Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III SA/Wr 173/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III SA/Wr 173/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Katarzyna Borońska /sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 104
art. 10a
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2025 r. nr 0201-IGC.4823.38.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. J. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ odwoławczy) z 10 lutego 2025 roku, nr 0201-IGC.4823.38.2024), utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej: NDUCS, organ I instancji) z 14 listopada 2024 roku, nr 458000-CZC-3.4823.10.2024 o ałożeni8u na stronę kary pieniężnej w kwocie 10 000,- zł w związku z niewywiązaniem się z obowiązku przekazywania aktualnych danych lokalizacyjnych środka transportu.
Jak wynika treści skarżonej decyzji oraz akt administracyjnych, w dniu 12 września 2023 r. w L. o godz. 10:42, w trybie art. 12a ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. dalej: Dz. U. z 2024 r., poz. 1218; z dnia przeprowadzenia kontroli - Dz. U. 2023 r. poz. 104, dalej: ustawa SENT) funkcjonariusze Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu dokonali kontroli przewozu drogowego, dokonywanego zespołem pojazdów o numerach rejestracyjnych [...], kierowanym przez V. S.. Jak ustalono, przedmiotem przewozu był [...] podlegający ustawy SENT, objęty zgłoszeniem o numerze [...], którego nadawcą była R. z siedzibą w H., odbiorcą K. S.A. z siedzibą w L.1, a przewoźnikiem skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą U. T. J. Z protokołu nr [...] wynika, że kontrolujący stwierdzili brak przekazywania danych geolokalizacyjnych środka transportu, tj. naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT. Kierujący zespołem pojazdów zgłosił do protokołu uwagi, że firma przewozowa nie poinstruowała go jak korzystać z aplikacji mobilnej. Aplikacja mobilna była włączona, ale nie był rozpoczęty przewóz.
Po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej i poinformowaniu przewoźnika o warunkach odstąpienia od nałożenia kary, NDUCS powołaną na wstępie decyzją z 14 listopada 2024 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10 000 zł w związku z niewywiązywaniem się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, poprzez niezapewnienie w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem SENT przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w sprawie organ powinien był odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ przemawiał za tym interes publiczny. Zarzucił także naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy SENT poprzez nałożenie kar pieniężnych w łącznej wysokości 40.000 zł w trzech decyzjach związanych ze zbliżonymi do siebie nieprawidłowościami, do których doszło w jednym czasie przy wykonywaniu powiązanych ze sobą przewozów, co stanowi nadmierną kumulację sankcji, niezgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą proporcjonalności, a także naruszenie art. 2, art. 273 dyrektywy nr 2006/112/ WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 325 TFUE i wyrażonej w tym przepisie zasady neutralności w zw. z art. 22 ust. 2 i 2a ustawy SENT poprzez nałożenie na przewoźnika wysokiej kary pieniężnej (sankcji) w związku ze stwierdzonym niedopełnieniem warunku formalnego, w sytuacji gdy w związku z przewozem towaru nie istniało jakiekolwiek ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych. Wskazał dodatkowo w postępowaniu odwoławczym, że strona przedstawiła wdrożony plan naprawczy mający przeciwdziałać wystąpieniu nieprawidłowości przy realizacji przewozów objętych monitorowaniem SENT i przedłożył Zarządzenie pracodawcy z dnia 16 stycznia 2025 r. w sprawie obowiązków związanych z realizacją przewozów objętych systemem monitorowania przewozów towarów (SENT) opisujące podstawowe obowiązki spoczywające na pracownikach zaangażowanych w realizację przewozów objętych monitorowaniem. Zapoznanie się pracowników z zarządzeniem oraz ww. dokumentami zostało potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na oświadczeniach, załączonych do pisma.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, DIAS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na wstępie przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że bezspornie doszło do naruszenia ciążącego na stronie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy omówił pojęcie "ważnego interesu" i "interesu publicznego", jako materialnoprawe przesłanki, będące podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
DIAS stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do rozważania przesłanki ważnego interesu przewoźnika w kontekście jego sytuacji finansowej, ponieważ w tym zakresie nie przedstawił on żadnych informacji świadczących o ewentualnym braku środków uniemożliwiających uregulowanie przedmiotowej należności. Niemniej jednak organ pierwszej instancji zgromadził i przeanalizował dane przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego wynikające z CEiDG i deklaracji PIT 36L za lata 2021-2023. Wykazane w ww. dokumentach przychody strony nie wskazują na ryzyko zaburzenia jej kondycji finansowej. W tym stanie rzeczy, w ocenie DIAS, brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na wystąpienie ważnego interesu przewoźnika.
Zdaniem organu odwoławczego za odstąpieniem od sankcji nie przemawiał w rozpatrywanej sprawie również interes publiczny. DIAS podkreślił, że przekazywanie na bieżąco danych geolokalizacyjnych ma szczególne znaczenie dla realizacji celu ustawy SENT, tj. monitorowania przez organy przewozu towarów "wrażliwych", a więc zwiększenie skuteczności kontroli i bezpieczeństwa przewozu. Niedopełnienie tego obowiązku powodowało, że na moment kontroli przewóz ten był realizowany poza nadzorem właściwych organów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na uzasadnienie rządowego projektu o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, wprowadzającym do ustawy SENT art. 10a (druk nr 1794), w którym zwrócono uwagę na istotną rolę danych geolokalizacyjnych w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Wyjaśniono w nim ponadto, że dla sprawnego funkcjonowania systemu monitorowania, jak i stosowania narzędzi analizy ryzyka, brak informacji o przemieszczaniu środka transportu, a tym samym o uruchomieniu przewozu towarów nie pozwala na pełne monitorowanie przewozu towarów, jak również na typowanie do kontroli poprzez wskazanie czasu i miejsca kontroli.
DIAS zauważył, że powinność przewoźnika nie ogranicza się do wyposażenia pojazdu w lokalizator, ale również do nadzoru nad wykonywanym transportem, w tym do tego, czy został on wpisany do zgłoszenia SENT oraz czy wykonujący transport kierowca w sposób właściwy używa lokalizatora.
Odnosząc się do kwestii realnego zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa organ odwoławczy podkreślił, że sprawa ta nie może być rozważana w oderwaniu od nowelizacji ustawy SENT dokonanej ustawą z 10 maja 2018 roku (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039). Przyjęto w niej wprawdzie, że w przypadkach, gdy w trakcie postępowania podatkowego, kontroli podatkowej albo kontroli celno-skarbowej, stwierdzono naruszenie przepisów ustawy, które nie spowodowało uszczupleń podatku VAT oraz podatku akcyzowego, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (art. 30 ust. 1 i 4 tej ustawy), ale jednocześnie wskazano, że rozwiązania tego nie stosuje się do przewoźników (art. 30 ust. 5 ustawy). W związku z tym – zdaniem DIAS, należy uznać, że intencją ustawodawcy było objęcie tychże przewoźników jeszcze ściślejszym nadzorem, zmierzając do tego, by jak najbardziej zawęzić możliwość potencjalnego odstępowania wobec nich od nakładania kar pieniężnych. Poza tym, co należy uwypuklić, kary pieniężne przewidziane w ustawie SENT są sankcjami za stworzenie zagrożenia dla interesów Skarbu Państwa a nie za dokonanie rzeczywistego uszczuplenia podatkowego.
DIAS rozważył również zasadność nałożenia kary pieniężnej w kontekście jej proporcjonalności. Wskazał, że system kar z uwagi na sposób ich wymierzania, jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Podstawą różnicowania ich wysokości jest waga naruszenia a nie wartość towaru. Dodał, że zasadę proporcjonalności uwzględniono w ustawie SENT poprzez: przyjęcie, że ww. akt prawny dotyczy tylko pewnych grup towarów; wprowadzenie progów ilościowych determinujących objęcie określonych towarów systemem monitorowania; zróżnicowanie wysokości kar - w tym możliwość odstąpienia od ich nałożenia. Ostatecznie DIAS uznał, że nałożona kara w wysokości 10.000 zł jest proporcjonalna, a jednocześnie - poprzez swoją dolegliwość - ma znaczenie prewencyjne. Podkreślił także, że - jak wynika z treści odwołania - skarżący przeprowadził szkolenia w swojej firmie dla kierowców, z czego należy wnosić, że nie byli oni wcześniej w odpowiednim stopniu zaznajomieni z obowiązującymi przepisami w zakresie SENT. Potwierdza to również uwaga kierowcy zgłoszona do protokołu kontroli, zgodnie z którą nie został on poinformowany o obowiązku włączenia aplikacji. Skoro przedmiotem transportu był [...], również kierujący powinien mieć świadomość, że przewóz ten podlega obowiązkowi SENT, a w związku z tym przejazd będzie na terenie Polski monitorowany i wymagane jest włączenie lokalizatora.
Nawiązując do przywołanych przez skarżącego wyroków TSUE, DIAS wskazał, że rozstrzygnięcia TSUE dotyczą takich rozwiązań prawnych, które w sposób sztywny i niedopuszczający rozsądnego luzu decyzyjnego, określały sankcje związane czy to z naruszeniem obowiązków przewozowych, czy to dodatkową sankcję za naruszenia przepisów ustawy o VAT. Tymczasem ustawa SENT przewiduje wobec podmiotów odbierających sztywne stawki kar za stwierdzone naruszenia, jednak stawki te są przede wszystkim zróżnicowane w zależności od charakteru naruszenia (im poważniejsze naruszenie, tym wyższa kara), co stanowi uwzględnienie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a także zasady neutralności VAT. Ponadto w każdym indywidualnym przypadku zastosowanie kary poprzedzone musi zostać analizą przesłanek odstąpienia od niej. Rozwiązań ustawy SENT nie można zatem przyrównać do rozwiązań ocenionych negatywnie przez TSUE w powołanych w skardze orzeczeniach i z tej przyczyny wnioskować o naruszeniu zasady neutralności VAT.
Organ odwoławczy nie podzielił także postulowanej przez stronę możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 189f k.p.a.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do skargi dokumentów:
• zarządzenia pracodawcy z 16 stycznia 2025 roku w sprawie obowiązków związanych z realizacją przewozów objętych systemem monitorowania przewozu towarów (SENT),
• listy kontrolnej kierowcy,
• listy podstawowych obowiązków kierowcy przy wykonywaniu przewozów SENT,
• oświadczeń pracowników o zapoznaniu się z dokumentacją,
• testu znajomości obowiązków przy realizacji przewozów SENT,
- okoliczności wykazania wprowadzonych u Przedsiębiorcy działań naprawczych, mających na celu zapobieżenie wystąpieniu jakichkolwiek nieprawidłowości przy realizacji przewozów objętych systemem SENT w przyszłości, co w pełni zrealizowało prewencyjny cel przepisów ustawy o systemie monitorowania, świadcząc jednocześnie o wypełnieniu przesłanki interesu publicznego uzasadniającej odstąpienie od ukarania Podmiotu.
Zarzuty skargi w przeważającej mierze stanowiły ponowienie kwestii poniesionych już uprzednio w odwołaniu, tj. zarzucono naruszenie:
1) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 i 2a ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, pomimo że przemawiał za tym interes publiczny, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124 oraz art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p., a w szczególności zasad: proporcjonalności (wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 12 Prawa przedsiębiorców) oraz bezpieczeństwa i zaufania do organów państwa. Skarżący podniósł, że przy ocenie pojęcia "interesu publicznego" organ pominął rzeczywistą intencję ustawodawcy i cel ustawy, którym jest ochrona wpływów budżetowych, podczas gdy w sprawie nie wystąpiło chociażby najmniejsze hipotetyczne ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych a na stronę zostały nałożone kary pieniężne w łącznej wysokości 40 000 zł za zbliżone do siebie nieprawidłowości o tożsamych przyczynach, do których doszło w przeciągu
dwóch dni, w toku wykonywania powiązanych ze sobą przewozów takiego samego towaru na tej samej trasie;
2) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 i 2a ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, pomimo że przemawiał za tym interes publiczny, którego prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać funkcję ustawy SENT i charakter przewidzianych w niej sankcji, a w szczególności to, że instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej jest elementem wpisanego w przepisy ustawy SENT mechanizmu prewencji, zaś kary pieniężne nie powinny pełnić funkcji wyłącznie represyjnej za popełnione naruszenie;
3) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 2, 2a i ust. 3 ustawy SENT poprzez nałożenie kar pieniężnych w łącznej wysokości 40 000 zł w trzech decyzjach związanych ze zbliżonymi do siebie nieprawidłowościami, do których doszło w jednym czasie przy wykonywaniu powiązanych ze sobą przewozów, co stanowi nadmierną kumulację sankcji, niezgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą proporcjonalności, ponieważ wobec powiązania przedmiotowych przejazdów zarzucane stronie naruszenia powinny być oceniane kompleksowo, a nałożone kary pieniężne jawią się jako sprzeczne z prewencyjnym charakterem sankcji uregulowanych w ustawie SENT, będąc jedynie nieuzasadnioną represją, nieproporcjonalną w stosunku do charakteru zarzucanego stronie naruszenia, uwzględniając wszystkie prowadzone wobec strony postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej;
4) art. 2, art. 273 dyrektywy nr 2006/112/ WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 325 TFUE i wyrażonej w tym przepisie zasady neutralności w zw. z art. 22 ust. 2 i 2a ustawy SENT poprzez nałożenie na przewoźnika wysokiej kary pieniężnej (sankcji) w związku ze stwierdzonym niedopełnieniem warunku formalnego, w sytuacji gdy nie istniało jakiekolwiek ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych, a zatem sankcja w wysokości 10 0000 zł jest nieproporcjonalna i nieadekwatna do wagi naruszenia oraz nie uwzględnia okoliczności powstania stwierdzonej nieprawidłowości, rodzaju i stopnia naruszenia ciążącego na przewoźniku obowiązku, a także działań podjętych przez przewoźnika, by przewóz był wykonywany zgodnie z prawem.
Skarżący wywiódł, że kara nałożona zaskarżoną decyzją jest jedną z kilku, którymi go obciążono. Pozostałe przypadki - objęte odrębnymi postępowaniami - dotyczą podobnych nieprawidłowości stwierdzonych przy przewozach dotyczących zgłoszeń SENT: o numerach [...][...] i [...], realizowanych na tej samej trasie, w zbliżonym terminie (7-11 i 8-12 września 2023 roku). Przedsiębiorca - wskazując, że za te wszystkie sprawy nałożono już na niego kary w łącznej wysokości 40 000 zł - podniósł, że nie był w stanie zmodyfikować wykonywanych jednocześnie przewozów i wprowadzić od razu skutecznych działań naprawczych. Z przeprowadzonych kontroli i ustaleń wyciągnął jednak wnioski instruując kierowców oraz ustalając procedury mające na celu przeciwdziałanie powstaniu jakichkolwiek nieprawidłowości w przyszłości. Tak więc, co najwyżej, zasadne byłoby nałożenie jednej kary pieniężnej, przy jednoczesnym odstąpieniu od nałożenia drugiej spośród nich, albo całkowite odstąpienie od ich nakładania.
Skarżący zaznaczył, że przyczyną zaistniałych nieprawidłowości był niezawiniony i nieuświadomiony błąd pracownika, który nie uzupełnił zgłoszenia SENT na czas, ale uczynił to dopiero w momencie kiedy pojazd znajdował się już w Polsce. Skoro jednak zgłoszenie SENT zostało zarejestrowane, przewoźnik otrzymał dyrektywę kontroli i udał się do miejsca kontroli, to nie było żadnego pola do nieprawidłowości lub nadużyć. Stwierdzone naruszenie miało charakter czysto formalny i nie przekładało się na realizację celów ustawy SENT. W interesie publicznym nie leży natomiast karanie podmiotów, które dopuściły się uchybień - w przypadku powielenia tego samego błędu - jeśli uchybienia te nie miały na celu oszustwa. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn jego powstania i okoliczności towarzyszących, jak również postawy podmiotu, który dopuścił się naruszenia, w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli - a więc tych elementów, na które zwrócono uwagę w wyroku NSA z 18 maja 2020 roku, sygn. akt II GSK 220/20. Dodał, że odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie należy traktować jako wyjątku od reguły, ponieważ jest to jeden z elementów pozwalający na pełną realizację celów ustawy SENT przy jednoczesnym respektowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz zaufania do organów państwa.
Powołał się na art. 273 dyrektywy nr 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz zasadę neutralności, a także zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą sankcja oraz sposób jej ustalenia powinny uwzględnić charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy - co wynika z wyroku z 26 kwietnia 2017 roku, Farkas, C-564/15. Nie może być bowiem tak, że podatnicy dokonujący błędów (mniej lub bardziej istotnych), są na gruncie sankcji VAT traktowani identycznie jak podatnicy dokonujący oszustw. Skarżący zwrócił także uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej SENT (druk nr 1244) wprost wskazano, że wzoruje się ona na podobnej regulacji węgierskiej i portugalskiej. W tym kontekście wywiódł, że sankcje przewidziane w SENT są niezgodne z prawem unijnym z tych samych względów, co sankcje przewidziane w węgierskim odpowiedniku systemu SENT (orzeczenie C-583/20) czy też przewidziane w art. 112b ustawy o VAT (C-935/19). A w związku z tym, że kary pieniężne orzekane na podstawie ustawy SENT naruszają unijną zasadę proporcjonalności i neutralności podatku od wartości dodanej, organy administracji publicznej oraz sądy powinny odmówić zastosowania tych przepisów. Na potwierdzenie swojej argumentacji skarżący przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z 14 czerwca 2023 roku, sygn. akt III SA/Wr 374/22 i podkreślił, że automatyczne nałożenie kary w tej samej wysokości na przewoźnika bez uwzględnienia konkretnych okoliczności danej sprawy nie dochowuje zasady proporcjonalności i wykracza poza to, co jest niezbędne dla zapobieżenia oszustwom i zapewnienia prawidłowości poboru podatku. Powołał się również na zapowiadane przez Prezesa Rady Ministrów odstępowanie od karania za niecelowe, przypadkowe błędy czy wprowadzenie domniemania niewinności podatnika. Zwrócił przy tym uwagę, że oficjalnie deklarowana deregulacja nie musi być wdrażana wyłącznie w drodze zmian legislacyjnych, lecz dokonuje się ona także w ramach korekty praktyki stosowania prawa przez organy administracji publicznej, m.in. poprzez stosowanie przepisów pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.
Odpowiadając na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy SENT, system monitorowania przewozu i obrotu obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów i obrocie paliwami opałowymi, w szczególności z zastosowaniem środków technicznych służących do tego monitorowania, oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Katalog towarów objętych systemem określono w art. 3 ust. 2 tego aktu. Przy czym, według art. 3 ust. 11 ustawy SENT, minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia, towary inne niż wymienione w ust. 2 pkt 1-3a, których przewóz jest objęty systemem monitorowania przewozu i obrotu. W sprawie niniejszej przedmiotem przewozu był właśnie towar wskazany w § 1 pkt 7 rozporządzenia MF z 25 kwietnia 2022 r. (wydanego na wyżej wskazanej podstawie) w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 898) , w którym mowa jest o towarach innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, bez względu na ich ilość w przesyłce.
Oznacza to, że na stronie skarżącej, która była przewoźnikiem odpadów rozumieniu ustawy o odpadach, spoczywał obowiązek stosowania się do wymogów przewidzianych ustawą SENT.
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości nałożenia na stronę jako przewoźnika kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Kara została nałożona w związku ze stwierdzeniem przez organ, że strona nie dopełniła obowiązku zapewnienia przekazywania, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem (art. 10a ust. 1 ustawy SENT).
Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 22 ust. 2a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1218 ze zm., dalej: ustawa o SENT), zgodnie z którym "w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł". Obowiązek, o którym mowa w art. 10a ust. 1, ciąży na przewoźniku, z czym wiąże się jego odpowiedzialność administracyjno-prawna. Wspomniany przepis stanowi, że "przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem". Jest to konsekwencja obowiązku przewoźnika wyposażenia środka transportu, o którym mowa w ust. 1, w lokalizator (art. 10a ust. 2 ustawy o SENT), z czego zwalnia go jedynie przekazywanie danych geolokalizacyjnych środka transportu do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji (art. 10 ust. 3 ustawy o SENT).
Jak wynika z art. 10b ustawy o SENT, w przypadku gdy środek transportu jest wyposażony w lokalizator, kierujący jest obowiązany: 1) włączyć lokalizator: a) przed rozpoczęciem przewozu towaru - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a w przypadku kilku miejsc załadunku na terytorium kraju z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru z pierwszego miejsca załadunku na terytorium kraju, b) z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1; 2) wyłączyć lokalizator nie wcześniej niż z chwilą: a) dostarczenia towaru do miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, a w przypadku kilku miejsc dostarczenia towaru na terytorium kraju z chwilą dostarczenia towaru do ostatniego miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, b) zakończenia przewozu towaru na terytorium kraju.
W rozpoznanej bezsprzecznie strona skarżąca, przewożąc towary podlegające monitorowaniu drogowemu (odpady) nie wywiązała się z obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT. Przewóz towarów został zgłoszony do systemu monitorowania drogowego pod podanym na wstępie numerem SENT, a w zgłoszeniu SENT został wskazany numer urządzenia/lokalizatora GPS Z21-AM77EK-4, zaś dane zawarte w zgłoszeniu były zgodne ze stanem faktycznym. Stwierdzono jednak brak przekazywania danych geolokalizacyjnych środka transportu od początku wjazdu na terytorium Polski do momentu kontroli.
W powyższych okolicznościach zasadnie organy celno-skarbowe uznały, że strona skarżąca dopuściła się naruszenia nałożonego na przewoźnika w art. 10a ust. 1 ustawy SENT obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu a tym samym, że zostały spełnione przesłanki warunkujące nałożenie na stronę skarżącą, jako przewoźnika towarów objętych zgłoszeniem SENT, kary pieniężnej.
Podkreślenia wymaga, że w świetle art.10c ustawy SENT, kierujący powinien nie tylko przed rozpoczęciem transportu sprawdzić czy urządzenie, którym się posługuje jest właściwie skonfigurowane i zapewnia przesyłanie danych, ale także na bieżąco kontrolować działanie i sprawność lokalizatora oraz zewnętrznego systemu lokalizacji, tak by nie dopuścić do przewozu w warunkach usterki trwającej dłużej niż godzinę. Argumenty skarżącego, odwołujące się do niepoinformowania kierowcy przez pracownika zlecającego przewóz dowodzą, że nie podjął on wymaganych czynności dla zapewnienia realizacji obowiązku przewidzianego w art. 10a ustawy SENT. W żaden sposób nie zapewnił monitorowamia czy geolokalizator rzeczywiście został poprawnie uruchomiony i przekazuje sygnał.
Odnosząc się do zarzutów skargi, które dotyczyły odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a także proporcjonalności nałożonej kary należy zwrócić uwagę na cel regulacji ustawy SENT, którym jest zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów, a osiągnięcie tego celu ma nastąpić przez zapewnienie monitorowania przewozów określonych towarów. W związku z tym ustawa nakłada obowiązki, a ich niewykonanie usankcjonowano administracyjnymi karmi pieniężnymi w określonej wysokości i to niezależnie czy doszło, czy też nie, do uszczupleń podatkowych (podobnie: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 939/20, WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt III SA/GL 34/21, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 667/21, CBOSA).
W ustawie SENT wprowadzono w art. 22 ust. 3 "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Z kolei w art. 26 ust. 3 ustawy SENT zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożonej kary. Stosownie do tej regulacji organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: (1) nie stanowi pomocy publicznej albo (2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo (3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4. Dla ustalenia treści wynikających z art. 22 ust. 3 ustawy SENT norm prawnych niewystarczające jest poprzestanie na wykładni językowej, lecz zachodzi potrzeba przeprowadzenia także wykładni systemowej i celowościowej, z uwzględnieniem założeń leżących u podstaw wprowadzenia analizowanej regulacji prawnej. Konieczność dokonywania kompleksowej wykładni przepisów ustawy SENT, określających przesłanki przewidzianych w tej ustawie instytucji odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, została też już potwierdzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1075/19; z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20, CBOSA). Wykładnia celowościowa i systemowa przepisów ustawy SENT, regulujących instytucję odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, prowadzi do wniosku, że przy badaniu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, należy uwzględnić całokształt okoliczności stanu faktycznego w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 518/22, CBOSA).
Należy wskazać, że przewóz odpadów został objęty systemem SENT od 22 lutego 2022 r. W myśl § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 sierpnia 2020 r. zmienionego rozporządzeniem Ministra Finansów z 25 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 178) w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, systemem tym objęty jest przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L190 z 12.07.2006 r. str. 1, z późn. zm.) bez względu na ich ilość w przesyłce. Treść uzasadnienia do projektu zmiany rozporządzenia Ministra Finansów z 28 sierpnia 2020 r. wskazuje, że istotnym motywem objęcia systemem SENT odpadów, było przeciwdziałanie nadużyciom podatkowym w podatku VAT (przeciwdziałanie uszczupleniu podatku VAT poprzez jego zaniżanie). Uzasadniając potrzebę objęcia odpadów systemem SENT, w ww. projekcie zauważono, że wynika ona m.in. ze zidentyfikowanych sposobów dokonywania nadużyć w zakresie obrotu odpadami w tym, w podatku VAT. Zauważono, że w świetle ustawy o VAT odpad będąc towarem stanowi przedmiot obrotu (art. 2 pkt 6 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, Dz. U. z 2021 r. poz. 685 ze zm.). W związku z czym wszelkie zdarzenia gospodarcze związane z obrotem odpadami (zbycie, nabycie i transport) podlegają obowiązkowemu opodatkowaniu. Wskazano przyczyny rozwoju w obrocie odpadami tzw. szarej strefy oraz na ogromną, choć trudną do oszacowania, wartość szkody poniesionej przez Skarb Państwa z tytułu niedostatecznej kontroli nad rynkiem gospodarowania odpadami oraz nadużyciami mechanizmów podatku VAT i innych podatków. Podniesiono również, że istotnym problemem w gospodarowaniu odpadami jest wprowadzenie na polski rynek gospodarczy odpadów pochodzących spoza terytorium kraju. Nielegalność związana z tego rodzaju działalnością ma charakter globalny i w wielu przypadkach organizowana jest przez zorganizowane grupy przestępcze o charakterze międzynarodowym, co w znacznym stopniu ułatwia niekontrolowany przepływ towarów przez granice państw członkowskich Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę, że transgraniczne przemieszczanie odpadów ma charakter wewnątrzwspólnotowej transakcji gospodarczej, ich wprowadzenie poza ewidencję wpływa również na nieodprowadzenie należnego podatku od towarów i usług. Zwrócono uwagę, że poprzez wprowadzenie do obrotu znacznych ilości nielegalnego kapitału naruszone zostaną także zasady funkcjonowania rynku gospodarczego, w tym uczciwej konkurencji oraz przejrzystość alokacji kapitału. Konieczne zatem było rozszerzenie kontroli w tym zakresie, a konsekwencją zmian przepisów było nałożenie odpowiednio na podmiot odbierający oraz przewoźnika w momencie rozpoczęcia przewozu towaru obowiązku w zakresie dokonania zgłoszenia przewozu, jego uzupełnienia i aktualizacji. Dodatkowo przewoźnik został zobowiązany do zapewnienia przekazywania danych geolokalizacyjnych, a kierujący do posiadania numeru referencyjnego oraz uruchomienia lokalizatora. W świetle powyższego, należy wskazać, że w odpowiedzi na problemy nadużyć podatkowych i ochrony środowiska system SENT objął przewóz odpadów.
Przechodząc do kwestii mechanizmu sankcji i jej wysokości wskazać należy, że skonstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 2 i 2a tej ustawy sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Wobec coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych w doktrynie i judykaturze zwraca się aktualnie uwagę, że do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (vide: D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (vide: wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260). Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego, w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest art. 22 ust. 3 ustawy SENT przewidujący możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny.
W sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z ważnym interesem strony, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary. Strona zresztą nie przedstawiła żadnych informacji świadczących o ewentualnym braku środków uniemożliwiających uregulowanie przedmiotowej należności. Niemniej jednak organ pierwszej instancji zgromadził i przeanalizował dane przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego wynikające z CEiDG i deklaracji PIT 36L za lata 2021-2023 i doszedł do słusznego wniosku, że nie istnieje ryzyko zaburzenia kondycji finansowej skarżącego. Co prawda pojęcia "interesu strony" nie można ograniczać tylko do interesu ekonomicznego, jednak strona skarżąca nie wykazała, że w sprawie zachodziły inne sytuacje nadzwyczajne czy zdarzenia losowe, które takie odstąpienie by uzasadniały z ważnych dla niej względów a dodatkowo innych niż ekonomiczne. Podkreślić również należy, że na profesjonalnym podmiocie ciąży obowiązek znajomości swoich prawnych obowiązków, w tym wynikających z ustawy SENT. Powoływanie się więc przez skarżącego na błąd, przeoczenie pracownika, który nie wypełnił zgłoszenia SENT, nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Zarzuty skargi nie dotyczą zresztą oceny przesłanki ważnego interesu strony, a skoncentrowane są na przesłance interesu publicznego. Zdaniem strony skarżącej w sprawie naruszono art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 i 2a ustawy SENT poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pomimo, że przemawiał za tym interes publiczny, którego prawidłowa wykładnia powinna nastąpić z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p., w szczególności zasady proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwa, mających wymiar konstytucyjny, a prawidłowa wykładnia interesu publicznego powinna uwzględniać funkcję ustawy SENT i charakter przewidzianych w niej sankcji.
W zakresie przesłanki interesu publicznego, wskazać należy, że w orzecznictwie charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 21 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Może to mieć miejsce w następstwie stwierdzenia szczególnych okoliczności, którym należy przyznać większą wagę niż konieczności poniesienia kary za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy czy zasadzie obowiązku zapłaty należności i ochronie dochodów Skarbu Państwa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie organy oceniły, że takich okoliczności strona nie wykazała. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu były uchybieniami jedynie formalnym. Stwierdzone uchybienia, zdaniem Sądu, stanowiły poważne naruszenie, uniemożliwiające realizację celów ustawy SENT, czyli wykonania kontroli przewozu i monitorowania trasy przejazdu, a co za tym idzie ustalenia, którędy nastąpił przejazd, czy odbyły się postoje i czy nie nastąpił przeładunek towaru.
W ocenie Sądu, DIAS w zaskarżonej decyzji dokonał oceny powoływanych przez stronę okoliczności z punktu widzenia proporcjonalności kary, choć Sąd nie podziela poglądu organu co do tego, że zróżnicowanie w ustawie SENT wysokości kar w zależności od rodzaju i charakteru naruszenia samo w sobie wypełnia już wystarczająco warunek proporcjonalności (w sytuacji, gdy ustawa ta nie przewiduje możliwości miarkowania kar). W ocenie Sądu niezbędne jest uwzględnienie, że sprawa wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, co skutkuje koniecznością poszanowania zasady pierwszeństwa prawa Unii, zasady proporcjonalności, bezpośredniego skutku zasady proporcjonalności oraz uwzględnienia orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dotyczącego ww. aspektów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności zalicza się do podstawowych zasad prawa Unii, będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich i które powinny być zachowane w uregulowaniach krajowych wchodzących w zakres stosowania prawa Unii lub stanowiących wykonanie tego prawa (zob. w szczególności postanowienie z dnia 12 czerwca 2014 r., Pańczyk, C-28/14, niepublikowane, EU:C:2014:2003, pkt 26). Sąd w tym zakresie przychyla się do stanowiska zawartego m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu: z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 374/22 i z 20 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 428/24 oraz zawartej tam szczegółowej argumentacji i przyjmując to stanowisko za swoje uznaje, że realizacja tej zasady każe przyjąć, iż nie każde naruszenie obowiązku ma zawsze tę samą wagę i nie każde stanowi przeszkodę dla realizacji celu ustawy SENT tj. skutecznego monitoringu przewozu i obrotu towarów tzw. wrażliwych.
Zasada proporcjonalności wymaga od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok z dnia 4 października 2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N przeciwko Budapest Rendőrfőkapitánya, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 40). W odniesieniu do sankcji, jakie państwa mogą przyjąć w ramach art. 273 dyrektywy 2006/112, to nie mogą one wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 273 dyrektywy VAT - obejmujących zapewnienie prawidłowego poboru podatku VAT i zapobieżenia oszustwom (zob. wyrok z dnia 8 maja 2019 r., EN.SA. Srl przeciwko Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale Lombardia Ufficio Contenzioso, ECLI:EU:C:2019:374, pkt 38 oraz z dnia 15 kwietnia 2021 r. Grupa Warzywna, C-935/19, EU:C:2021:287, pkt 25).
Dla dokonania oceny, czy sankcja jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja, oraz sposób ustalania jej kwoty (zob. wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo). Surowość nałożonej sankcji powinna być odpowiednia do wagi naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja (wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C-64/18, C-140/18, C-146/18 i C-148/18, EU:C:2019:723, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). (zob. wyrok z dnia 4 maja 2023 r., T.A.C. przeciwko Agenția Națională de Integritate (ANI), ECLI:EU:C:2023:367, pkt 50, 51). Z kolei odnośnie sposobu ustalania wysokości kary, to winien on umożliwiać organom podatkowym dostosowanie wysokości kary do szczególnych okoliczności danej sprawy (wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r. Grupa Warzywna, C-935/19, EU:C:2021:287, pkt 34). Wymóg, aby kara była adekwatna do wagi naruszenia, oznacza iż pod uwagę należy brać indywidualne okoliczności każdej sprawy. Zasada proporcjonalności wymaga, po pierwsze, aby sankcja odpowiadała wadze naruszenia, i po drugie, aby przy określaniu sankcji, a także ustalaniu kwoty grzywny zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku (wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, C-384/17, EU:C:2018:810, pkt 45, zob. wyrok z dnia 21 listopada 2024 r., "Еkоstroy" EOOD przeciwko Agentsia "Patna infrastruktura", C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 45-47). Kierując się wskazaniami wynikającymi z orzecznictwa TSUE w zakresie proporcjonalności kary należy odnieść się w szczególności do charakteru i wagi naruszenia, za które kara ma być wymierzona, a także do metody ustalenia jej wysokości.
W opinii Rzecznika Generalnego przedstawionej w dniu 10 listopada 2022 r. w sprawie C-40/21 T.A.C. przeciwko ANI, ECLI:EU:C:2022:873, zawarte zostały rozważania dotyczące proporcjonalności kar przewidzianych w stałej bądź zryczałtowanej kwocie. Jak wskazał Rzecznik (pkt 41, 42 opinii) wymóg, aby kara była adekwatna do wagi naruszenia oznacza zasadniczo, iż pod uwagę należy brać indywidulane okoliczności każdej sprawy. Dlatego Trybunał często uznawał kary zryczałtowane lub kary w stałej kwocie za problematyczne z punktu widzenia proporcjonalności (zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r., Louloudakis (C-262/99, EU:C:2001:407, pkt 69–71); z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán (C-210/10, EU:C:2012:64, pkt 29, 41). Jednocześnie jednak Trybunał orzekał, że zasadę proporcjonalności kar należy również interpretować w ten sposób, że zezwala ona organom krajowym na karanie sprawców naruszeń w prosty, efektywny i skuteczny sposób. Oznacza to, że mogą też zaistnieć okoliczności, w których kara zostanie nałożona automatycznie oraz w ustalonej z góry kwocie (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:475, pkt 28, 29, a także analogicznie wyrok z dnia 17 października 2013 r., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C-203/12, EU:C:2013:664, pkt 38). Dalej, jak wskazał Rzecznik (pkt 45 opinii) sama okoliczność, że wprowadzona kara jest stała/ sztywna nie oznacza, że przepis jest niechybnie niezgodny z prawem Unii. Nie oznacza to jednak, że nie może zdarzyć się tak, że konkretnie w przypadku skarżącego owo uregulowanie może doprowadzić do rezultatu niezgodnego z prawem Unii (podobnie wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., K.M. (Sankcje nałożone na kapitana statku) (C-77/20, EU:C:2021:112, pkt 39). W efekcie, jak wskazał Rzecznik (pkt 46), to do sądu odsyłającego będzie więc należało, po pierwsze, ustalenie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, czy surowość przedmiotowej kary (na przykład w aspekcie zakresu i okresu kary oraz jej wpływu na sytuację osobistą, zawodową i ekonomiczną osoby) jest adekwatna do wagi czynu popełnionego przez skarżącego (na przykład w kontekście normatywnego wartościowania czynu oraz stopnia szkodliwości i bezprawności czynu), z uwzględnieniem celów realizowanych przez odnośne uregulowanie krajowe. Po drugie, sąd odsyłający powinien zbadać, czy w przypadku skarżącego przedmiotowa kara nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów przyświecających uregulowaniu krajowemu.
W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenie art. 10a ust.1 ustawy SENT, które w rezultacie uniemożliwia przeprowadzenie pełnej analizy ryzyka stanowiącej jeden z kluczowych elementów systemu SENT, przyczyniło się do zakłócania działania systemu monitorowania, miało charakter oczywisty i stanowiło istotne naruszenie, za które prawidłowo organy nałożyły karę pieniężną w wysokości przewidzianej w ustawie. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 oraz wypełnienie obowiązku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT daje organom możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów oraz umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu. Okoliczności towarzyszące przewozowi towaru, na które powołała się strona skarżąca, nie okazały się usprawiedliwiać zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności. W ocenie Sądu fakt, że w wyniku wszczętych postępowań zostały na stronę nałożone kary pieniężne w łącznej wysokości 40.000 zł za tożsame nieprawidłowości, do których doszło w jednym czasie w związku z wykonywaniem powiązanych ze sobą przewozów, świadczy o niewłaściwej organizacji pracy u skarżącego i nie przeszkoleniu kierowców. W takiej sytuacji nie można mówić o zwykłej pomyłce, skoro w kilku skontrolowanych przewozach stwierdzono – jak wskazała strona skarżąca – tożsame nieprawidłowości. Nie można przyjąć, że w sprawie doszło do popełniania błędów formalnych lub omyłek albo oczywistych niedokładności, nastąpiło bowiem naruszenie jednego z podstawowych obowiązków regulowanego ustawą SENT, którego zaistnienie w istocie niweczy sens tej ustawy. Wynika z tego, że waga naruszenia była istotna, nie zaistniały okoliczności usprawiedliwiające stwierdzone uchybienia, a tym samym Sąd ocenił nałożoną karę jako proporcjonalną i adekwatną do wagi i charakteru stwierdzonego naruszenia.
Podnieść należy, że sądy administracyjne, starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, kierunkowany określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności, w szczególności w aspekcie współmierności zastosowanych kary względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek sensowne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar. Chodzi przede wszystkim o sprawy, w których dopuszczono się błędów formalnych lub omyłek takich jak (np. tzw. literówki w numerach rejestracyjnych pojazdów) albo oczywiste niedokładności (np. brak jedynie numeru listu przewozowego itp.). Taki kierunek aktywizmu sądów wojewódzkich znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (vide: przykładowo wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., II GSK 145/21). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzone kary pieniężne za stwierdzone naruszenia są adekwatne do celów ustawy SENT i nie są dla strony dotkliwe w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od ich nałożenia na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Nie można tracić z pola widzenia, że w niniejszej sprawie skala stwierdzonego naruszenia nie miała nieistotnego charakteru i w konsekwencji uniemożliwiała osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów. W toku postępowania nie stwierdzono zaś, aby zaistniały szczególne okoliczności, które realizację obowiązku ustawowego czyniłyby niemożliwą (jak np. awaria systemu).
Podjęte przez skarżącego działania naprawcze, które niewątpliwie należy ocenić pozytywnie, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem zostały podjęte już po przeprowadzonej kontroli i stwierdzeniu przez organ naruszenia przepisów ustawy SENT. Z tego względu organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy oraz argumentację skarżącego stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.
Sąd oddalił wnioski dowodowe uznając, że przedłożone dokumenty mają na celu dokonanie merytorycznych ustaleń w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, a sąd administracyjny takich ustaleń nie dokonuje.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.