III SA/Wr 499/06

III SA/Wr 499/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Józef Kremis /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 132 poz 1115
poz. 2, 15,16
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
par. 1 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 77 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 25 lipca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżona decyzję w części dotyczącej orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wibracji i choroby zawodowej pylicy płuc; II. oddala dalej idącą skargę; III. określa, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Sprawy choroby zawodowej wibracji, pylicy płuc i uszkodzenia słuchu u S. C., były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Uprzednio, w dniu 18.09.2001 r., Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wydał decyzję (znak [...]), w której stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u S. C. choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego (w postaci naczyniowo - nerwowej). Decyzją z dnia 19.10.2001 r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy pierwszoinstnacyjną decyzję.
Natomiast decyzją z dnia 16.06.2003 r. (Nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. orzekł o:
- braku podstaw do stwierdzenia u S. C. choroby zawodowej - pylicy płuc;
- braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego.
Decyzją z dnia 23.07.2003 r., Nr [...] - wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. C. - D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.
Obie wskazane powyżej decyzje D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Odnośnie choroby wibracyjnej, Sąd ten po rozpoznaniu skargi złożonej przez S. C., w wyroku wydanym w dniu 18.06.2004 r. w sprawie o sygn. akt 3 II SA/Wr 2780/2001, uchylając rozstrzygnięcie organu odwoławczego podniósł, iż organy sanitarne przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły zasady postępowania epidemiologicznego, wydając decyzje bez rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd wskazał, iż wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, na których organy oparły zaskarżone rozstrzygnięcie, są sprzeczne, niepełne, a w konsekwencji nie można na ich podstawie ustalić stanu faktycznego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, orzeczenia lekarskie musza być jasne, przejrzyste, czytelne dla osób nie mających przygotowania zawodowego. Sąd zwrócił uwagę na sprzeczności w zebranym materiale dowodowym wskazując, iż w orzeczeniu lekarskim placówki orzeczniczej I stopnia stwierdzono w opisie rtg dłoni, stawów łokciowych i barkowych "obraz odpowiada chorobie wibracyjnej", natomiast organy sanitarne wydając decyzje o odmowie stwierdzenia schorzenia zawodowego, w żaden sposób do przedmiotowego opisu się nie odniosły, nie uzasadniając w szczególności dlaczego za zasadne przyjęły stanowisko odmienne. Uchylając zaskarżoną decyzję, sąd nakazał organom, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności poprzez oparcie go na wyczerpujących i jasnych orzeczeniach lekarskich, poddających się kontroli Sądu.
Jednocześnie, wyrokiem wydanym w dniu 18.06.2004 r., w sprawie o sygn. akt 3 II SA/Wr 1673/036, Sąd uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u S. C. choroby zawodowej pylicy płuc i uszkodzenia słuchu. W motywach orzeczenia Sąd podniósł, iż podobnie jak w przypadku choroby wibracyjnej, organy nie ustaliły stanu faktycznego, w sposób pozwalający na jego sądową weryfikację. Sąd ustalił bowiem, że orzeczenia lekarskie, na jakich inspektor sanitarny oparł swe orzeczenie, nie spełniają wymogu opinii biegłego. Sąd uznał, że orzeczenie lekarskie w przedmiocie pylicy płuc jest zbyt ogólnikowe, a brak jego uzasadnienia uniemożliwia dokonanie oceny jego mocy dowodowej. Natomiast orzeczenie dotyczące uszkodzenia słuchu jest niepełne, nie podaje bowiem nawet wartości ubytku słuchu. Sąd zarzucił, iż orzeczenie to podaje tylko, iż zastosowano poprawkę ze względu na wiek skarżącego, nie wskazując przy tym reguł odliczania i przyjętej wartości odliczonego ubytku. Sąd wskazał ponadto, iż decyzja organu odwoławczego przyjmując możliwości wpływu czynników pozazawodowych na schorzenie słuchu u badanego, nie wyklucza wpływu czynnika zawodowego, podczas gdy tylko takie wykluczenie pozwoli na ustalenie pozazawodowej etiologii ubytku. Sąd podkreślił przy tym, iż mające w sprawie zastosowanie przepisy, nie określały wartości ubytku słuchu, od wystąpienia których uzależnione jest stwierdzenie choroby zawodowej.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego S. C. został skierowany na badania w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., Oddział w L. W orzeczeniu lekarskim z dnia 17.05.2005 r. Nr [...], stwierdzono brak podstaw do rozpoznania uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, iż S. C. pracując w A S.A. Oddział Zakłady Górnicze L. (w latach 1974-1979 r. i 1985-1997 r.), narażony był na ponadnormatywny hałas. Badanie audiometryczne wykonane w DWOMP, wykazało obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego, manifestujący się podwyższeniem progu słuchu o wielkości 22 dB dla ucha prawego i 27dB dla ucha lewego. Podniesiono, iż przy wyniku badania wzięto pod uwagę wielkość fizjologicznego ubytku słuchu, który w przedziale wieku 55-59 lat wynosi 48 dB. W konkluzji orzeczenia stwierdzono, iż biorąc pod uwagę kryterium zawodowego uszkodzenia słuchu - które w rozumieniu wykazu chorób zawodowych oznacza obustronny odbiorczy ubytek słuchu o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym - badany tego kryterium nie spełnia. Dodatkowo zauważono, iż pomimo kilkuletniego braku narażenia na ponadnormatywny hałas, od poprzedniego badania w roku 2003, wielkość progów słuchu u S. C. znacznie się zwiększyła (w uchu prawym z 11 dB do 22 dB, w uchu lewym z 15dB do 27 dB). Jako przyczynę postępu schorzenia narządu słuchu, pomimo braku ekspozycji zawodowej, wskazano uogólniony proces miażdżycowy, nadciśnienie tętnicze i zmiany w kręgosłupie.
W orzeczeniu lekarskim z tego samego dnia, Nr [...] stwierdzono natomiast brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc. Orzeczenie to oparte zostało o badanie wyników radiogramów klatki piersiowej badanego z 2000 r., 2001 r., 2002 r., 2002 r. i z dnia 25.05.2004 r. Stwierdzono, iż do rozpoznania pylicy płuc wymagane jest stwierdzenie w pełnowymiarowych radiogramach płuc, typowych dla pylicy zmian podścieliska łącznotkankowego, ocenianych na podstawie porównania ze standardami pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r., natomiast zdjęcia płuc S. C. zmian takich nie wykazują.
Odnośnie zespołu wibracyjnego, lekarska jednostka orzecznicza wydała w dniu 17.05.2005 r. orzeczenie lekarskie Nr [...], w którym nie stwierdzono podstaw do rozpoznania tego schorzenia o charakterze zawodowym. W orzeczeniu podniesiono, iż badany narażony był w czasie zatrudnienia na drgania mechaniczne o działaniu ogólnym, nie był natomiast narażony na wibrację miejscową. Wskazano, iż S. C. podawał w wywiadzie dolegliwości bólowe wszystkich stawów obwodowych oraz kręgosłupa, w szczególności w odcinku lędźwiowo - krzyżowym, które promieniują do kończyn dolnych, głównie prawej nogi oraz odcinku szyjnym, które promieniują do głowy i kończyn górnych. Badany podawał także nadwrażliwość na zimno w zakresie dłoni i stóp oraz osłabienie siły mięśniowej.
Przeprowadzone przez DWOMP badania radiologiczne, w kierunku choroby wibracyjnej w postaci naczyniowo - nerwowej i kostno - stawowej, potwierdziły stwierdzone już wcześniej zwyrodnienie kręgosłupa z dyskopatią, spondylolistezę i spondylolizę odcinka lędźwiowego. Natomiast obraz stawów barkowych, dłoni i stóp uznano za prawidłowy. W badaniach stwierdzono ponadto zwapnienia tkanek miękkich okolicy przedniej części nadkłykci prawej kości ramieniowej oraz drobne okolicy wyrostka łokciowego prawej kości łokciowej, torbielowate przejaśnienia w kłykciu bocznym prawej kości ramieniowej z podejrzeniem geod zwyrodnieniowych. Trzykrotnie powtórzone badanie termometrii skórnej przedstawiło się prawidłowo, stwierdzono, że progi czucia wibracji są podwyższone. W badaniu neurologicznym i ortopedycznym odchyleń od normy, stwierdzono słabo wyraźne objawy korzeniowe z 4 kończyn - zaznaczone w prawej kończynie dolnej, zaniki mięśniowe obręczy barkowej powodujące odstawanie łopatek, a także skrzywienie górnego odcinka kręgosłupa piersiowego. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczono ponadto, iż badanie EMG z 2002 r., wykazało wydłużenie latencji fali F, wskazujące na uszkodzenie korzeni nerwowych rdzeniowych oraz brak odpowiedzi z włókien czuciowych nerwów łokciowych i pośrodkowych.
W konkluzji orzeczenia wskazano, iż na podstawie otrzymanych wyników termometrii skórnej, progów czucia wibracji oraz obrazu radiologicznego dłoni i stawów obwodowych oraz badania fizykalnego, nie znaleziono podstaw do rozpoznania żadnej z dwóch wskazanych postaci choroby wibracyjnej. Stwierdzone przez lekarzy specjalistów odchylenia od stanu prawidłowego, obraz radiologiczny kręgosłupa i stawów obwodowych, dały podstawę do rozpoznania zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa z wielopoziomową dyskopatią odcinka szyjnego i lędźwiowo - krzyżowego, przewlekłego zespołu bólowego odcinka szyjnego i lędźwiowego kręgosłupa z rwą barkową prawostronną i kulszową prawostronną. Natomiast badanie EMG wskazało jedynie na zespół cieśni nadgarstka lewego, który nie ma związku z wykonywaną pracą.
W trybie odwoławczym S. C. badany był w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie przebywał od dnia 19.09.2005r. do dnia 04.10.2005 r. Instytut ten w dniu 04.10.2005 r. wydał trzy orzeczenia lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych u S. C.
W uzasadnieniu orzeczenia dotyczącego zawodowego uszkodzenia słuchu wskazano, że po badaniu otoskopowym stwierdzono obustronnie błony bębenkowe bladoszare, z refleksem świetlnym. Szeroka diagnostyka audiologiczna (audiometria tonalna, audiometria impedancyjna, próby lokalizacyjne oraz badanie ABR), wykazała jedynie zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego o lokalizacji pozaślimakowej. Ubytek słuchu określono na 12 dB dla ucha prawego i 19 dB dla ucha lewego. Próba lokalizacyjna SISI osiągnęła wartość 0 %, co potwierdziło pozaślimakowy charakter schorzenia. W audiometrii impedancyjnej uzyskano tympanogramy typu A obustronnie oraz zarejestrowano odruchy z mięśni strzemiączkowych, co świadczy o braku patologii ucha środkowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż zarówno wielkość stwierdzonych ubytków - poniżej 30 dB, jak i lokalizacja uszkodzenia słuchu (pozaślimakowa, a więc nietypowa dla pohałasowego uszkodzenia słuchu), nie pozwalają na stwierdzenie zawodowego charakteru schorzenia. Stwierdzono, iż samo wykazanie zawodowego narażenia na ponadnormatywny hałas, nie stanowi wystarczającej przesłanki do rozpoznania choroby zawodowej. Jako przyczyny ubytku słuchu u badanego wskazano: miażdżycę naczyń krwionośnych, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego, nadciśnienie tętnicze, zaburzenia metaboliczne i używki (papierosy i alkohol).
Jednostka odwoławcza nie rozpoznała także u badanego pylicy płuc, wskazując w orzeczeniu lekarskim, iż na pełnowymiarowych zdjęciach RTG klatki piersiowej w pozycji tylno - przedniej z lat poprzednich i wykonanego aktualnie, nie rozpoznano zmian ogniskowych w płucach, mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Przeprowadzone badanie spirometryczne nie wykazało również zaburzeń wentylacji, żadnych nieprawidłowości nie stwierdzono także w badaniu gazometrycznym krwi.
Nie stwierdzono u S. C. również choroby wibracyjnej, wskazując w drugoinstancyjnym orzeczeniu, iż na podstawie przeprowadzonego wywiadu, dokumentacji medycznej z lat poprzednich i aktualnie przeprowadzonych badań, w tym internistycznego i neurologicznego oraz ortopedycznego, uwzględniającego ocenę radiogramów układu kostno - stawowego kończyn górnych i kręgosłupa, popartych oceną przewodnictwa czuciowego i ruchowego w nerwach obwodowych kończyn górnych oraz ujemnymi wynikami prób oziębieniowych, a także niecharakterystycznego obrazu kapilaroskopowego, nie znaleziono podstaw do rozpoznania u pacjenta zespołu wibracyjnego. Jako powód dolegliwości ze strony układu ruchu podano postępujące z wiekiem zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego i lędźwiowo - krzyżowego oraz zmiany degeneracyjne w stawach obwodowych, które to zmiany mają charakter samoistny, pozazawodowy i często występują w populacji ogólnej.
W orzeczeniu wskazano jednocześnie, iż badanie elektroneurograficzne nie potwierdziło rozpoznania zespołu cieśni nadgarstka, wykazało natomiast cechy polineuropatii ruchowo - czuciowej, jednakże schorzenie takie, choć wymaga dalszego leczenia, nie ma związku z chorobą wibracyjną.
W związku z zastrzeżeniami co do wydanych orzeczeń lekarskich, zgłoszonymi przez S. C., organ sanitarny II instancji zwrócił się do placówek diagnostycznych, które wydały orzeczenia, z prośbą o ustosunkowanie się do zastrzeżeń i wyjaśnienie podniesionych wątpliwości, z zaznaczeniem, iż odpowiedź powinna być jasna i zrozumiała dla strony nie posiadającej wykształcenia medycznego i specjalistycznej wiedzy. Jednocześnie organ wniósł o wyjaśnienie rozbieżności, pomiędzy wielkością ubytku słuchu u badanego, stwierdzonego przez placówkę I i II stopnia orzeczniczego.
W odpowiedzi na powyższy wniosek D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, pismem z dnia 12.12.2005 r. wyjaśnił, iż podstawą określenia wielkości ubytku słuchu są audiogramy tonalne. Jest to badanie nieobiektywne, zależy bowiem od współpracy z badanym. Ponadto, współistnienie innych schorzeń ogólnoustrojowych, a tak jest w przypadku S. C., ma wpływ na wyniki badań, podobnie jak np. stan emocjonalny pacjenta, czy czasowe podwyższenie progu słuchu, związane np. z hałasem ulicznym. Nie bez znaczenia, zdaniem DWOMP jest również fakt, iż badania prowadzone przez ośrodek w S., odbywały się w warunkach szpitalnych, w czasie kilkunastodniowej hospitalizacji, a zatem pacjent w tym czasie miał zapewniony komfort psychiczny i fizyczny, stale przyjmował leki i był wypoczęty.
Odnośnie choroby zawodowej pylicy płuc wskazano, iż warunkiem rozpoznania tego schorzenia jest stwierdzenie w pełnowymiarowym zdjęciu klatki piersiowej, wykonanej w pozycji przednio - tylnej, zmian w zakresie podścieliska łącznotkankowego, spowodowanych oddziaływaniem pyłów zwłókniających. Zmiany podlegające klasyfikacji muszą mieć określoną wielkość, kształt i gęstość. Ocenie podlegają zmiany określone literami p, q, r, o gęstości zmian określonych cyfrą min. 1. U S. C. zaś nie rozpoznano opisanych powyżej zmian, co wykluczyło możliwość stwierdzenia choroby zawodowej.
Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w odpowiedzi na pismo organu sanitarnego wyjaśnił, iż orzeczenia lekarskie wydane zostały w oparciu o poszerzoną diagnostykę audiometryczną - audiometrię impedancyjną i audiometrię odpowiedzi elektrycznych - a badania ABR są badaniami obiektywnymi, niezależnymi od pacjenta. Wspomniana diagnostyka pozwoliła na wykluczenie u S. C. zawodowego uszkodzenia słuchu. Odnośnie rozbieżności orzeczniczych dotyczących wielkości stwierdzonego niedosłuchu, pomiędzy jednostkami przeprowadzającymi badania wyjaśniono, że do oceny porównawczej nadają się jedynie audiogramy wykonane tą samą metodą, na audiometrze mającym te same właściwości i spełniającym te same wymogi normy audiometrycznej. Wskazano równocześnie, iż niejednokrotnie wchodzi w grę powiększanie ubytku słuchu przez pacjenta. W konkluzji podniesiono, iż na wyniki badań ma wpływ wiele czynników, w istocie przypadkowych, a ich konsekwencją jest korekta audiogramu. W takim kontekście stwierdzono, iż rozbieżności orzecznicze dotyczące wielkości niedosłuchu, w wysokości 10 dB nie są istotne.
W tak przedstawionym stanie sprawy organ odwoławczy zważył, że w myśl §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną spełnione muszą być jednocześnie dwa warunki: 1/ choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2/ choroba musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy.
W ocenie organu sanitarnego II instancji w sprawie nie było podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Uprawnione placówki służby zdrowia w zakresie orzecznictwa w sprawie chorób zawodowych nie stwierdziły bowiem związku przyczynowego pomiędzy schorzeniami rozpoznanymi u badanego a warunkami pracy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wydane przez jednostki diagnostyczne orzeczenia lekarskie poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami, są uzasadnione, obiektywne i zgodne, spełniają zatem wymagania stawiane opiniom biegłych. Dodatkowe wyjaśnienia obu placówek organ uznał za wystarczające. Przyjęto, że wyjaśnienia te w sposób przekonujący ujawniły szereg obiektywnych przyczyn rozbieżności, które nie są zawinione przez żadną z placówek.
Za bezsporne uznano, iż S. C. pracował przez wiele lat w narażeniu na czynniki szkodliwe dla zdrowia, takie jak hałas, zapylenie oraz drgania mechaniczne. Pomimo tego faktu, uprawnione placówki zdrowia nie rozpoznały u niego którejkolwiek z trzech chorób zawodowych, pod kątem których prowadzono badania (zespół wibracyjny, uszkodzenie słuchu wywołane hałasem, pylica płuc). Przyjęto, iż wbrew twierdzeniom S. C., wykluczony jest związek pomiędzy występującymi u niego schorzeniami, a miejscem i warunkami jego pracy.
Wywodzono też, że sam fakt narażenia na czynniki szkodliwe w miejscu pracy środowisku pracy nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli choroba ta nie została rozpoznana przez dwie placówki służby zdrowia upoważnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę.
Podniósł w niej, iż wszystkie przeprowadzone z jego udziałem badania wykonywane były niefachowo i stronniczo, a ich wyniki nie są prawdziwe, a wręcz fikcyjne. Zarzucił, iż badania nie były przeprowadzane według procedur medycznych. Wniósł o ponowne przeprowadzenie badań w uprawnionych do tego jednostkach.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy).
W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja w zakresie w jakim stwierdza brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc i zespołu wibracyjnego, uchybia obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym i wyeliminowanie jej z obrotu, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie i jego prawidłową oceną, co uchybia regułom proceduralnym sformułowanym w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego w dalszych wywodach w skrócie jako k.p.a.
Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Podkreślenia wymaga też, że w myśl art. 153 ustawy p.p.s.a. organ administracyjny związany był zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanych wyżej orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2004 r.
Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości, że do postępowania w sprawie rozpoznania wyżej wymienionych chorób zawodowych u S. C. zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.).
Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia u S. C. chorób zawodowych ujętych w poz. 2, 15 i 16 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do wskazanego powyżej aktu wykonawczego.
Ustalenia stanu faktycznego - w podanym, istotnym dla sprawy zakresie - poczynione muszą być przy tym zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art. 7 k.p.a., wyrażającego między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a). Przy czym, według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, w tym także dokumenty medyczne i inne dostarczone przez stronę.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy.
Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzje obu instancji oparto na podstawie orzeczeń lekarskich wydanych przez upoważnione do tego placówki służby zdrowia. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, które wymienione zostały w art. 84 § 1 k.p.a., stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Dowód ten jak każdy inny, podlega ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 p 1 k.p.a., a zatem przedmiotowe orzeczenie lekarskie powinno być jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości by mogło zostać uznane za miarodajne. Warto w związku z tym zwrócić organu uwagę na treść wyroku z dnia 11 maja 1998r. sygn. akt I SA/Wr 1200/98 (LEX nr 45833), w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, niezawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź, z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinny były przedsięwziąć organy w rozpoznawanej sprawie, chcąc wywodzić, iż schorzenia zdiagnozowane u S. C. związane są z wiekiem i innymi, pozazawodowymi chorobami ogólnoustrojowymi, a pył krzemowy, hałas i wibracja ogólna, jakie bezsprzecznie występowały w środowisku pracy badanego, nie miały wpływu na rozwój tych schorzeń.
Tryb ustalenia choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, który musi w uzasadnieniu decyzji wykazać dlaczego ten dowód przyjął za wiarygodny. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie - co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko, że orzeczenia lekarskie wydawane w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych winny być uzasadnione w sposób zrozumiały dla organów i Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, tak by możliwe było dokonanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych orzeczeń (m.in. wyrok NSA z 15.04.1998r., sygn. akt I SA 2074/97).
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przypadku S. C. organy inspekcji sanitarnej uchybiły obowiązkom we wskazanym powyżej zakresie. Wymaga przede wszystkim stanowczego podkreślenia, że podejmując pewne starania w celu dodatkowego wyjaśnienia sprawy, organy inspekcji sanitarnej nie zastosowały się do wiążących przecież wskazań, zawartych w uzasadnieniach poprzednich wyroków WSA z dnia 18 czerwca 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 2780/2001 i 3 II SA/Wr 1673/03). Wypada zatem przypomnieć, iż jak wynika z uzasadnienia w/w wyroków - podstawowe uchybienia polegały na zaniedbaniach w zakresie prawidłowego ustalenia stanu fatycznego sprawy, w szczególności, poprzez oparcie go na niepełnych, niejasnych, lakonicznych i sprzecznych wewnętrznie opiniach lekarskich, zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd podkreślił przy tym, że ocena dowodów sprawy winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, nie tylko w celu umożliwienia kontroli sądowoadministracyjnej, ale także po to, aby strona była w stanie podjąć stosowną obronę. Stwierdził też - równie wiążąco - że w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy poprzednie uzasadnienie drugoinstancyjnej decyzji nie pozwalało na dokonanie przez Sąd kontroli, czy ocena dowodów nie ma charakteru dowolności.
W takiej sytuacji, organy sanitarne zobowiązane były przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w sposób kompleksowy ustosunkować się, w uzasadnieniu definitywnego orzeczenia (niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia), do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym - między innymi, zgodnie ze standardem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. - "wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Przy czym Sąd wskazywał na obowiązek respektowania tego przepisu niezależnie od tego, czy organ przyjąłby ostatecznie, że istnieją podstawy do uznania zawodowego charakteru schorzeń zdiagnozowanych u S. C., czy też w omawianym przypadku brak jest takich podstaw.
Tymczasem, zarówno wydane po kolejnych badaniach skarżącego opinie uprawnionych jednostek diagnostycznych, jak i uzasadnienie obecnie skarżonej decyzji z dnia 25 lipca 2006 r. wymogów tych nadal nie spełnia.
W szczególności, wydając orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pylicy płuc, po raz kolejny nie ustosunkowano w sposób wyczerpujący i poddający się kontroli, do wyników dokonanych badań. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego DWOMP Nr [...] z dnia 17.05.2005 r. - poddając ocenie radiogramy klatki piersiowej z 2000, 2001, 2002 r. - ograniczono się do wskazania, że "nie stwierdza się zmian typowych dla pylicy płuc". Ponieważ jednocześnie nie wskazano jakie zmiany są typowe dla pylicy płuc a jakie zmiany stwierdzono u skarżącego - w ocenie Sądu opinię tę uznać należy za lakoniczną a stwierdzenia w niej zawarte za autorytatywne.
Wobec braku opisu zmian stwierdzonych u pana C. uznać należy, iż wad opinii z dnia 17.05.2005 r. nie niweluje pismo wyjaśniające jednostki z dnia 12.12.2005 r. Podobnie bardzo lakoniczne jest uzasadnienie opinii jednostki orzeczniczej II stopnia, które zawiera jedynie stwierdzenie, iż radiogramy klatki piersiowej z lat poprzednich i wykonane obecnie nie wykazują zmian typowych dla pylicy. Natomiast w odpowiedzi z 20.06.2006 r. na zapytanie organu sanitarnego, z dnia 29.11.2006 r., Instytut s., do kwestii pylicy płuc, pomimo wskazanych przez organ wątpliwości, nie odniósł się w ogóle.
W ocenie składu orzekającego celem opinii jest takie przedstawienie stanu rzeczy, aby organy administracyjne mogły poczynić prawidłowe i zgodne z prawdą obiektywną ustalenia stanu faktycznego, a także by orzeczenia te poddawały się kontroli przez sąd administracyjny i by zainteresowany mógł należycie wdać się w spór.
Zdaniem sądu zatem decyzja w przedmiocie choroby zawodowej pylicy płuc w niniejszej sprawie musi odnosić się w sposób wyraźny do zmian chorobowych płuc, stwierdzony u pana C. (takich jak choćby np. w wyniku z 24.11.2004 r. - "drobnoplamiste zagęszczenia").
Zgodnie z zalecanymi Sądu, zawartymi w uprzednio zapadłym wyroku, organ winien w sposób jasny i zrozumiały dla strony uzasadnić, dlaczego stwierdzone zmiany nie mogą stanowić podstawy do rozpoznania pylicy płuc. Tymczasem, instytut, jak i organy inspekcji sanitarnej, do wskazanych powyżej wyników badań nie odniósł się w żaden sposób. Jest to brak, który winien zostać naprawiony w dodatkowym postępowaniu.
W kwestii choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego, którego stwierdzenia domagał się skarżący, postępowanie administracyjne również dotknięte było szeregiem uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż uzasadnienie wyroku WSA z dnia 18.06.2004 r. nakładało na organ obowiązek wyjaśnienia sprzeczności w materiale dowodowym, poprzez odniesienie się do orzeczenia lekarskiego 13.03.2001 r., w którym stwierdzono przy opisie RTG dłoni, stawów łokciowych i barkowych "obraz odpowiada chorobie wibracyjnej". Tymczasem, ponownie prowadząc postępowanie w sprawie omawianego schorzenia, w dalszym ciągu nie została wyjaśniona zaznaczona wątpliwość.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż stwierdzenie w orzeczeniu lekarskim z 13.03.2001 r., że obraz zmian odpowiada chorobie wibracyjnej oparto na wyniku badań, zgodnie z którym u badanego stwierdzono zmiany zwyrodnieniowe obu stawów łokciowych w postaci wyciągnięć kostnych powierzchni stawowych, szczególnie obu wyrostków dziobiastych kości łokciowych.
Tymczasem - co potwierdza treść dołączonej do akt "karty wypisowej" Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 4.10.2005 r. - także ponowne badania, prowadzone pod kątem choroby wibracyjnej, wykazały zmiany m.in. w obrębie stawów łokciowych polegające na wyostrzeniu wyrostków dziobiastego i łokciowego.
Z powyższego wynika zatem, że - mimo wyraźnych wskazań sądu administracyjnego - nie przeprowadzono prawidłowego postępowania celem wyjaśnienia spornej kwestii.
Zauważyć też należy, że w toku ponownego postępowania wyjaśniającego, pojawiły się pomiędzy stanowiskami jednostek orzeczniczych kolejne, niewyjaśnione sprzeczności. W przeprowadzonych badaniach, zarówno d. jaki i s. jednostka medyczna rozpoznała występujące u S. C. zmiany w tkankach miękkich okolicy przedniej części nadkłykci prawej kości ramieniowej oraz drobne okolicy wyrostka łokciowego prawej kości łokciowej, torbielowate przejaśnienia w kłykciu bocznym prawej kości z podejrzeniem geod zwyrodnieniowych" (orzeczenie DWOMP Nr [...]), przy czym jednostka diagnostyczna I stopnia zmiany te zakwalifikowała jako zespół cieśnie nadgarstka, podczas gdy Instytut w S., w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, wyklucza zespół cieśni nadgarstka, uznając rozpoznane zmiany za uszkodzenie wielonerwowe w kończynach górnych. Wyjaśnienie sprzeczności w opiniach jednostek, co do stwierdzonych schorzeń stawów łokciowych jest tym bardziej istotne, iż według literatury medycznej zmiany radiologiczne w stawach łokciowych, szczególnie w wyrostku dziobiastym, są objawem charakterystycznym dla zespołu wibracyjnego. Wobec wyżej zaznaczonych niekonsekwencji, podczas ponownego badania sprawy, rzeczą organów będzie ustalenie stanu faktycznego, w oparciu o jednolite i wyczerpująco wyjaśnione stanowisko upoważnionych do dokonywania badań medycznych jednostek orzeczniczych.
Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż skarga w zakresie dotyczącym zawodowego uszkodzenia słuchu nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie składu orzekającego opinie - sporządzone na podstawie przeprowadzonych badań - jednoznacznie wykazują, że schorzenie narządu słuchu u S. C. ma charakter pozaślimakowy, a nadto ubytek słuchu pogłębił się po ustaniu zawodowej ekspozycji na ponadnormatywny hałas. Przeprowadzone specjalistyczne badania, w tym badanie SISI i audiometria tonalna oraz badanie ABR, pozwoliły na jednoznaczne wykluczenie lokalizacji ślimakowej ubytku. Jak słusznie organ podkreślił w uzasadnieniu swej decyzji, badania te są niezależne od woli pacjenta i pozwalają na dokładne określenie lokalizacji ubytku. Faktem jest, iż mające zastosowanie w niniejszej sprawie Rozporządzenie z dnia 18.11.1983 r. nie wymagało dla uznania schorzenia słuchu za chorobę zawodową, ślimakowego charakteru ubytku, jednakże - według wiedzy medycznej - jedynie uszkodzenie narządu Cortiego, zlokalizowanego w ślimaku, uzasadniałoby twierdzenie, iż ubytek słuchu spowodowany został hałasem. Skoro zaś przeprowadzone w postępowaniu badania wykluczyły ślimakową lokalizację ubytku, stanowisko organu w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uznać należy za zasadne.
Nie bez znaczenie również pozostaje fakt, iż pogłębienia się ubytku słuchu u skarżącego, już po ustaniu narażenia zawodowego. Skoro według specjalistycznej medycznej wiedzy ubytek słuchu w wyniku narażenia na hałas charakteryzuje się tym, iż progresja występuje w trakcie narażenia, a schorzenie przestaje gwałtowanie postępować w momencie jego ustania - to przebieg schorzenia u skarżącego także przemawia za przyjęciem, że przyczyny schorzenia są inne niż warunki pracy.
Orzeczenia lekarskie bezzasadnie co prawda przyjęły, iż jedną z przyczyn stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest zbyt mały, (poniżej 30 dB w uchu lepiej słyszącym) ubytek słuchu. Po pierwsze: wskazany powyżej akt wykonawczy z dnia 18.11.1983 r. nie przewidywał kryterium wielkości ubytku; po drugie: znikąd nie wynika aby uzależnienie rozpoznawania choroby zawodowej od wielkości ubytku słuchu spowodowane było nie wiedzą medyczną; w literaturze medycznej podaje się, iż wprowadzenie kryterium ubytku słuchu spowodowane było potrzebą (pozanormatywną) ujednolicenia wielkości ubytków słuchu spowodowanych hałasem, w oderwaniu od skłonności osobniczych.
W ocenie Sądu jednakże, wobec stanowczego wykluczenia zawodowej etiologii schorzenia z innych przyczyn (pozaślimakowy charakter ubytku), uznać należało, iż nie był to błąd mający znaczenie na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy przyjąć trzeba, że zgromadzono dowody niezbędne w sprawie (tj. orzeczenia dwóch jednostek medycznych), a włączone w poczet dowodów opinie w zakresie braku podstaw do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, zawierają zrozumiałe uzasadnienie stanowisk w nich przedstawionych. Skoro więc w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie wydane przez dwie niezależne od siebie jednostki służby zdrowia ocenić należy jako rzetelne, spójne, nie pozostające ze sobą w sprzeczności, należycie i wyczerpująco uzasadnione, to w konsekwencji nie ma podstaw, by odmówić im wiarygodności i orzec w sposób sprzeczny z tymi orzeczeniami.
Powyższe prowadzi do wniosku, że jedynie w postępowaniu w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej - pylicy płuc i zespołu wibracyjnego, uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Przy czym, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości czy rzeczywiście nie zostały spełnione kryteria do rozpoznania chorób zawodowych u S. C.
Uwzględniając wszystkie opisane naruszenia proceduralne, które mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, Sąd był zobligowany raz jeszcze uchylić zaskarżoną decyzję, kierując się dyspozycją wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku).
Orzeczenie pomieszczone w punkcie II wyroku wydano natomiast na podstawie art. 152 tej samej ustawy.