24 kwietnia 2018 r. Z pisma Urzędu Miasta L. z 18 października 2019 r. (k. 638 akt administracyjnych) wynika jasno, że z dniem 27 lipca 2018 r. A U. przestał być zarządzającym transportem, zaś z dniem 25 lipca 2018 r. osobą zarządzającą transportem drogowym w spółce został P.D., w rezultacie zawarcia umowy o zarządzanie transportem. Okoliczności te potwierdzają także inne dowody zebrane w sprawie. Słusznie argumentuje GITD, że pełnienie zadań zarządzającego transportem może odbywać się też na podstawie umowy ustnej. Nie ma jednak racji przyjmując, że zaprzestanie pełnienia tej funkcji przez A. U. nastąpiło w dniu wypowiedzenia umowy o pracę wobec treści pisma tej osoby skierowanego w dniu 9 sierpnia 2018 r. do Prezydenta Miasta L. Zadania zarządzającego transportem wynikały z umowy o pracę A. U. i ich realizacja zakończyła się nie wcześniej niż z dniem rozwiązania umowy o pracę, czyli z dniem 27 lipca 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, by spółka zwolniła A. U. z tego obowiązku w okresie wypowiedzenia stosunku pracy. Nie ma znaczenia prawnego oświadczenie A. U., że przestał pełnić te funkcję w spółce z dniem wypowiedzenia umowy o pracę. Natomiast ma ono znaczenie dla oceny, czy po dacie rozwiązania umowy o pracę funkcję taką sprawował. Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego choćby ustne umowne powierzenie zadań zarządzającego transportem A. U. po dacie 27 lipca 2018 r., w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. A .U. zaprzeczył pełnieniu tej funkcji nawet po danie 24 kwietnia 2018 r. W tej sytuacji argumentacja spółki, że także po 27 lipca 2018 r. A. U. pełnił funkcję zarządzającego transportem nie ma poparcia w dowodach, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na skarżącej. W tym stanie rzeczy, prawidłowe jest nałożenie kary w wysokości 800 zł – zgodnie z wykazem zawartym w załączniku nr 3 do u.t.d. lp. 1.5 – za jedną zmianę. Spółka dopiero w dniu 31 sierpnia 2018 r. zgłosiła zmianę osoby zarządzającej transportem, choć zmiana ta nastąpiła w dniu 25 lipca 2018 r. (czyli w dacie zawarcia umowy o zarządzanie transportem z P. D.) i najpóźniej w dniu w dniu 27 lipca 2018 r. (z dniem wygaśnięcia umowy zawartej z A. U.). Zgłoszenie zmiany dokonane przez spółkę w dniu 31 sierpnia 2018 w każdym z tych przypadków nastąpiło po upływie 28 dniowego terminu, określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d.
Co do pozostałych zarzutów skargi kontrola zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna z uwagi na wskazane na wstępie uzasadnienia wyroku braki i naruszenie procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, a Sąd nie może zastąpić organów w kompetencjach przypisanych organowi administracji.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.