III SA/WR 174/25

III SA/Wr 174/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek
Katarzyna Borońska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 8 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 marca 2025 r. nr PN-N.4131.155.2025.MS6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIV/273/25 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Wrocławia oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 lutego 2025 r. nr XIV/273/25 (dalej: uchwała) Rada Miejska Wrocławia (dalej: Rada, rada gminy) zdecydowała o nadaniu nazwy "Rokitnikowa" ulicy położonej na terenie Wrocławia, której umiejscowienie określił załącznik do ww. uchwały. Z dniem 13 marca 2025 r. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, poz. 1319.
W dniu 25 marca 2025 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ nadzoru, Wojewoda) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-N.4131.155.2025.MS6, w którym stwierdził nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Wrocławia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. ) w związku z art. 8 ust. la ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), polegającym na braku uzyskania pisemnych zgód właścicieli terenów, po których przebiega droga, na nadanie nazwy drodze wewnętrznej".
Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania nadzorczego Wojewoda zwrócił się do Rady pismem z dnia 11 marca 2025 r. o przekazanie informacji dotyczącej statusu przedmiotowej drogi tj. czy jest drogą publiczną czy drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm. – dalej również: u.d.p.). W odpowiedzi z dnia 19 marca 2025 r. przekazano Wojewodzie pismo Dyrektora Departamentu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 17 marca 2025 r., w których wskazano, że w przypadku tej drogi nie wystąpiono o uzyskanie zgód właścicieli działek, po których przebiega droga o ustalonej nazwie. Poza gruntem wnioskodawcy, który wystąpił o nadanie nazwy, znajdują się grunty należące do osób prywatnych i fizycznych, jednakże ze względu na publiczny charakter drogi ustalony w miejscowym planie nie wystąpiono indywidualnie o zgody na nadanie nazwy (taką zgodę wyraził wnioskujący o nadanie nazwy ulicy).
W następstwie uzyskanej odpowiedzi organ nadzoru wydał ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzono nieważność uchwały.
W dniu 28 maja do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Gminy Wrocław (dalej: skarżąca, strona skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w której zarzucono mu:
- naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1a u.d.p. polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa (tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust, 1a u.d.p., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), polegającym na braku uzyskania pisemnych zgód właścicieli terenów, po których przebiega droga, na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, podczas gdy teren, po których przebiega droga, obowiązujący akt prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru zawartego między ulicami: Bartłomieja Strachowskiego, Agrestową, Łubinową, Rzepakową i Pszczelarską we Wrocławiu, przyjęty uchwałą nr LII/780/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 czerwca 1998 r.) przeznaczył pod drogę publiczną (teren 6KD - ulice projektowane klasy dojazdowej), oraz
- art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez uznanie, że uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Wrocławia dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. organ nadzoru wniósł odpowiedź na skargę, wnosząc o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z brzmienia art. 98 ust. 1 u.s.g. wynika natomiast, że rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust.3 u.s.g.). W niniejszej sprawi uchwała taka została podjęta przez Radę Miejską w Bolesławcu oraz zachowany został a 30 - dniowy termin do wniesienia skargi.
Objęcie nadzorem działalności samorządu znajduje oparcie w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organem sprawującym nadzór jest Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Jednocześnie należy mieć na uwadze wynikającą z art. 165 ust.2 Konstytucji zasadę ochrony samodzielności gminy – z której należy wywodzić m.in., że organ nadzoru może wkraczać władczo w działalność samorządu gminnego jedynie w przypadkach i granicach wyraźnie określonych w przepisach prawa. Znajduje to bezpośredni wyraz w art. 87 u.s.g. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
W tym miejscu wskazać należy, że dokonywana w ramach kompetencji nadzorczych wojewody ocena działalności gminy opiera się wyłącznie o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że wszelkie inne aspekty oceny działalności samorządu gminnego – takie jak np. celowość, słuszność, sprawność działania nie mogą stanowić podstawy do ingerencji ze strony organu nadzoru, a szczególności nie mogą być przyczyną wkraczania w działalność prawodawczą gminy.
W przypadku aktów prawodawczych gminy nie spełniających kryterium zgodności z prawem, ustawa o samorządzie gminnym przewiduje różne skutki, w zależności od tego, czy wada uchwały lub zarządzenia organu gminy ma charakter istotny czy nieistotny. Jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie został zachowany wskazany w art. 91 udt. 1 u.s.g. 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony od dnia doręczenia Wojewodzie uchwały. W przypadku natomiast nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (91 ust. 4 u.s.g.). Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być więc tylko istotne naruszenie prawa.
Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Dokonując w ramach tak określonej kognicji oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ono prawa, a tym samym, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 i 1222), a także wznoszenia pomników. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.
Jak bezspornie wynika z akt sprawy (k. 32), przed nadaniem nazwy ulicy na mocy ww. uchwały organy gminy nie wystąpiły do współwłaścicieli terenów, po których przebiega droga, o wyrażenie pisemnej zgody na nadanie nazwy drodze, której są współwłaścicielami. Jednocześnie organy gminy błędnie uznały, że nie zachodzi konieczność uzyskania przedmiotowej zgody z uwagi na "publiczny charakter drogi" ustalony w miejscowym planie zagospodarowania wewnętrznego.
Koniecznym w celu prawidłowego rozpoznania sprawy jest ustalenie czy teren, którego dotyczy uchwała jest drogą wewnętrzną czy drogą publiczną w rozumieniu u.d.p.
Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). O zaliczeniu drogi do danej kategorii drogi publicznej decyduje w przypadku dróg krajowych minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast, w drodze rozporządzenia (art. 5 ust. 2 u.d.p.). Zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (art. 6 ust. 2 u.d.p.). Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (art. 6a ust. 2 u.d.p.). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Natomiast drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).
W piśmie z dnia 17 marca 2025 r. strona skarżąca powołała się na fakt, że w uchwale nr LII//780/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zawartego między ulicami: Bartłomieja Strachowskiego, Agrestową, Łubinową, Rzepakową i Pszczelarską we Wrocławiu teren, którego dotyczy niniejsza sprawa został oznaczony jako 6KD - ulicę projektowane klasy dojazdowej (§ 19 uchwały).
Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów ustawy u.d.p., o zaliczeniu do kategorii drogi publicznej decydują właściwe organy w przewidzianej prawem procedurze, nie zaś, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jedynie oznaczenie w akcie planistycznym danego terenu jako przeznaczonego pod drogę. Bez znaczenia dla kwalifikacji drogi jako drogi publicznej lub wewnętrznej, a w konsekwencji dla obowiązku uzyskania pisemnych zgód właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, pozostają także okoliczności takie jak dotychczasowa praktyka organów.
Z niekwestionowanego przez skarżącą stanu faktycznego analizowanej sprawy wynika, że w stosunku do drogi, której nadano nazwę kwestionowaną uchwałą, nie została podjęta uchwała właściwego organu o zaliczeniu jej do określonej kategorii dróg publicznych, zaś teren po którym droga ta przebiega jest własnością wnioskodawcy uchwały, a także innych osób fizycznych i prawnych. Zgodnie zaś z art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust.1 ), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).
Biorąc zatem powyższe pod uwagę należy się przychylić do stanowiska organu nadzoru, że uchwała nr LII//780/98 Rady Miejskiej Wrocławia dotyczyła drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p.
W związku z powyższym, rada gminy przed podjęciem kwestionowanej uchwały powinna wystąpić do właścicieli drogi wewnętrznej o udzielenie pisemnej zgody na nadanie nazwy nowej ulicy. Wobec niezachowania wymogów formalnych w zakresie uzyskania przedmiotowych zgód, uchwała była dotknięta wadą nieważności z uwagi na jej sprzeczność z prawem w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. co prawidłowo stwierdził organ nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 73/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3940/19).
W tych okolicznościach Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest prawidłowe, ponieważ uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, orzekł jak w sentencji.