III SA/WR 12/24

III SA/Wr 12/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Barbara Ciołek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Katarzyna Borońska
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 622
art. 46 ust. 1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 października 2023 r., nr SKO 4320.8.2023 w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy i unieważnienia legitymacji instruktora oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. S. (dalej: strona skarżąca, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium, organ II instancji) z 20 października 2023 r. (nr SKO 4320.8.2023) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oławskiego (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia 19 lipca 2023 r. (nr KM.5441.20.2023) w zakresie skreślenia strony z ewidencji instruktorów nauki jazdy i umarzającą postępowanie w zakresie unieważnienia legitymacji instruktora.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. (nr KM.5441.20.2023) Starosta po stwierdzeniu rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, działając z urzędu skreśli stronę skarżącą z ewidencji instruktorów oraz unieważnił legitymację instruktora nr [...] wydaną 12 marca 2020 r.
Rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku przeprowadzenia 22 marca 2023 r. kompleksowej kontroli O., należącego do strony skarżącej. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych oraz na podstawie analizy dokumentacji szkoleniowej (karty przeprowadzonych zajęć, książki ewidencji osób szkolonych, arkuszy przebiegu egzaminu wewnętrznego) obejmującej okres działalności ośrodka od dnia jego otwarcia (12 stycznia 2022 r. do 17 marca 2023 r.) organ stwierdził wielokrotne przeprowadzenie egzaminu wewnętrznego niezgodnie z przepisami tj. 13-krotne przeprowadzenie egzaminu wewnętrznego teoretycznego przed zakończeniem szkolenia praktycznego.
W dniu 3 sierpnia 2023 r. strona skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, wskazując na naruszenia przepisów: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez nienależyte i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy przejawiające się w wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego, poprzez: - wadliwe ustalenie, że skarżący dopuścił się wielokrotnego prowadzenia szkolenia w znaczeniu art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.) – dalej" "u.k.p."; - wadliwe ustalenie, że strona dopuściła się rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na takie ustalenie; art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez: - przeprowadzenie postępowania z pogwałceniem zasad proporcjonalności i wydanie decyzji o szczególnie doniosłych dla skarżącego skutkach prawnych, których konsekwencją jest brak możliwości wykonywania pracy zawodowej, z uwagi na wystąpienie okoliczności, które można określić najwyżej mianem uchybień, nie będących równoznacznymi z przeprowadzeniem szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia; - przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, do czego doszło w konsekwencji wielokrotnego, sprzecznego informowania skarżącego o sposobie załatwienia sprawy; - odstąpienie przez organ I instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej art. 23 ust. 4 u.k.p. w zw. z art. 23 ust. 4a u.k.p. w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2018 r. poz. 1885 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie", które zgodnie z zasadą przyjaznej interpretacji winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, bowiem z powyższych przepisów nie wynika zakaz poszczególnych części egzaminów wewnętrznych po ukończeniu poszczególnych części szkolenia osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem, lecz przed ukończeniem całego szkolenia; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji, co powoduje niemożność zrozumienia przesłanek leżących u podstaw wydanego orzeczenia oraz narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia: - na jakiej podstawie uznano, że przeprowadzenie poszczególnych części egzaminów wewnętrznych jest dopuszczalne wyłącznie po ukończeniu całego szkolenia; - na jakiej podstawie uznano, że przeprowadzenie części teoretycznej egzaminu wewnętrznego po ukończeniu w całości części teoretycznej szkolenia lecz przed ukończeniem części praktycznej, stanowi przejaw prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z programem zajęć; art. 23 ust. 4 u.k.p. w zw. z § 19 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że na mocy przedmiotowych przepisów przeprowadzenie poszczególnych części egzaminów wewnętrznych (teoretycznego i praktycznego) powinno następować wyłącznie po ukończeniu poszczególnych części szkolenia osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów nie prowadzi do takich wniosków; art. 46 ust. 1 pkt 3 lit a u.k.p. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na błędnym uznaniu, że na mocy przedmiotowego przepisu, każde uchybienie, którego dopuści się instruktor stanowi powód do wykreślenia go z listy, podczas gdy wykładnia przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przeprowadzając ocenę pracy instruktora organ nie powinien dokonywać interpretacji przepisów w sposób nadmiernie rozszerzony i rygorystyczny – w sytuacji, w której program szkolenia został ostatecznie w pełni zrealizowany.
Zaskarżoną decyzją z 20 października 2023 r. SKO uchyliło decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej unieważnienia legitymacji instruktora nr [...] wydanej 12 marca 2020 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił i omówił materialnoprawne podstawy orzekania w sprawie skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów nauki jazdy odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Zdaniem Kolegium, brzmienie przepisu art. 23 ust. 4 u.k.p. w zw. z § 19 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Organ odwoławczy podniósł, że na mocy § 19 rozporządzenia egzamin wewnętrzny traktuje się jako całość, a powołane regulacje są oczywiste i jednoznaczne, a dla ich rozumienia nie jest konieczne stosowanie wykładni. Organ odwoławczy wskazał, że inaczej niecelowe byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 23 ust. 4a u.k.p. możliwości przeprowadzenia części teoretycznej egzaminu wewnętrznego po zakończeniu zajęć teoretycznych w przypadku zajęć przeprowadzonych na odległość. W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium podkreśliło, że strona skarżąca przeprowadziła 13-krotnie egzamin wewnętrzny przed ukończeniem szkolenia praktycznego (przypadki opisano szczegółowo na stronach 4-5 decyzji organu I instancji), co wynika z dokumentacji szkoleniowej, a strona skarżąca nie kwestionuje tej okoliczności. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a u.k.p. za rażące naruszenie przepisów uznaje się wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Opisane w decyzji I instancji przypadki naruszenia przepisów pozwala na zakwalifikowanie ich jako wielokrotne.
Kolegium odniosło się także do błędnie wskazanej przez Starostę podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jako art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.p., podczas gdy – co zdaniem organu odwoławczego jest oczywiste i bezpośrednio wynika z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia – wskazana powinna być lit. a powołanej normy. Według SKO najistotniejsze, w takim przypadku jest to, że dana decyzja odpowiada prawu, a w sprawie nie ulega wątpliwości, że intencją Starosty było zastosowanie dyspozycji przepisu art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a u.k.p., a powołanie się na lit. b tej normy pozostaje bez wpływu na ostateczną ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy odnosząc się do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej unieważnienia jego legitymacji instruktora i umorzenia postępowania w tym zakresie, podkreślił, że takie rozstrzygnięcie Starosty nie znajduje umocowania w przepisach ustawy. Z tego względu Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji w tej części i umorzeniu postępowania w tym zakresie.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, sformułowano zarzuty podniesione wcześniej na etapie odwołania, a nadto zarzucono:
1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości tj. naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a u.k.p. poprzez wydanie decyzji przez Naczelnika Wydziału Komunikacji, w sytuacji, w której organem właściwym do wydania decyzji był wyłącznie starosta – co skutkuje nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 81 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uchybienie gwarancji czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz odebranie skarżącemu inicjatywy dowodowej i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także uniemożliwienie sformułowania ewentualnych żądań przed wydaniem decyzji, w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącemu końcowego zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, złożenia dalszych wniosków dowodowych oraz dowiedzenia się jakie okoliczności faktyczne wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia – co skutkuje nieważnością decyzji w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie istoty zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na braku rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy na nowo i w całości, w szczególności przez brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji, podczas gdy na organie odwoławczym ciążył obowiązek rozpoznania sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po odniesieniu się do wniosków dowodowych oraz zarzutów;
i wobec powyższych zarzutów wniósł o:
1. w przypadku uznania zarzutu/ów dot. nieważności postępowania – na podstawie art. 145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję organu I instancji;
2. w przypadku braku uwzględnienia zarzutów dot. nieważności postępowania – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a-c oraz art. 135 p.p.s.a uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję organu I instancji;
3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podnosi, że organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zagwarantowania mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienie złożenia wniosków dowodowych – w tym m.in. dowodu z zeznań świadka A. S., który to świadek posiada bezpośrednią wiedzę na temat uprzedniej akceptacji przez Starostę praktyki przeprowadzenia części teoretycznej egzaminów wewnętrznych bezpośrednio po ukończeniu części teoretycznej szkolenia i naruszenia przez organ I instancji zasady pewności prawa. W następstwie czego organ dopuścił się do naruszenia istoty zasady dwuinstancyjności, w szczególności poprzez brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji, a jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy "od nowa", zaś pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa.
W pozostałym zakresie strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Argumentując zarzuty skargi, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wcześniej niepodniesionych SKO wyjaśniło, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów procesowych dot. pozbawienia strony możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium z treści można było wywnioskować, że strona skarżąca zamierzała złożyć wniosek dowodowy z zeznań świadka, a skarżący nie wyjaśnił przy tym dlaczego tego wniosku dowodowego nie złożył przed organem I instancji, na etapie odwołania czy też w trakcie prowadzonego przez Kolegium postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że oparł się w całości na aktach sprawy, uznając je za kompletne i nie wymagające uzupełnienia, stąd nie zdecydowano się na skierowanie do strony zawiadomienia o zakończeniu prowadzonego postępowania dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu skreślająca stronę skarżącą z ewidencji instruktorów nauki jazdy nie narusza prawa.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu należy rozpocząć od rozpatrzenia podniesionych w skardze zarzutów nieważności postępowania, z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Odnosząc się do pierwszego z nich Sąd wskazuje, stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie tego przepisu, podlegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie właściwość rzeczową wyznaczają przepisy Rozdziału 8 ustawy o kierujących pojazdami, stanowiące iż nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy sprawuje starosta (art. 43 § 1 pkt 1 u.k.p.), który jako organ posiada wyłączną kompetencję do orzekania w sprawie skreślenia instruktora z ewidencji w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 46 u.k.p.). Natomiast zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w jego imieniu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Taka okoliczność zaszła w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzja została wydana przez Naczelnika Wydziału Komunikacji, działającego z upoważnienia Starosty. Nie można zatem wywieść z faktu podpisania decyzji przez upoważnionego pracownika właściwego w sprawie organu wniosku, że zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec czego zarzut ten należy uznać za nietrafiony.
Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź jej uchylenia.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r., sygn. IV SA/Po).
W zarzutach autor skargi podnosi, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, z uwagi na uchybienie gwarancji czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 i § 2 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Powyższe uargumentowano odebraniem skarżącemu inicjatywy dowodowej, uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także uniemożliwieniem sformułowania ewentualnych żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co miało doprowadzić do nierozpoznania sprawy na nowo i w całości, poprzez brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Okoliczności te autor skargi skonkretyzował powołując się na uniemożliwienie złożenia wniosku dowodowego z zeznań świadka A. S., który "posiada bezpośrednią wiedzę na temat przedmiotowej sprawy w tym m.in. na temat uprzedniej akceptacji przez organ I instancji praktyki przeprowadzenia części teoretycznej egzaminów wewnętrznych bezpośrednio po ukończeniu części teoretycznej szkolenia i naruszenia przez organ I instancji zasady pewności prawa".
Sąd nie może się zgodzić, że taka interpretacja przepisów postępowania jest prawidłowa z uwagi na przedstawione poniżej motywy.
Po pierwsze, Sąd zwraca uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem tego postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Organ odwoławczy w skutek wniesienia odwołania ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę. Nie oznacza to, że postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym toczy się od nowa, a organ powiela ustalenia organu pierwszej instancji. Stanowi ono – w węższym lub szerszym zakresie – jedynie ciąg dalszy postępowania prowadzonego w pierwszej instancji. Organ odwoławczy bazuje na materiale faktycznym oraz dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji i nie jest obowiązany ani nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Zatem po wpłynięciu akt sprawy wraz z odwołaniem, organ ten powinien najpierw dokonać oceny tego materiału. W razie konieczności przepisy k.p.a. umożliwiają uzupełnienie materiału dowodowego na żądanie strony lub z urzędu (art. 136 § 1 k.p.a.), niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyr. NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Gdyby istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które podjęcia takich działań od organu odwoławczego wymaga, strony maja możliwość zawarcia w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Jeśli takiego wniosku nie zawarto, organ odwoławczy ma obowiązek uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów.
Nie można zatem zgodzić się z interpretacją przedstawioną przez autora skargi, że Kolegium w niniejszej sprawie miało obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające "od nowa", a nieprzeprowadzenie go w takim zakresie stanowi naruszenie (tym bardziej rażące) zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Po drugie, mając na uwadze ustalenia poczynione powyżej Sąd nie dostrzegł także naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 i § 2 k.p.a.), także w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Podczas postępowania prowadzonego przez Starostę strona skarżąca została zawiadomiona o:
- zamiarze wszczęcia kontroli w prowadzonym przez siebie O. - pismem z 10 marca 2023 r., doręczonym stronie skarżącej tego samego dnia (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych)
- wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia instruktora z ewidencji - pismem z 22 maja 2023 r., doręczonym stronie skarżącej 14 czerwca 2023 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych);
- zebranym materiale dowodowym - pismem z 29 czerwca 2023 r. odebranym osobiście przez skarżącego w tym samym dniu (dowód: adnotacja o odbiorze na piśmie w aktach administracyjnych);
powyższe zawiadomienia zawierały stosowne pouczenia m.in. o możliwości wypowiedzenia się, złożenia nowych dowodów czy zgłoszenia żądań. Skarżący nie skorzystał z tych uprawnień w trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania wyjaśniającego.
W odwołaniu także nie został zawarty wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. dowodu z zeznań świadka A. S. ani wniosku o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Nie ma zatem podstaw do uznania, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron (art. 10 § 1 i § 2 k.p.a.), a tym bardziej, że miało ono stopień rażący.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a u.k.p., zgodnie z którym starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem. Decyzja o skreśleniu z ewidencji instruktorów jest decyzją związaną, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "skreśla". Dlatego w przypadku stwierdzenia takich naruszeń starosta nie ma luzu decyzyjnego i zobowiązany jest do dokonania skreślenia zgodnie z cyt. przepisem. Podstawę faktyczną do ustalenia okoliczności spełnienia przez stronę skarżącą dyspozycji przepisu art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a u.k.p., miało stanowić wykrycie przez pracowników organu dokonujących kontroli, że w 13 przypadkach strona skarżąca dopuściła kursantów przed ukończeniem szkolenia, do części teoretycznej egzaminu wewnętrznego.
Program szkolenia określają przepisy u.k.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców. Co za tym idzie także wymogi jakie musi spełnić kursant, żeby móc przystąpić do egzaminu wewnętrznego.
Stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 4 u.k.p. szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje kontrolne sprawdzenie poziomu wiedzy i umiejętności zwane dalej "egzaminem wewnętrznym". Natomiast zgodnie z treścią art. 23 ust. 4 u.k.p. egzamin wewnętrzny jest przeprowadzany po ukończeniu części teoretycznej i części praktycznej szkolenia oraz nauki udzielania pierwszej pomocy, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, przez instruktora lub wykładowcę wyznaczonych przez kierownika podmiotu prowadzącego szkolenie.
W myśl § 19 rozporządzenia egzamin wewnętrzny składa się z części:
1. teoretycznej – przeprowadzanej w sali wykładowej przy użyciu testu komputerowego;
2. praktycznej – przeprowadzanej na placu manewrowym i w ruchu drogowym po uzyskaniu przez osobę szkoloną pozytywnego wyniku części teoretycznej egzaminu – jeżeli jest wymagana.
Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca w art. 23 ust. 4 u.k.p. posługuje się pojęciem egzaminu wewnętrznego jako całości (tj. zgodnie z rozporządzeniem - części teoretycznej i praktycznej), która odbywa się po zakończeniu części teoretycznej i praktycznej szkolenia oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 23 ust. 4a u.k.p. dopuszczający przeprowadzenie części teoretycznej egzaminu wewnętrznego po zakończeniu zajęć teoretycznych w przypadku zajęć prowadzonych na odległość.
W świetle powyższego oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że sposób prowadzenia przez stronę skarżącą ośrodka szkolenia kierowców prowadził do naruszenia przepisów regulujących program szkolenia na kierowców.
W rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, że teoretyczna część egzaminu wewnętrznego 13-krotnie odbyła się przed ukończeniem szkolenia – po zakończeniu szkolenia teoretycznego, ale przed ukończeniem szkolenia praktycznego. Te ustalenia organu nie były przez skarżącego kwestionowane, a fakt ten został potwierdzony we wniesionych środkach zaskarżenia. Strona skarżąca jedynie wskazuje, że naruszenia te można jedynie określić jako uchybienia, a nie naruszenia o wadze rażącej.
Sąd zgadza się z argumentacją Kolegium zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że sama wielokrotność naruszenia przepisów dot. planu prowadzenia szkolenia, zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a u.k.p. stanowi o jego rażącym naruszeniu. Przy czym określenie "wielokrotny" w języku polskim znaczy "wiele razy powtarzający się, występujący wiele lub kilka razy" (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1983 r.). Z kolei słowo "kilka" rozumie się jako "liczebnik nieokreślony oznaczający w sposób przybliżony liczbę od trzech do dziewięciu razy". Przez "wielokrotne prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia", należy zatem rozumieć co najmniej trzykrotne przeprowadzenie szkolenia w wyżej wymieniony sposób. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją miało to miejsce 13- krotnie, na przestrzeni wielu miesięcy, co niewątpliwie pozwala zakwalifikować to naruszenie nie tylko jako wielokrotne, ale i długotrwałe.
Mając to na uwadze, Sąd nie dopatrzył się – wbrew zarzutom skargi - żeby rozstrzygnięcia wydane w wyniku przeprowadzenia kontrolowanego postępowania naruszyły przepisy prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy.
Dokonując analizy zarówno akt sprawy, jak i samej zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego innych niż omówione przy rozpoznaniu zarzutu nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności podniesionych w pozostałych zarzutach skargi - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - albowiem w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jak Sąd wyjaśnił wcześniej, nie występowały także wątpliwości co do treści normy prawnej dające organowi możliwość zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a.
Końcowo Sąd wskazuje, że autor skargi wywodzi zasadność podnoszonych zarzutów z odstąpienia organu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Przez "utrwaloną praktykę" należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyr. NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2195/22). W tym miejscu wskazać należy, że strona nie wykazała istnienia utrwalonej praktyki orzekania organu administracji publicznej w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Jednocześnie okoliczność powołana w uzasadnieniu tego zarzutu – jako działanie contra legem – nie mogłaby stanowić takiej praktyki w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a.
Reasumując, Sąd orzekający w sprawie stwierdza, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów. Nie doszło również w sprawie do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach podstawy wydanej decyzji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.