III SA/Wr 667/07

III SA/Wr 667/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2008-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Maciej Guziński /sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 92 a  ust. 4,  art. 93 ust. 7
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Renata Sawińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J M na decyzję D I C we W z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję N U C w L z dnia [...] . nr [...] II. określa, że decyzje wymienione w pkt. I nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. funkcjonariusze celni przeprowadzili, na drodze krajowej nr [...] kontrolę dokumentów zespołu pojazdów kierowanego przez J M , składającego się z samochodu marki [...] (nr rejestracyjny...) i przyczepy (nr rejestracyjny ....o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej [...] tony. W jej trakcie funkcjonariusze stwierdzili brak karty opłaty drogowej. Kierujący pojazdem stwierdził, że nie wiedział o wymogu posiadania tego dokumentu, a jako rolnik był przekonany, że jest z tego obowiązku zwolniony
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego N U C w L , na podstawie art. 42 ust.1, ust. 2, ust.3a, ust. 3b i ust. 7, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874), wydał w dniu z [...] r. decyzję Nr[...] . W rozstrzygnięciu tym wymierzył kierowcy pojazdu a zarazem jego właścicielowi karę pieniężną w kwocie [...] zł, za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty po drogach krajowych.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym podniosła, że jako rolnik (nieprzedsiębiorca) jest zwolniona z wymogu posiadania karty opłaty drogowej. W uzasadnieniu swego stanowiska przywołała treść przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu: "przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych" oraz wskazała na treść wyroków WSA: VI SA/Wa 848/5, VI SA/Wa 502/05 oraz VI SA/Wa 694/05, potwierdzających, że rolnicy nie uiszczają opłat drogowych przewidzianych w art. 42 ustawy o transporcie drogowym.
Po rozpatrzeniu odwołania, D I C we W , decyzją z [..] . Nr [...] , utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na znowelizowany z dniem 21 października 2005 r., ustawą z 29 lipca 2005 r. zmieniającą ustawę o transporcie drogowym (Dz. U. nr 180, poz. 1497), art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmioty wykonujące przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem: 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2) transportu kombinowanego; 3) pojazdów realizujących komunikację miejską; 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne.
Ponadto podniósł w uzasadnieniu, że powołane przez stronę wyroki dotyczyły starego brzmienia przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który dawniej odnosił się do przedsiębiorców. Tymczasem, po nowelizacji przepisu, wymóg posiadania karty opłaty drogowej dotyczy podmiotów, a więc każdego użytkownika dróg (także osób fizycznych - w tym rolników), dokonującego przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony.
W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, ustalony w postępowaniu brak dowodu uiszczenia opłaty skutkuje koniecznością wymierzenia kary pieniężnej, którą ustawodawca ustalił na [...] zł. Dyrektor Izby Celnej na poparcie swego stanowiska wskazał na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2007 r., III SA/Wr 613/06.
Na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie jako rażąco naruszającą prawo. Strona zarzuciła decyzji naruszenie art. 3 ust 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędną interpretacje przepisów prawa polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że kierowanie pojazdem o masie przekraczającej 3,5 tony przez rolnika nie prowadzącego działalności gospodarczej, w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, skutkuje zastosowaniem do wykonywanego przewozu przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu skargi, nie kwestionując wykonywania przewozu drogowego bez opłaty drogowej, podniesiono, że przepis art. 4 ustawy o transporcie drogowym, zawierający ustawowe definicje stosowanych w ustawie pojęć, nie zawiera hasła "Podmioty wykonujące na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przewóz drogowy", a zatem jego interpretacja funkcjonalna przez organy celne nie może prowadzić do rozszerzenia kręgu podmiotów zobowiązanych do opłat, poza ograniczenie zawarte w przepisie art. 3 ust 2 pkt. 3 tej ustawy.
W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, wywód prawny jakoby przepis art. 42 ust 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przepis art. 4 pkt 6 a tej ustawy (nie istniejący), miał zastosowanie do osób, które nie są przedsiębiorcami, zawiera błąd logiczny. Skoro bowiem przepis art. 3 ust 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do przewozów wykonywanych przez podmioty nie będące przedsiębiorcami, to brak podstaw aby art. 42 tej ustawy stosować się do osób niebędących przedsiębiorcami.
W dalszej części uzasadnienia strona powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r. (sygn. VI SA/Wa 255/2006), zgodnie z którym rolnicy (którzy nie są przedsiębiorcami) nie są adresatami ustawy o transporcie drogowym. Podniosła także, że w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy o transporcie drogowym dokonanej w 2005 r. nie ma żadnego stwierdzenia, że rozszerza ona (w art. 42 ust. 1) krąg podmiotów do którego jest skierowana. Tym samym, zdaniem skarżącego, interpretacja dokonana przez D I C we W jest sprzeczna z duchem ustawy i celem, jaki przyświecał ustawodawcy zmieniającemu ustawę o transporcie drogowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zajmowane w sprawie, tym samym wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że ustawa o transporcie drogowym nie dotyczy wyłącznie przedsiębiorców. Świadczy o tym zakres wyłączeń zawarty w art. 3. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu stwierdzono, że do przewozu drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Zdaniem organu, zastąpienie – w wyniku nowelizacji - słowa: "przedsiębiorcy" słowem: "podmioty" wyraźnie określa intencję ustawodawcy, by poszerzyć zakres zobowiązanych do uiszczenia opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym.
Istota sporu między stronami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy i w jakim zakresie organy celne mogą wobec osoby fizycznej nie będącej przedsiębiorcą stosować przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.).
D I C trafnie przypisał decydujące znaczenie w tym zakresie przepisowi art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, obowiązującym w dacie kontroli, tzn. w dniu 11 czerwca 2007 r. i wydawania rozstrzygnięcia przez organy celne. Zgodnie z jego postanowieniami "Do przewozów drogowych wykonywanych: ... przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego."
Z takiego uregulowania organy wywiodły prawidłowy wniosek, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, choć w ograniczonym zakresie, bo tylko te przepisy, które dotyczą niezarobkowego przewozu drogowego (podkreślenie Sądu). Oczywiście w sytuacji jeżeli nie zachodzą, wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy transportowej, przesłanki jej nie stosowania.
Jak ustalono w toku postępowania w rozpatrywanej sprawie, strona pod drodze krajowej dokonywała przejazdu zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Organy celne zasadnie uznały, iż do strony dokonującej przedmiotowego przewozu drogowego - skoro czyniła to jako osoba nie będąca przedsiębiorcą - mają zastosowanie te przepisy ustawy o transporcie drogowym, które dotyczą niezarobkowego przewozu drogowego. Nie zasadny jest więc twierdzenie skarżącego, że przepisy ustawy o transporcie drpgowym dotyczą jedynie przedsiębiorców, a więc, że nie stosuje się jej postanowień do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi przez podmioty niebędące przedsiębiorcami.
Jak już wskazano, pomimo, iż skarżący wykonując przedmiotowy przewóz czynił to jako podmiot niebędący przedsiębiorcą, należało do niego stosować – a to na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym – inne przepisy przewidujące określone obowiązki związane z wykonywaniem tego typu przewozu, stosując odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego.
Organy celne prawidłowo przyjęły, iż chodzi przede wszystkim o obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, przewidziany w art. 42 ust. 1 tej samej ustawy. Stosownie do brzmienia tego przepisu obowiązującego w dniu kontroli i wydania rozstrzygnięć administracyjnych, powinność uiszczenia tej opłaty obciążała bowiem podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy. Ustawa używa pojęcia "podmiot", oznacza to, ja trafnie zauważył organ celny, że obejmuje ono każdego użytkownika dróg dokonującego przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającym 3,5 tony. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy transportowej - obowiązującym w dniu kontroli i wydania rozstrzygnięć administracyjnych - pojecie przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy. Obejmuje więc wykonujących niezarobkowy przewóz drogowy (podkreślenie Sądu). Ponieważ przepisy dotyczące niezarobkowych przewozów drogowych (inna nazwa – "przewozy na potrzeby własne") stosowane są odpowiednio (na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy transportowej) także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, jest oczywiste – i tak też uznały organy celne – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, również strona powinien uiścić stosowną opłatę
Należy w tym miejscu zauważyć, że pierwotne brzmienie art. 42 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, zawarte w Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, "Przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych...", zostało zastąpione brzmieniem "Podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych...". Nastąpiło to z dniem 21 października 2005 r., ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz.1497). Ten stan prawny obowiązywał w trakcie kontroli oraz w czasie wydawania rozstrzygnięcia przez organy celne.
Niemniej Sąd postanowił uchylić zaskarżone rozstrzygniecie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że odpowiedzialność za naruszenie wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ma charakter obiektywny, następuje w wyniku stwierdzenia naruszenia ustawy.
Jednak w dniu 20 czerwca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Nowela ta dokonała również (w art. 3) zmiany niektórych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z punktu widzenia rozpoznawanej przez Sąd sprawy, najistotniejsze znaczenie miało dodanie wówczas zmiany dwóch przepisów. W pierwszym – chodzi o nowy ust. 4 w art. 92a – prawodawca przesądził, iż "Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia." Z kolei wedle drugiego ze wspomnianych przepisów (nowego ust. 7 w art. 93 ustawy o transporcie drogowym): "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej(...)".
W świetle obu cytowanych przepisów nie może być już mowy o konstruowaniu odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy drogowe, niejako za sam skutek (a więc na zasadzie ryzyka), to znaczy w każdym przypadku ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przeciwnie, zwroty: "podmiot (...) nie miał wpływu na powstanie naruszenia" oraz "podmiot (...) nie mógł przewidzieć" nawiązują – niewątpliwie, choć pośrednio – do ocen dokonywanych z punktu widzenia staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji. Staranność jest zaś miernikiem subiektywnego elementu zawinienia.
Godzi się także zwrócić uwagę, że przedstawione rozwiązania prawne weszły w życie z dniem ich ogłoszenia (art. 6 noweli z dnia 26 kwietnia 2007 r.), co miało miejsce w dniu 20 czerwca 2007 r. Nie obowiązywały w dacie kontroli (11 czerwca 2007 r.). Niemniej obowiązywały one w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji (10 września 2007 r.), a także w chwili ostatecznego rozstrzygania sprawy przez D I C (16 października 2007 r.). Ta ostatnia konstatacja ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem – w ocenie składu orzekającego – organy celne powinny był uwzględnić zmieniony stan prawny przy ferowaniu zaskarżonej decyzji.
Wymóg zastosowania znowelizowanych przepisów dotyczy także niniejszego przypadku. Wynika to z konieczności respektowania dwóch zasad intertemporalnych: 1) zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy, jeżeli nowela – jak w tym wypadku – nie wprowadza odmiennych rozwiązań; 2) zasady stosowania ustawy korzystniejszej (względniejszej) dla sprawcy.
Przedstawiona argumentacja składu orzekającego znajduje dodatkowe wsparcie w niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz w judykatach sądowoadministracyjnych, jakie zapadły już w podobnych sprawach.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "w razie wątpliwości, stosowanie ustawy nowej tłumaczy się domniemaniem, iż ustawa nowa jest (a przynajmniej powinna być) odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych, ponadto jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza" (sprawa W. 4/93, OTK 1993, cz. II, s. 443 i n.; zob. też wyroki TK opublikowane w: OTK 1992 r., cz. I, s. 93 i n. oraz w OTK 1993, cz. I, s. 73 i 74). Godzi się zauważyć, że stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd w rozpoznawanej sprawie wpisuje się w linię orzeczniczą podobnych spraw, którą można już uznać za ustaloną (vide wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Bk 641/07; WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Wa 1880/07; WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., VI SA/Wa 2259/07; WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., VI SA/Wa 331/08 i WSA w Lublinie III SA/Lu 593/07).
Odnosząc dotychczasowe wywody do konkretów rozpoznawanego przypadku wskazać należy, że organy celne powinny były dokonać oceny sprawy także przez pryzmat nowych rozwiązań przyjętych w art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 ustawy. Brak dokonania takiej oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza zaś art. 7 i art. 77 § 1 kpa. To z kolei uniemożliwia sądową ocenę prawidłowości ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego, koniecznych do podjęcia przez organ odwoławczy niewadliwego rozstrzygnięcia. W konsekwencji trzeba przyjąć, że doszło do naruszenia reguł postępowania, które – z oczywistych powodów – mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co obligowało sąd do uchylenia decyzji D I C i utrzymanej w mocy tym rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Orzeczenie pomieszczone w pkt. II wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 tej samej ustawy.