III SA/WR 311/22

III SA/Wr 311/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 146/23 - Wyrok NSA z 2024-02-23
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, art. 59
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. z/s we W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2021 r. nr 0201-IEE1.711.334.2021.MO w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 23 grudnia 2021 r. (nr 0201-21-151192) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: organ nadzoru, Dyrektor Izby) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław [...] (dalej: organ egzekucyjny, organ I instancji) z 17 listopada 2021 r. (nr 0227-SEE.711/PU.545.2021.KA) o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. sp. z o.o. we W. (dalej: strona skarżąca). W podstawie rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 18 i art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. - dalej u.p.e.a.) w brzmieniu stosowanym do spraw wszczętych i niezakończonych przed 30 lipca 2020 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław [...] będący od 6 sierpnia 2021 r. właściwym organem według siedziby strony skarżącej, kontynuuje postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela – Burmistrza Gminy P. z dnia 4 maja 2016 r. (nr OS.1.2015) obejmującego należności z tytułu kary pieniężnej w kwocie 1.878.216,70 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Egzekwowana kara pieniężna została nałożona decyzją z 2 lipca 2015 r. (nr OŚ.6132.2.13.2014), która stała się ostateczna z upływem dnia 5 sierpnia 2015 r. (decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., pierwsze awizo miało miejsce w dniu 8 lipca 2015 r.) W konsekwencji kara powinna być uiszczona do 19 sierpnia 2015 r. Tytuł wykonawczy wraz z pismem przewodnim wierzyciela wpłynął do organu egzekucyjnego w dniu 6 maja 2016 r. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest z nieruchomości rolnej położonej w R. (nr KW [...]), która została obciążona hipoteką przymusową.
W sprawie, jak wynika z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z 28 lipca 2021 r., ostatnim skutecznym środkiem egzekucyjnym było zajęcie nieruchomości. Z akt wierzycielskich wynika, że 16 sierpnia 2028 r. organ egzekucyjny wystawił dokument "zajęcie nieruchomości", okolicznością niekwestionowaną, wynikającą z akt wierzycielskich jest, że zajęcia nieruchomości dokonano 5 września 2018 r.
Pismem z 14 czerwca 2021 r. sprecyzowanym pismem z 23 lipca 2021 r., strona skarżąca wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, stwierdzenie, że obowiązek wygasł z upływem 31 grudnia 2021 r., uchylenie wszystkich czynności egzekucyjnych dokonanych od dnia 1 stycznia 2021 r., odwołanie ustanowionego zarządcy nieruchomości oraz odwołanie kuratora ustanowionego do reprezentowania zobowiązanego. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że 31 grudnia 2020 r. upłynęło 5 lat od końca roku, w którym minął termin wniesienia kary (2015 r.), a zatem kara nie podlega już uiszczeniu i nie może być dochodzona w egzekucji. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji administracyjnej przez wierzyciela, kary nie uiszcza się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia. Powyższe, jak wskazała strona skarżąca, wynika również z będącego podstawą trwającego postępowania egzekucyjnego tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela (zgodnie z informacją zawartą w rubryce E.1 pkt 4 tego tytułu). Strona skarżąca podkreśliła, że aktualne przepisy zawierają odmienne regulacje ustawowe dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, jednak pozostaje to bez wpływu na zastosowanie art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji. Przepisy przejściowe nie nakazują stosowania nowej regulacji z art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody do decyzji, które stały się ostateczne przed wejściem w życie nowych regulacji. Strona skarżąca dodała, że w sprawie nie znajdą zastosowania także regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. pismem z 28 lipca 2021 r. przekazał wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego wierzycielowi celem ustosunkowania się do jego treści.
Wierzyciel uznał wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego za bezzasadny.
Postanowieniem z 17 listopada 2021 r. (nr 0227-SEE.711/PU.545.2021.KA) Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że kontynuuje postępowanie po Naczelniku Urzędu Skarbowego w T. (wobec zmiany siedziby strony skarżącej stał się organem właściwym w sprawie). Wskazał, że wygaśnięcie egzekwowanej kary pieniężnej nie wystąpiło i nie wystąpi, ponieważ zobowiązanie to jest zabezpieczoną hipotecznie niepodatkową należnością budżetową i dlatego zastosowanie mają przepisy ordynacji podatkowej w ujęciu materialnym oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w aspekcie procesowym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła:
- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu w oparciu o art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, która to regulacja nie ma w sprawie zastosowania, a także art. 70 § 8 ustawy Ordynacja podatkowa, który jest niezgodny z Konstytucją RP oraz błędne założenie, że administracyjna kara pieniężna jest niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, a ponadto prowadzenie postępowania wbrew treści tytułu wykonawczego
- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia zobowiązanemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań ze względu na brak poinformowania zobowiązanego o zajętym przez Burmistrza Gminy P. stanowisku,
- naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania objętego wnioskiem z 14 czerwca 2021 r. w sposób przewlekły i wydanie decyzji dopiero po 5 miesiącach od daty wniosku.
Postanowieniem z 23 grudnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że art. 59 § 1 u.p.e.a. reguluje kwestię umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując obligatoryjne jego przesłanki. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zobowiązania, aktualizujących po stronie organu egzekucyjnego obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby podkreślił, że art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, który ustalał, że kary nie uiszcza się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia, należy interpretować w kontekście terminu przedawnienia. Nowy stan prawny, wynikający z faktu wejścia w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045 - dalej: ustawa zmieniająca), w zakresie dotyczącym nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, doprecyzował dotychczasową regulację. Brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że intencją ustawodawcy było objęcie instytucją przedawnienia wyłącznie kar orzeczonych po wejściu w życie ustawy zmieniającej. W ocenie Dyrektora Izby w sprawie nie doszło do wygaśnięcia zobowiązania, ponieważ zostało wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne i w jego toku zastosowano skuteczny środek egzekucyjny w postaci zajęcia nieruchomości. Tym samym wywarty został skutek przerwania biegu terminu przedawnienia o którym mowa w art. 70 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa. Przepisy Ordynacji podatkowej mają również zastosowanie do egzekucji administracyjnych kar pieniężnych na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej i w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Na poparcie tego stanowiska Dyrektor Izby powołał wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1076/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2013 r., sygn. II SA/Kr 627/13. Podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym, od 1 stycznia 2010 r., należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Organ nadzoru wskazał ponadto, że z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej wynika, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Kwestionowane postępowanie egzekucyjne prowadzone jest obecnie wyłącznie z nieruchomości, objętej zabezpieczeniem hipotecznym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Dyrektor Izby wskazał, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto w ocenie Dyrektora Izby organ egzekucyjny nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż podjął czynności niezbędne do załatwienia sprawy, ponadto zawiadomił stronę skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż nie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej wynikającej z wygaśnięcia obowiązku w całości (art. 33 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a ponadto:
naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez (i) rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu w oparciu o art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, która to regulacja w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, (ii) a także art. 70 § 8 ustawy Ordynacja podatkowa, który jest niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, oraz (iii) błędne założenie, iż przedmiotowa administracyjna kara pieniężna jest niepodatkową należnością budżetową, a ponadto (iv) prowadzenie postępowania egzekucyjnego ponad treść tytułu egzekucyjnego pomimo związania organu treścią tytułu egzekucyjnego na podstawie art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań ze względu na brak poinformowania Skarżącego o zajętym przez Burmistrza Gminy P. stanowisku,
naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania objętego wnioskiem z dnia 14 czerwca 2021 r. w sposób przewlekły i wydanie decyzji dopiero 17 listopada 2021 r., tj. po 5 miesiącach od daty wniosku, podczas gdy regulacja zawarta w art. 35 § 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego wyznacza organowi termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a w sprawie szczególnie skomplikowanej termin dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji,
2. umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław [...] w całości,
3. stwierdzenie, że egzekwowany obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej wygasł z upływem 31 grudnia 2020 r.,
4. uchylenie wszystkich czynności egzekucyjnych, a ponadto
5. na podstawie art. 61 ust. 3 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie wykonania w całości decyzji Burmistrza Gminny P. poprzez wstrzymanie prowadzonej egzekucji administracyjnej, oraz
6. zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław [...] do przedłożenia w niniejszym postępowaniu akt sprawy z postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław [...] w zakresie stanu majątkowego Skarżącego, kosztów egzekucyjnych, dochodów osiąganych z zarządu nieruchomościami Skarżącego przez zarządcę przymusowego oraz wydatków ponoszonych na ten zarząd,
7. przesłuchanie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław [...] na okoliczności wskazane w pkt 6 (adres do wezwania: ul. [...]),
8. przesłuchanie M.L., Prezesa Zarządu Skarżącego na okoliczność braku majątku Skarżącego ponad nieruchomości będące przedmiotem zajęcia i postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-[...] (adres do wezwania jak dla pełnomocnika Skarżącego),
9. dopuszczenie dowodów wskazanych powyżej oraz w treści skargi, tj: tytułu wykonawczego z 4 maja 2016 r., ogłoszenia o pierwszej licytacji zawierającego dane dotyczące szacunkowej wyceny nieruchomości oraz ceny wywoławczej, odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego w zakresie wzmianki o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej, akt sprawy z postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-[...] (w posiadaniu Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław- [...]).
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że z upływem 31 grudnia 2020 r. upłynęło 5 lat od końca roku, w którym minął termin wniesienia kary (2015 r.), a zatem w świetle art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji przez Burmistrza Gminy P. nie podlega ona już uiszczeniu i nie może być dochodzona w egzekucji. Powyższe wynika również z będącego podstawą trwającego postępowania egzekucyjnego tytułu wykonawczego wystawionego przez Burmistrza Gminy P. Zgodnie z informacją zawartą w rubryce E.1 pkt 4 tego tytułu jako datę, do której należność pieniężna może być dochodzona wskazano dzień 31 grudnia 2020 r. Strona wskazała, że między art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną (2 lipca 2015 r.) a art. 89 ust. 9 w brzmieniu obowiązującym po wydaniu decyzji zachodzi zasadnicza różnica. Z wykładni art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika wprost, że zgodnie z intencją ustawodawcy kara nie podlega uiszczeniu po upływie wskazanego w ustawie terminu, a skoro tak to po tym terminie nie może być przymusowo dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym. W pełni chybiona jest zatem argumentacja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu jakoby nowy stan prawny doprecyzował dotychczasową regulację poprzez brzmienie art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody. Nowa regulacja – zdaniem strony skarżącej - nie znajduje zastosowania w sprawie. Nie znajdują zastosowania także regulacje dotyczące przedawnienia, w szczególności przerwania przedawnienia czy zawieszenia biegu przedawnienia. Regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody mają bowiem charakter szczególny i muszą być - zgodnie z wolą ustawodawcy - stosowane nadrzędnie nad innymi regulacjami. Gdyby intencją ustawodawcy było zastosowanie do braku obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej wynikającej z ustawy o ochronie przyrody regulacji dotyczących przedawniania zawartych w innych ustawach, wówczas użyte w art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody sformułowanie byłoby inne i zawierało zwrot "przedawnienie" lub "przedawnia się". To, że ustawodawca zmienił w tym zakresie swoje intencje wynika z późniejszych noweli ustawy o ochronie przyrody, gdzie wskazano na instytucję przedawnienia modyfikując tym samym dotychczasowe regulacje. Ponadto za stosowaniem dotychczasowych przepisów przemawiają ogólne reguły prawa intertemporalnego, albowiem dotychczasowe przepisy są w zakresie możliwości dochodzenia kary dla Skarżącego względniejsze wobec nowych regulacji. W ocenie strony skarżącej nie ma znaczenia dla kwestii przedawnienia przedmiotowej kary, czy zostało wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne czy nie, ponieważ brak możliwości egzekucyjnego dochodzenia zapłaty przedmiotowej kary należy rozstrzygać wyłącznie w oparciu o art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę. Ponadto, zdaniem strony skarżącej przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie mają zastosowania do dochodzenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w ustawie o ochronie przyrody, ponieważ administracyjna kara pieniężna przewidziana tą ustawą nie jest niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji nie jest możliwe zastosowanie, poprzez art. 67 tej ustawy, regulacji zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa. Na poparcie takiego stanowiska powołano wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 24 listopada 2014 r. (sygn. II SA/GI 944/14) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r. (sygn. II OSK 2551/17).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaznaczyć trzeba, że dniu 30 lipca 2020 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070). Stosownie do art. 13 ust. 1 tej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazując, że egzekwowany obowiązek wygasł z upływem dnia 31 grudnia 2021 r. Bezspornie przy tym w sprawie egzekwowana kara za wycięcie drzew bez zezwolenia została nałożona na stronę skarżącą decyzją z dnia 2 lipca 2015 r. Decyzja ta stała się ostateczna z upływem dnia 5 sierpnia 2015 r., a termin na uiszczenie kary upłynął z końcem dnia 19 sierpnia 2015 r. Kwestia wymiaru kary nie podlega ocenie Sądu w aktualnie prowadzonym postępowaniu.
Zgodnie z art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 2 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) kary nie uiszcza się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia. Ustawa z 5 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045, dalej: ustawa zmieniająca) zmieniła m.in. treść art. 89 ustawy o ochronie przyrody (art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 89 ust. 9 (po zmianie) należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności. W myśl art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej wszedł w życie w dniu 28 sierpnia 2015 r. W tej dacie postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało już zakończone decyzją ostateczną. W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajdzie art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r. W ocenie Sądu zresztą obie te regulacje (art. 89 ust. 7 obowiązujący przed 28 sierpnia 2015 r. i art. 89 ust. 9 obowiązujący po 28 sierpnia 2015 r.) wywierają taki sam skutek – brak możliwości egzekwowania kary pieniężnej po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności, czyli jej przedawnienie. W konsekwencji kwestią wymagającą ustalenia jest, czy wobec braku kompleksowej regulacji przedawnienia kary pieniężnej wymierzonej na podstawie ustawy o ochronie przyrody w szczególności w zakresie przerwania czy zawieszenia biegu terminu przedawnienia, należy sięgnąć odpowiednio do innych ustaw regulujących te kwestie. Konieczne jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi samodzielną, zupełną i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu, przedawnia się obowiązek zapłaty kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia i czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej do tej kary lub działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga rozważenia czy administracyjna kara pieniężna może być zakwalifikowana do niepodatkowych należności budżetowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgodności co do oceny treści art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 3 pkt 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm. - dalej: o.p.) w kontekście administracyjnych kar pieniężnych i kwalifikacji ich jako niepodatkowe należności budżetowe. W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: nowelizacja k.p.a.) dodany został do ustawy o finansach publicznych art. 67 ust. 2, zgodnie z którym do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W art. 3 pkt 8 o.p. zdefiniowano niepodatkowe należności budżetowe jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.
Przytoczone wyżej unormowania, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 223/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA), były komentowane w piśmiennictwie z eksponowaniem niejasności terminologicznych. Chodziło głównie o traktowanie na równi z podatkami świadczeń w postaci opłat mających cechy ekwiwalentności, a także o nieprecyzyjne określenie należności wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Przyjmowano, że nie są objęte przepisami Ordynacji podatkowej wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych. Takie oceny znalazły się przykładowo w następujących publikacjach: C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Hula: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2003, wyd. III (uwagi do art. 2 i 3) i B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2004, s. 41-43. NSA wskazał, że prezentowane są też poglądy, że istnieje domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji podatkowej, z odstępstwami wynikającymi z przepisów szczególnych (tak np. A. Hula: Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Wrocław 2001, s. 267). Nawiązują one do art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej stanowiącego, że jej przepisów nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. W powołanym wyroku NSA zwrócił także uwagę, że prawo administracyjne reguluje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej, w tym również stosunki zachodzące między jej podmiotami w układzie nadrzędności i podporządkowania w oparciu o prawa i obowiązki adresatów norm prawa materialnego stosowanych i egzekwowanych w określonej procedurze. Prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne mają więc charakter publicznoprawny, z wyjątkiem sytuacji poddanych unormowaniom innych gałęzi prawa lub wyłączeń dokonanych w jego przepisach (...). W art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach.
Powołany wyżej wyrok dotyczy co prawda umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej wypłaty odsetek od nienależnie pobranej kary nałożonej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, ale stanowisko zajęte przez NSA jest aktualne, jeżeli chodzi o usytuowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie określonych przepisów, w tym przepisów ustawy o ochronie przyrody.
W części orzeczeń, które dotyczą kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, także wskazuje się na możliwość stosowania przepisów ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych. Sądy podkreślają publicznoprawny charakter takich kar, jako kar administracyjnych, do których nie stosuje się przepisów prawa karnego. Wskazują, że ich nałożenie nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt: SK 75/06. Z uwagi na publicznoprawny charakter kary pieniężne powinny być objęte reżimem prawnym właściwym dla podatków (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, z dnia 12 września 2012, sygn. akt II GSK 1126/11, z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/10, z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08, postanowienie NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GW 4/08, WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 570/10, w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., VI SA/Wa 2113/10, - wszystkie dostępne w CBOSA). Według odmiennego poglądu kary wymierzane na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 O.p. Co prawda stanowią one dochód budżetu państwa, nie są jednak należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz państwa. Kary te są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego i stanowią instrument prawa administracyjnego o charakterze represyjnym, są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego (tak wyroki: WSA w Warszawie z 8 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 356/10, WSA w Poznaniu z 22 lutego 2010 r. III SA/Po 975/11 - dostępne w CBOSA).
W odniesieniu do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie ustawy o ochronie przyrody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 1076/14, CBOSA) wskazał, że kara pieniężna nakładana na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za zniszczenie drzew lub krzewów uznana być musi za niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 3 pkt 8 o.p., albowiem jest to należność nie będącą podatkiem ani opłatą, stanowiąca dochód budżetu gminy wynikający ze stosunków publicznoprawnych. W aktualnym stanie prawnym, od 1 stycznia 2010 r., należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, co wynika z treści znowelizowanego od 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 215, poz. 1664) przepisu art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm. ). Brak odrębnej regulacji dotyczącej kar wymierzanych na podstawie tej samej ustawy z tytułu zniszczenia drzew, krzewów lub terenów zieleni pozwala na przyjęcie, iż również te kary stanowią dochód budżetu gminy. WSA w Poznaniu zauważył, że przed tą datą, zgodnie z ust. 5 art. 402 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu, wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiły w całości przychód gminnego funduszu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Zmiana w tym zakresie od 1 stycznia 2010 r. została wprowadzona w związku z koniecznością dostosowania systemu finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym form organizacyjno-prawnych instytucji ochrony środowiska, do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Biorąc pod uwagę, iż organem I instancji uprawnionym do orzekania w przedmiocie kar administracyjnych nakładanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody jest wójt, burmistrz (prezydent miasta), a organem odwoławczym samorządowe kolegium odwoławcze powyższe oznacza, iż do kar tych stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, w tym w szczególności przepisy działu III tej ustawy (odmienne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 497/14, CBOSA).
W monografii "Wymiar niepodatkowych należności budżetowych w prawie polskim" (Prace Naukowe Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, dostęp online: https://www.repozytorium.uni.wroc.pl; bibliotekacyfrowa.pl) Anna Miernik podkreśla, że "niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych o charakterze niedaninowym są przede wszystkim należności z tytułu nakładanych sankcji administracyjnych oraz sankcji karnych. Nie stanowią one danin publicznych. Podstawową funkcją, jaką realizują, jest funkcja represyjna i prewencyjna (str. 69 powołanej monografii)". Autorka wskazała także, że dodatnie do art. 67 ustawy o finansach publicznych ust. 2, zgodnie z którym do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdza, że "administracyjne kary pieniężne, mimo że nie zostały expressis verbis wymienione w katalogu środków publicznych wskazanym w art. 60 u.f.p., stanowią niewątpliwie niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym". Autorka zauważyła przy tym, że "nie każda administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 u.f.p. Niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych jest bowiem tylko taka administracyjna kara pieniężna, która jest dochodem budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub przychodem państwowego funduszu celowego" (str. 73 powołanej monografii).
W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że przedmiotowa kara jest administracyjną karą pieniężną. W ocenie Sądu kary pieniężne zaliczają się do kategorii środków publicznych, wskazanych w art. 60 pkt 7 u.f.p. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 164/20, CBOSA). Bezspornie aktualnie kwestie związane z administracyjnymi karami pieniężnymi są uregulowane w dziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego, który został dodany powołaną już ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 nowelizacji k.p.a., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji, a zatem nie mogły znaleźć zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. regulujące m.in. kwestie przerwania biegu terminu przedawnienia. W konsekwencji zatem, skoro egzekwowana kara pieniężna zalicza się do kategorii środków publicznych, wskazanych w art. 60 pkt 7 u.f.p., to tym samym w sprawie zastosowanie znajdzie art. 67 u.f.p. (w brzemieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli do k.p.a.), który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III o.p. do spraw, dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., czyli do środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (w rozpoznawanej sprawie nie będzie mógł znaleźć zastosowania art. 67 ust. 2 u.f.p., z uwagi na brzmienie art. 16 nowelizacji k.p.a.). Podkreślić należy, że kara pieniężna za wycięcie drzew bez zezwolenia stanowi dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, co wynika z treści znowelizowanego od 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 215, poz. 1664) przepisu art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973). Kara ta ma charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego i nie została zamieszczona w wyodrębnionym rozdziale ustawy "Przepisy karne", nie wynika także ze stosunków cywilnoprawnych. W konsekwencji w sprawie do kary wymierzonej na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody znajdzie zastosowanie art. 70 § 4 o.p., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez stronę skarżącą było zastosowanie skutecznego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości w dniu 5 września 2018 r. co wobec treści art. 70 § 4 o.p. spowodowało przerwanie biegu przedawnienia.
W sprawie nie będzie jednak mógł znaleźć zastosowania – wbrew twierdzeniom organów – art. 70 § 8 o.p., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Przepis ten stanowi powtórzenie oraz rozszerzenie normy prawnej (o zastaw skarbowy) zawartej w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2002 r. w art. 70 § 6 o.p., na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 o.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności. Wprawdzie stwierdzona niekonstytucyjność dotyczy art. 70 § 6 o.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jednak analogiczna treść tego przepisu w obecnie obowiązującym art. 70 § 8 o.p. powoduje niekonstytucyjność wtórną tego ostatniego. Przepis oceniony jako niekonstytucyjny, nie może zostać uznany za zgodną z prawem podstawę rozstrzygnięcia spraw podatkowych oraz podstawę ich kontroli przez sądy administracyjne; ponadto - nie może stanowić podstawy prawnej wszczynania i kontynuowania postępowań podatkowych (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1197/12, z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 280/22, CBOSA).
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., wskazać należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji co do zasady nie znajduje zastosowania określona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I FSK 157/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA 3483/03, CBOSA). Ustawa egzekucyjna w wielu miejscach pozwala bowiem na skuteczne dokonanie czynności egzekucyjnych bez konieczności zapewnienia uczestnikom możliwości czynnego w nich udziału. Zastosowanie art. 10 k.p.a. do każdej czynności w praktyce uniemożliwiłoby wyegzekwowanie od zobowiązanych jakiegokolwiek świadczenia. Postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego jest częścią tego postępowania i ma charakter formalny w trakcie którego organ wyłącznie bada, czy w danej konkretnej sytuacji zaistniałej w toku postepowania egzekucyjnego nie wystąpiły przeszkody uniemożliwiające prowadzenie egzekucji, wymienione enumeratywnie w przepisie art. 59 § 1 u.p.e.a., dlatego przepis art. 10 K.p.a. nie znajdzie wprost zastosowania w trakcie jego trwania. W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego oznacza, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem orzeczenia. Jest natomiast zobowiązany do respektowania praw strony w zakresie wyznaczonym treścią art. 73 K.p.a. Na mocy tego przepisu strona jest uprawniona do wglądu w akta sprawy, może z nich sporządzać kopie, odpisy czy notatki, a w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony może żądać uwierzytelnienia kopii lub odpisów, czy też wydania jej uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 2016/15, CBOSA). Na marginesie należy dodać, że przyjęcie poglądu odmiennego od wyżej prezentowanego, postulującego konieczność zapewnienia zobowiązanemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu w szerszym zakresie niż wyżej wskazany, nie mogłaby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. Sąd uchyla postanowienie, jeżeli stwierdza naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie do tak kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło. Zarówno w toku postępowania przed organami, jak i postępowania sądowego strona skarżąca nie podniosła żadnej okoliczności pozwalającej zakwestionować zasadność twierdzeń Wierzyciela.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego prowadzenia postępowania egzekucyjnego ponad treść tytułu egzekucyjnego pomimo związania organu treścią tytułu egzekucyjnego na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a., wskazać należy, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenie Ministra Finansów z 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz.650) określającym wzór tytułu wykonawczego i zawierającym objaśnienia dotyczące sporządzania tytułu wykonawczego w części E.1. poz. 4 tytułu wykonawczego wpisuje się datę przedawnienia należności pieniężnej, jeżeli przepisy prawa nie przewidują przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Skoro – jak wynika z przedstawionej powyżej argumentacji – do kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy o ochronie przyrody należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4 tej ustawy, to jest ona należnością, dla której przepisy prawa przewidują możliwość przerwania biegu terminu przedawnienia. Z tego powodu, mając na względzie regulacje ustawowe, organ egzekucyjny nie był związany treścią tej – zbędnie wypełnionej – pozycji 4 w części E1 tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że organy administracji działają przede wszystkim na podstawie przepisów prawa. Zatem to brzmienie przepisów obowiązującego prawa i analiza skutków zdarzeń z nich wynikających winny lec u podstaw wniosków organów w zakresie przedawnienia należności oraz ich dalszego postępowania w ramach prowadzonej egzekucji administracyjnej.
Odnośnie zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności postanowienia kończącego postępowanie administracyjne, zarzut ten nie może być skutecznie podniesiony. Okoliczność, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły czy też nie, w żadnym zakresie nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem strona skarżąca po wyczerpaniu stosownych środków prawnych przewidzianych w k.p.a., w tym zakresie miała możliwość złożenia odrębnej skargi do sądu administracyjnego.
W zakresie wniosków dowodowych wskazać należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodu z przesłuchania świadków. Stąd wniosek w tym zakresie podlegał oddaleniu. Odnośnie pozostałych wniosków dowodowych należy wskazać, że Dyrektor Izby wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę przekazał Sądowi akta egzekucyjne sprawy, Sąd dysponował także aktami wierzycielskim (w tym tytułem wykonawczym), a zatem zapoznał się z nimi i orzekał na ich podstawie. Przeprowadzenie dowodów z ogłoszenia o pierwszej licytacji zawierającego dane dotyczące szacunkowej wyceny nieruchomości oraz ceny wywoławczej, odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego w zakresie wzmianki o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej, nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.