III SA/Wr 459/25

III SA/Wr 459/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /przewodniczący/
Kamila Paszowska-Wojnar
Katarzyna Borońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1226
art. 67, 68, 72
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Kamila Paszowska-Wojnar, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2025 r. nr SKO 4321.66.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r., zatytułowanym jako odwołanie, L. W. (dalej skarżący, strona) zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej SKO, Kolegium) zawiadomienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej: Marszałek, z dnia 23 maja 2025 r. (DOK-KS- 111.1510.20.2025) o sposobie załatwienia skargi dotyczącej egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w Dolnośląskim Ośrodku Ruchu Drogowego Oddział Regionalny w Wałbrzychu (dalej DORD OR w Wałbrzychu, Ośrodek) w dniu 24 marca 2025 r. Skarżący w tym odwołaniu zakwestionował stanowisko Marszałka co do bezzasadności skargi, przedstawił zarzuty co do prawidłowości przeprowadzenia tego egzaminu praktycznego oraz wniósł o unieważnienie tego egzaminu.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r. (SKO 4321.66.2025) Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę od zawiadomienia organ z dnia 23 maja 2025 r. (DOK-KS-III.1510.20.2025) o sposobie załatwienia skargi dotyczącej egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w Dolnośląskim Ośrodku Ruchu Drogowego Oddział Regionalny w Wałbrzychu w dniu 24 marca 2025 r.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia SKO wskazało, że z art. 67 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 68 oraz art. 72 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2025 r. poz. 1226) – dalej u.k.p. wynika, że marszałek województwa, w ramach nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych dla osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, rozpatruje skargi, o których mowa w art. 68 ust. 1 ustawy, a także prowadzi postępowanie administracyjne (z urzędu bądź na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego) w sprawie unieważnienia tego rodzaju egzaminu. Postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia skargi jest postępowaniem odrębnym od ww. postępowania administracyjnego. Skarga - o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy - jest szczególnym charakterem skargi przewidzianej w przepisach Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; powoływanej dalej jako Kpa). Szczególny charakter tego rodzaju skargi polega na tym, że dotyczy ona ściśle określonego przedmiotu - egzaminu państwowego przeprowadzanego w celu sprawdzenia kwalifikacji osoby egzaminowanej ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, a organem właściwym do jej rozpatrzenia jest marszałek województwa, jako organ nadzoru nad przeprowadzaniem tego rodzaju egzaminów państwowych. W zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o kierujących pojazdami, do skargi, o której mowa w art. 68 ust. 1 tej ustawy, zastosowanie mają właściwe przepisy Kpa. Według art. 237 § 3 Kpa, o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego. W tym trybie też organ załatwił skargę strony w niniejszej sprawie.
Z tych przyczyn wniesienie skargi, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy, nie inicjuje postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia egzaminu, a jedynie postępowanie skargowe, kończące się czynnością materialno-techniczną organu (marszałka województwa) w postaci zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia skargi. Dopiero na podstawie wyników ustaleń poczynionych w toku postępowania skargowego marszałek województwa może, z urzędu, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego, które kończy się wydaniem decyzji przez ten organ.
Marszałek, w związku z wniesioną skargą dotyczącą opisanego egzaminu państwowego nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia tej skargi, a jedynie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 Kpa). Skoro zaś pismo Marszałka, stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie jest decyzją, to Kolegium prawidłowo było zobowiązane na podstawie art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania.
Skarżący wniósł skargę na opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając:
1) błędne zastosowanie art. 134 Kpa, na skutek błędnego przyjęcia, że pismo Marszałka Województwa Dolnośląskiego stanowiło jedynie "zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi" w rozumieniu art. 237 § 1 Kpa, podczas gdy przedmiotem skargi L. W. nie była ocena pracy urzędnika, lecz zgodności z prawem przeprowadzenia egzaminu państwowego, czyli czynność materialno-techniczna, podlegająca ocenie w trybie przepisów ustawy o kierujących pojazdami; rozstrzygnięcie Marszałka miało więc charakter decyzyjny, ponieważ przesądzało o skutkach prawnych egzaminu (czy egzamin pozostaje ważny czy powinien zostać unieważniony), a Kolegium wadliwie zinterpretowało treść i znaczenie tego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa do odwołania;
2) naruszenie konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania, tzn. art. 78 Konstytucji RP, poprzez pominięcie, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest konstytucyjnie chronione; przyjęcie przez Kolegium, że zawiadomienie Marszałka nie podlega zaskarżeniu, prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prawa do sądu;
3) naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez to, iż organ administracyjny nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a jego decyzja opiera się na wybiórczo zebranych materiałach dowodowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wnosi o oddalenie skargi jako niezasadnej. Motywy i przyczyny rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu kwestionowanego przez Skarżącego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do brzmienia 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zostało ono podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 134 Kpa., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" ( por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Do przedmiotowych przesłanek dopuszczalności odwołania zaliczyć należy istnienie decyzji administracyjnej, od której przysługuje ten środek zaskarżenia. Odwołanie nie jest bowiem środkiem zwalczania jakichkolwiek przejawów działania administracji i nie służy od wszystkich aktów i pism wytwarzanych przez organ administracyjny, ale zostało wskazane w przepisie art. 127 Kpa., zgodnie z § 1 którego odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W świetle powyższego badanie dopuszczalności odwołania musi w pierwszej kolejności obejmować sprawdzenie, czy w ogóle została wydana w sprawie przez organ I instancji decyzja administracyjna.
W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy pismo Marszałka z 23 maja 2025 r. zawiadamiające skarżącego o sposobie załatwienia skargi dotyczącej egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w DORD OR w Wałbrzychu było w istocie decyzją , przesądzającą o uprawnieniach skarżącego (uniemożliwiając mu unieważnienie wyniku egzaminu oraz przystąpienie do ponownego egzaminu bez ponoszenia opłat) czy też jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 Kpa.
W tym miejscu Sąd zauważa, że powyższa kwestia była przedmiotem rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych. W niektórych wyrokach sądy zajęły stanowisko bliskie prezentowanemu przez skarżącego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2024 r. , sygn. akt II GSK 1797/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 110/22), natomiast w innych sądy podzielały stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie przez organy (m.in. wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 2392/23, wyrok WSA w Olsztynie z 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 576/23, wyrok WSA w Łodzi z 11 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1204/13, wyrok WSA w Szczecinie z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 179/25). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to drugie stanowisko i przyjmuje za swoją argumentację zawartą w przywołanych wyżej orzeczeniach.
Wskazać należy, że kompetencje marszałka województwa w zakresie przeprowadzania państwowych egzaminów na prawo jazdy regulują przepisy u.k.p. I tak, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.k.p. marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego m.in. rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (pkt 1) czy też unieważnia egzamin państwowy (pkt 4). Z posiadania przez marszałka województwa nadzorczych uprawnień nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych wynikają uprawnienia do podejmowania konkretnych czynności i aktów. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 2 u.k.p. skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Na podstawie 68 ust. 1a u.k.p. egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Art. 68 ust. 2 u.k.p. stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3 ww. ustawy, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6 tej ustawy, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia. Art. 68 ust. 3 u.k.p. regulacji stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego prowadzi rejestr skarg.
Kolejną instytucją nadzorczą, uregulowaną w ustawie o kierujących pojazdami - a istotną z perspektywy treści zarzutów skargi kasacyjnej - jest unieważnienie egzaminu państwowego przez marszałka województwa. Stosownie zaś do treści art. 72 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 (pkt 1); był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik (pkt 2). Przy czym marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (art. 72 ust. 2 u.k.p.).
Jak zwrócił uwagę NSA w powołanym wyroku z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 2392/23, z posiadania przez marszałka województwa nadzorczych uprawnień nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych wynikają uprawnienia do podejmowania konkretnych czynności i aktów, stanowiących reakcję na nieprawidłowości polegające na naruszeniu zasad wynikających z przepisów rozdziału 9 i 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (art. 49-66). Kompetencja marszałka województwa nie została ograniczona tylko do nadzoru nad przebiegiem egzaminu państwowego, ale obejmuje całość czynności związanych z jego przeprowadzaniem. Uprawnienia nadzorcze obejmują zatem nie tylko czuwanie nad stroną organizacyjno-prawną, ale również nad rzetelnością czynności wykonywanych przez egzaminatora w zakresie sprawdzania wiedzy i umiejętności zdającego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Z treści powołanego przepisu wynika, że zadaniem organu administracji publicznej jest ocena, czy w trakcie czynności egzaminacyjnych zostały naruszone przepisy prawa, które mogą stanowić podstawę do oceny, że egzamin powinien zostać unieważniony. Podkreślić przy tym należy, że użyty przez ustawodawcę w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. zwrot "niezgodny z przepisami ustawy" oznacza zarówno niezgodność z przepisami ustawy o kierujących pojazdami oraz z przepisami wykonawczymi do ww. ustawy, tj. mającym zastosowanie w sprawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. Akt ten określa m.in. warunki i tryb przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego. Z § 28 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik części praktycznej egzaminu państwowego, jeżeli m.in. zachodzą okoliczności, o których mowa w § 16 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6. Z kolei § 16 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że egzaminator przerywa egzamin państwowy, jeżeli zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.k.p., w szczególności określone w tabeli nr 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Określone w art. 52 ust. 2 u.k.p. przesłanki przerwania części praktycznej egzaminu państwowego przed wykonaniem wszystkich określonych zakresem egzaminu zadań, polegają na takim zachowaniu osoby zdającej, które zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego.
Uwzględniając treść przywołanego art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. oraz znaczenie konsekwencji wynikających z art. 67 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego, między innymi, unieważnia egzamin (ust. 1 pkt 4), za oczywisty trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy odwołać się również do argumentu z systematyki wewnętrznej przywołanej ustawy (Rozdział 11 "Nadzór nad sprawdzaniem kwalifikacji") – że podejmowana na podstawie art. 72 ust. 1 tej ustawy decyzja w sprawie unieważnienia egzamin ma walor aktu nadzoru o cechach środka oddziaływania merytorycznego, którego przesłanką stosowania jest – między innymi – przeprowadzenie tego egzaminu w sposób niezgodny z przepisami ustawy oraz wpływ ujawnionych nieprawidłowości na jego wynik (pkt 2) (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2024r., II GSK 858/23). Potwierdza to także, zdaniem Sądu, treść uzasadnienia projektu ustawy, którą wprowadzono omawiane regulacje do u.k.p. , w którym konsekwentnie akcentuje się konieczność wzmocnienia właśnie nadzoru starosty nad ośrodkami szkolenia kierowców.
W zakresie określenia charakteru prawnego postępowania inicjowanego skargą, o której mowa w art. 68 u.k.p. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przyjęty w ustawie sposób normowania wskazuje, że marszałek województwa posiada kompetencję do wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy z urzędu lub na wniosek. Jeżeli jest to postępowanie wszczynane na wniosek, jak wynika treści art. 72 ust. 2 cytowanej ustawy, legitymowanym czynnie podmiotem jest wyłącznie dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Ten sposób normowania oznacza, że legitymacji czynnej w tym zakresie nie posiada osoba egzaminowana.
Prawidłowo zatem uznało w niniejszej sprawie Kolegium, że przepisy nie przewidują zatem możliwości wszczęcia tego typu postępowania na wniosek egzaminowanego. Powyższe nie stoi w sprzeczności z regulacją przepisu art. 68 u.k.p. przewidującym możliwość wniesienia skargi dotyczącej egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem - w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin - do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Skarga taka może dać asumpt do wszczęcia postępowania przez marszałka z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, jednak sama w sobie nie wszczyna postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu.
Postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. jest natomiast jednoinstancyjne i kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) a nie decyzją od której przysługuje odwołanie. Słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że pismo Marszałka z dnia stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi skarżącego nie jest decyzją. W konsekwencji słusznie, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 k.p.a., oddalił skargę.