III SA/WR 106/25

III SA/Wr 106/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Kamila Paszowska-Wojnar /sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 54, art. 55 ust. 1, 63,45
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy D. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2024 r. nr uchwała 5/VII/24 w przedmiocie nieuwzględnienie protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy D. (dalej: strona, strona skarżąca, wnioskodawca, Gmina) jest uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ, Zarząd) Nr 5/VII/24 z dnia 28 maja 2024 r. w sprawie nieuwzględnienia protestu Wnioskodawcy od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu nr FEDS.02.01-IZ.00-0009/23, pn. "Temomodernizacja budynku szkoły podstawowej w M.".
Zaskarżoną uchwałę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na wezwanie organu strona w dniu 8 stycznia 2024 r. złożyła poprawiony wniosek o dofinansowanie wyżej wskazanego projektu wraz z załącznikami.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego (dalej: Urząd MWD) poinformował stronę o negatywnym wyniku oceny jej wniosku o dofinansowanie, ponieważ nie spełnił on następujących kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący [...], tj.:
a) Analiza opcji (rozwiązań alternatywnych) realizacji projektu;
b) Poprawność analizy finansowej projektu;
c) Zachowanie trwałości finansowej.
Pozostałe kryteria zostały ocenione pozytywnie.
W karcie oceny projektu w części dotyczącej kryteriów merytorycznych ogólnych, w zakresie oceny odnośnie kryterium, tj. Analiza opcji (rozwiązań alternatywnych) realizacji projektu (wymienionego pod lit. a powyżej), wskazano, że w audycie energetycznym przedstawionych zostało kilka wariantów projektu w ujęciu technicznym, ekonomicznym i środowiskowym, po czym podkreślono, że wnioskodawca nie uzasadnił dokonanego wyboru wariantu, dlatego brak jest możliwości uznania kryterium za spełnione.
Odnośnie Kryterium Poprawność analizy finansowej projektu (lit. b) stwierdzono, że analiza nie została przeprowadzona poprawnie, bowiem w arkuszu finansowym w wielu komórkach, zamiast wielkości liczbowych, widnieje zapis "#ADR!". Jedynie poziom dofinansowania został obliczony prawidłowo. Podano, że Wnioskodawca nie wyliczył wskaźników FNPV ani FIRR. Podkreślono, że brak jest możliwości zbadania salda środków pieniężnych, gdyż w komórkach "Środki pieniężne na początek okresu" i "Środki pieniężne na koniec okresu" również widnieje napis "#ADR!", zatem nie można w takim przypadku potwierdzić, że saldo środków pieniężnych w analizowanym okresie przyjmuje wartości ujemne. W związku z powyższym Urząd MWD skonkludował, że brak jest możliwości uznania kryterium za spełnione.
Uzasadniając negatywną ocenę kryterium Zachowanie trwałości finansowej (wskazanego pod lit. c) powyżej), Urząd MWD podniósł, że wnioskodawca nie wyliczył salda skumulowanych środków pieniężnych, a w wierszu "Skumulowane przepływy pieniężne netto", zarówno dla projektu, jak i dla wielkości, widnieje znak "#ADR!". Z uwagi na to – jak wskazano w ocenie - brak było możliwości potwierdzenia dodatniego salda środków pieniężnych w okresie trwałości, zarówno dla projektu jak i dla wnioskodawcy z projektem, a tym samym nie można uznać kryterium za spełnione.
Pismem z dnia 8 maja 2024 r. strona skarżąca wniosła protest do Urzędu MWD protest od powyższej informacji.
W uzasadnieniu protestu Gmina nie zgodziła się z dokonaną oceną w zakresie przedstawionych w informacji jako ocenione negatywnie kryteriów merytorycznych ogólnych i przedstawiła argumentację zarówno w zakresie dokonanej oceny, jak i zarzuty proceduralne w zakresie przedstawionej oceny. Nie zgadzając się z oceną Kryterium Analiza opcji (rozwiązań alternatywnych) realizacji projektu, strona wskazała, iż w załączniku, który stanowił element wniosku, załączono audyt energetyczny dla każdej analizowanej opcji. Ponadto w podsumowaniu audytu wskazano rozwiązanie optymalne wraz z zakresem prac, który odpowiada zakresowi ujętemu we wniosku. Konkludując, strona wskazała, że zakres prac został potwierdzony w audycie, co stanowi uzasadnienie dla planowanych prac termodynamicznych, wobec czego zawnioskowała o uznanie kryterium za spełnione. Odnosząc się do kryteriów Poprawność analizy finansowej projektu i Zachowanie trwałości finansowej, Gmina podniosła, że brak możliwości ich oceny wynikał z braku wezwania strony do poprawy wniosku na etapie oceny formalnej, która podlegała uzupełnieniu. Strona wskazała, że ocena wniosku na etapie formalnym została zakończona pozytywnie, a organ nie wezwał jej do usunięcia błędu w ramach korekty powyższych kryteriów. Argumentowano, że w dokumentacji złożonej pierwotnie, a także na etapie uzupełnień występowała niespójność w zakresie wysokości nakładów finansowych, a błąd ten, który pojawił się od momentu złożenia załącznika na etapie składania wniosku, nie został wskazany w ramach kryterium podlegającemu uzupełnieniu, co skutkowało negatywną oceną projektu. Strona skarżąca zarzucała, że na etapie oceny formalnej należało zweryfikować, czy załączniki i oświadczenia zawierają wszystkie strony dotyczące projektu, są czytelne i zostały wypełnione zgodnie z instrukcjami ich wypełnienia. Wobec tego Gmina uważała, że brak pozytywnej oceny kryterium wynika nie z jej błędów, a niedopatrzenia na etapie oceny formalnej, która pozwalałaby na uzupełnienie dokumentacji. W związku z tym zgodnie z procedurą koniecznym było zwrócenie projektu do oceny formalnej, a następnie poddanie go do ponownej oceny.
W zakresie zarzutów proceduralnych protestu, strona skarżąca wskazywała na niezastosowanie przez oceniającego pkt 15.3 ppkt 3 Regulaminu Konkursu, w myśl którego w sytuacji, gdy we wniosku o dofinansowanie projektu po poprawie wykryte zostały błędy, które występowały w pierwszej wersji wniosku i nie zostały wykazane w piśmie wzywającym do poprawy/uzupełnienia ewentualnie w przedmiotowym piśmie zawarto błędną lub nieprecyzyjną uwagę, na skutek czego wniosek zawiera błędy – wnioskodawca jest wzywany do kolejnej poprawy/uzupełnienia wniosku. Strona powoływała się także na pkt 15.2 Regulaminu, w którym mowa, że "na etapie oceny merytorycznej może zaistnieć konieczność ponownej formalnej oceny projektu – w przypadku niespełnienia przez projekt kryteriów formalnych". Wobec powyższego Gmina zarzuciła, że ocena formalna i merytoryczna została przeprowadzona z pominięciem podstawowych procedur.
W wyniku rozpatrzenia protestu Zarząd zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałą z dnia 28 maja 2024 r. nr 5/VII/24 w sprawie nieuwzględnienia protestu strony skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej projektu nr FEDS.02.01-IZ.00-0009/23, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 566 ze zm., dalej u.s.w.), art. 72 ust.1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U.UE.L.2021.231.159 z 30 czerwca 2021 r., ze zm., dalej: "rozporządzenie"), oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 66 pkt 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), nie uwzględnił protestu Gminy od negatywnej oceny merytorycznej projektu.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny Kryterium Analiza opcji (rozwiązań alternatywnych) realizacji projektu organ, poddając ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zgodnie z "Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach programu "Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027" w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, na wnioskodawcy ciążą określone obowiązki. Wskazano, że z analizy załączonego w dokumentacji aplikacyjnej audytu energetycznego z dnia 1 września 2023 r., wynika, że wskazano w nim stan przed inwestycją i po inwestycji z wyliczeniem oszczędności zarówno energetycznych i kosztowych, jakie ma ona przynieść. Organ wyliczył, że na str. 12-14 powyższego audytu przedstawiono wyliczenia wariantów dla elementów projektu:
a. docieplenie ściany zewnętrznej, gdzie wskazano wybór wariantu 1.2;
b. wymiana okien zewnętrznych ze wskazaniem wariantu optymalnego nr 1;
c. modernizacja systemu wentylacji;
d. wymiana drzwi zewnętrznych, wskazano wybór wariantu optymalnego nr 1.
W odniesieniu do wariantów wymienionych w lit. a, lit. b i lit. d powyżej, organ argumentował, że strona nie wskazała różnic rozpatrywanych wariantów, poza podaniem ogólnego parametru Stolarka szczelna (0,5
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wobec tożsamej argumentacji strony skarżącej, organ odniósł się łącznie do zarzutów dotyczących kryteriów Poprawność analizy finansowej projektu oraz Zachowanie trwałości finansowej. Organ wskazał, że pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. Gmina została wezwana do poprawy/uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu m.in. w zakresie "Sekcji E Budżet projektu, Sekcja I Dodatkowe informacje/Nakłady na realizację projektu oraz Sekcja I Dodatkowe informacje/Źródła finansowania projektu, Załącznik: Analiza finansowa, Załącznik: Kosztorys inwestorski", wskazując na brak spójności w zakresie przedstawionych wartości budżetowych (całkowita wartość projektu, wydatki kwalifikowane, dofinansowanie, wkład własny) pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie i kosztorysem a analizą finansową i podając, że w analizie finansowej, w ramach nakładów inwestycyjnych (zakładka Założenia), wskazano pozycje, których brak jest we wniosku o dofinansowanie (tj. audyty energetyczne, projekt techniczny). Strona została wezwana do uzupełnienia tych zapisów. Dalej organ przywołał, że strona odpowiedziała na powyższe wezwanie przedkładając poprawiony wniosek wraz z załącznikami, a na skutek dokonanych przez Gminę poprawek i uzupełnień projekt został skierowany do etapu oceny merytorycznej.
Uzasadniając podniesione przez stronę skarżącą zarzuty proceduralne, Zarząd, powołując się na przeprowadzoną analizę porównawczą zapisów w wersjach załącznika "Analiza finansowa" w wersjach przed oraz po korekcie, stwierdził, że błędów w formułach analizy finansowej nie było w pierwotnej wersji wniosku. Jednocześnie organ zaznaczył, że błędy te nie były przedmiotem analizy na etapie oceny formalnej, bowiem wykraczają one poza zakres tej oceny. Dlatego też – zdaniem organu – podnoszony przez stronę fakt przejścia pozytywnie etapu oceny formalnej nie jest argumentem zasadnym.
Konkludując Zarząd stwierdził, że tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Natomiast po przeprowadzeniu analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz argumentacji strony stwierdzono, iż w zakresie zakwestionowanych kryteriów złożony protest nie może zostać uwzględniony.
W skardze na powyższy akt złożonej do tutejszego Sądu Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny i w konsekwencji winno spowodować przekazanie sprawy właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia projektu.
Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie braku wezwania do złożenia korekty formalnej przy ocenie kryteriów Poprawności analizy finansowej projektu i Zachowania trwałości finansowej. W uzasadnieniu Gmina wyraża pogląd, że brak pozytywnej oceny projektu nie wynika z jej winy, a z niedopatrzenia na etapie oceny formalnej, która pozwalałaby na uzupełnienie dokumentacji. Zdaniem strony skarżącej błędy w formułach powinny zostać wykryte i wskazane do poprawy w trakcie oceny kryteriów formalnych z możliwością korekty. Podtrzymała także resztę zarzutów oraz argumentacji wyrażonej we wniesionym proteście.
W odpowiedzi na powyższą skargę, organ, przytaczając dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem. Przy tym na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 76 ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi sąd może - stosownie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej - uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2) bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Sąd wskazuje, że kluczowe znaczenie dla oceny rozpatrywanej skargi mają przepisy art. 54-56 ustawy wdrożeniowej, które określają zagadnienie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu. I tak przepis art. 54 ustawy wdrożeniowej stanowi, że Komisja oceny projektów ocenia projekty w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (ust. 1), a ocena ta może być podzielona na etapy (ust. 2). Niezakwalifikowanie projektu do kolejnego etapu może wynikać wyłącznie z zatwierdzenia wyniku oceny stanowiącego negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 (ust. 3). Natomiast przepis art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej określa warunki dotyczące uzupełniania bądź poprawienia wniosku o realizację projektu, stanowiąc, że na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Z kolei według treści art. 56 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy w formie pisemnej lub w formie elektronicznej informację o zatwierdzonym wyniku oceny projektu oznaczającym wybór projektu do dofinansowania albo stanowiącym ocenę negatywną, o której mowa w ust. 5 i 6. Do doręczenia informacji stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a).
Zgodnie z brzmieniem art. 63 ustawy wdrożeniowej, w przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 i 6, wybieranego w sposób konkurencyjny, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego przez niego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Protest wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 56 ust. 4 ustawy wdrożeniowej (art. 64 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Wreszcie, stosownie do treści art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, informuje wnioskodawcę o wyniku rozpatrzenia jego protestu, przy czym informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73.
Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art.6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin wyboru projektów, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektu.
W konsekwencji, również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania).
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegała uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2024 r. (nr 5/VII/24) w sprawie nieuwzględnienia protestu strony skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej projektu nr FEDS.02.01-IZ.00-0009/23, pod nazwą "Termomodernizacja budynku szkoły podstawowej w M.". Wniosek o dofinansowanie złożony został w ramach programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 (FEDS) w Priorytecie 2 Fundusze Europejskie na rzecz środowiska na Dolnym Śląsku, w ramach Działania 2.1 Efektywność energetyczna w budynkach publicznych w naborze nr FEDS.02.01-IZ.00-042/23.
W związku z treścią części zarzutów skargi, przypomnieć również należy, że wynikająca z art. 45 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania Regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny, dość sformalizowany, przy czym stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tą konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności (arbitralności), gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II GSK 4127/17, LEX nr 2479129; wyrok WSA w Szczecinie z 21 lutego 2024 r., I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317).
Podkreślenia wymaga zatem, że przystępując do konkursu strona zaakceptowała jego zasady. Ponadto, skoro strona złożyła wniosek o dofinansowanie, to na niej spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych jej kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II GSK 60/17, Legalis nr 1578638; podobnie: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2024 r., III SA/Wr 177/24, Legalis nr 3093833). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu, powinny zostać ocenione negatywnie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 206/24, LEX nr 3717097; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 r., IV SA/Gl 235/18, Legalis nr 1787110). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących (w tym ekspertów oceniających) aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Dodać należy, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (por. wyrok NSA z 24 maja 2017r., II GSK 1028/17, LEX nr 2308603; wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., I GSK 2236/18, Legalis nr 2291876).
Rola organu sprowadza się natomiast do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2022 r., I GSK 1641/21, Legalis nr 2683337; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 79/18, Legalis nr 1769429; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317).
Powyżej prezentowane, dość ogólne założenia co do charakteru samego postępowania związanego z uzyskiwaniem dofinansowania ze środków unijnych, mają jednak konkretne odniesienie do zarzutów podniesionych zarówno w proteście, jak i we wniesionej przez Gminę skardze.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny czy organy prawidłowo zastosowały przepisy zarówno ustawy wdrożeniowej, jak i innych przepisów, w tym obowiązującego Regulaminu wyboru projektów w ramach Funduszy Europejskich dla Dolnego Śląska 2021-2027. Priorytet 2 Fundusze Europejskie na rzecz środowiska na Dolnym Śląsku Działanie 2.1 Efektywność energetyczna w budynkach publicznych Nabór nr: FEDS.02.01-IZ.00-042/23 (dalej: Regulamin). Zarzuty strony skarżącej sprowadzają się bowiem do dwóch zasadniczych kwestii:
1) nieprawidłowej oceny kryterium merytorycznego "Analiza opcji (rozwiązań alternatywnych) realizacji projektu";
2) braku wezwania Gminy do poprawy wniosku w zakresie ujawnionych błędów w kryteriach "Poprawność analizy finansowej projektu" oraz "Zachowanie trwałości finansowej" na etapie oceny formalnej, która podlegała uzupełnieniu.
Analiza sprawy pod kątem wyżej wskazanych obowiązujących w sprawie przepisów doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.
Sąd wskazuje, że zgodnie z pkt 15.2 Regulaminu ocena projektów składa się z trzech etapów – pierwszego, tj. oceny formalnej kryteriów bez możliwości korekty, drugiego, tj. oceny formalnej kryteriów z możliwością korekty oraz trzeciego obejmującego ocenę merytoryczną wniosku. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż organ, dostrzegając niespójności w zapisach wniosku i załącznikach na drugim etapie oceny formalnej wezwał stronę skarżącą w dniu 20 grudnia 2023 r. do uzupełnienia/poprawy "Sekcji E Budżet projektu, Sekcja I Dodatkowe informacje/Nakłady na realizację projektu oraz Sekcja I Dodatkowe informacje/Źródła finansowania projektu, Załącznik: Analiza finansowa, Załącznik: Kosztorys inwestorski", wskazując na brak spójności w zakresie przedstawionych wartości budżetowych (całkowita wartość projektu, wydatki kwalifikowane, dofinansowanie, wkład własny) pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie i kosztorysem a analizą finansową i podając, że w analizie finansowej, w ramach nakładów inwestycyjnych (zakładka Założenia), wskazano pozycje, których brak jest we wniosku o dofinansowanie (tj. audyty energetyczne, projekt techniczny). Strona została wezwana do uzupełnienia tych zapisów. Na skutek dokonanych poprawek Gmina przesłała wniosek, któremu nadano dalszy bieg.
Odnosząc wcześniejsze założenia do pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze tj. nieprawidłowej oceny Kryterium "Analiza opcji (rozwiązań alternatywnych) realizacji projektu", należy wskazać, iż w ramach tego zarzutu strona skarżąca argumentowała, że w załączniku, który stanowił element wniosku, złożono audyt energetyczny dla każdej analizowanej opcji, zaś w podsumowaniu audytu wskazano rozwiązanie optymalne wraz z zakresem prac, który odpowiada zakresowi ujętemu we wniosku.
Na podstawie przedstawionych akt sprawy trudno jest się zgodzić Sądowi z tak przedstawioną argumentacją w zakresie podniesionego przez stronę zarzutu nieprawidłowej oceny omawianej przesłanki. Jak słusznie zauważył bowiem Zarząd w zaskarżonej uchwale, analiza opcji polega na porównaniu i ocenie możliwości do zastosowania rozwiązań inwestycyjnych zidentyfikowanych na etapie analizy wykonalności. Nie jest dopuszczalne, aby w ramach analizy opcji dokonać porównania jednego rozwiązania inwestycyjnego z wariantem bezinwestycyjnym, za wyjątkiem projektów dla których brak jest technicznego, finansowego i prawnego alternatywnego rozwiązania – w takiej sytuacji wymagane jest niebudzące wątpliwości uzasadnienie rezygnacji z analizy opcji. Sąd zwraca uwagę, że wnioskodawca nie przedstawił analizy wariantów i opcji wykonania inwestycji dla każdego elementu projektu, a w przypadku gdy wariant został wskazany, nie wykazano różnicy pomiędzy rozpatrywanymi wariantami. Wykazano ogólnie na wariant nr 1 i 1.2 oraz na ogólny parametr "Stolarka szczelna (0,5
Jak już wcześniej Sąd zaakcentowano, przystępując do konkursu strona zaakceptowała jego zasady, a tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Zgodzić się należy zatem z organem, że to na Gminie spoczywał obowiązek przedłożenia kompletnego i właściwie wypełnionego wniosku wraz z załącznikami. Biorąc to pod uwagę, nie sposób zanegować stanowiska organu, że przedstawione warianty oraz dokumenty w zakresie kryterium "Analiza opcji (rozwiązań alternatywnych) realizacji projektu" nie odpowiadają swoim zakresem kryteriom zakreślonym w postępowaniu konkursowym.
Odnosząc się do drugiego z formułowanych przez stronę skarżącą zarzutów tj. nieprawidłowej oceny Kryteriów "Poprawność analizy finansowej projektu" i "Zachowanie trwałości finansowej", w skutek zaniechania przez organ wezwania strony na podstawie 15.3 ppkt 3 Regulaminu, Sąd zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, podnoszony przez stronę przepis nie ma zastosowania. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z jego treścią" w sytuacji, gdy we wniosku o dofinansowanie projektu po poprawie wykryte zostały błędy, które występowały w pierwszej wersji wniosku i nie zostały wykazane w piśmie wzywającym do poprawy/uzupełnienia, ewentualnie w przedmiotowym piśmie zawarto błędną lub nieprecyzyjną uwagę, na skutek czego wniosek zawiera nadal błędy – wnioskodawca jest wzywany do kolejnej poprawy/uzupełnienia wniosku.
Powyższy przepis ustanawia zatem kilka warunków do jego zastosowania. Po pierwsze, błędy występujące po poprawie muszą występować w pierwszej wersji wniosku. Po drugie, błędy te musiały zostać pominięte w piśmie wzywającym do poprawy, ewentualnie uwaga zawarta w piśmie musiałaby być nieprecyzyjna. Po trzecie, na skutek powyższych błędów występujących w wezwaniu, wniosek nadal zawiera błędy.
Strona skarżąca została na drugim etapie oceny formalnej wezwana do uspójnienia podanych przez siebie informacji we wcześniej wspomnianym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że 15.3 pkt 1 Regulaminu dopuszcza na drugim etapie oceny formalnej jednokrotną możliwość poprawy/uzupełnienia wniosku o dofinansowanie zgodnie z wezwaniem (w przypadku kryteriów, w których istnieje możliwość dokonania korekty). Dodatkowo z dokumentu "Kryteria wyboru projektów w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 Kryteria formalne i merytoryczne ogólne" z lp. 6 kryterium "Poprawność złożonego wniosku", weryfikacji podlega m.in. to, czy załączniki i oświadczenia zawierają wszystkie strony dotyczące projektu, są czytelne i zostały wypełnione zgodnie z instrukcjami ich wypełnienia. Dokument ten dopuszcza jednorazowe wezwanie wnioskodawcy do poprawy/uzupełnienia wniosku w zakresie skutkującym spełnieniem kryterium. Natomiast niespełnienie go oznaczać ma negatywną ocenę projektu. Innymi słowy dokument ten oraz Regulamin jednoznacznie dopuszczają tylko jednorazowe skierowanie projektu do poprawy/uzupełnienia w zakresie skutkującym spełnieniem kryterium.
Podkreślić należy, że wobec nadesłania przez stronę skarżącą skorygowanego wniosku wraz z załącznikami po wezwaniu, wniosek o dofinansowanie przekazany został do oceny merytorycznej i to na tym etapie zostały ujawnione błędy wykazane przez organy przy ocenie kryteriów "Poprawność analizy finansowej projektu" oraz "Zachowanie trwałości finansowej". Dodatkowo należy podkreślić, że błędy pojawiające się w wielu komórkach arkuszy finansowych, w których zamiast wielkości liczbowych widnieje zapis "#ADR!", nie występowały w pierwotnej wersji wniosku. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że Gmina, przed nadesłaniem skorygowanego wniosku, powinna wykazać się należytą starannością i sprawdzić czy wszystkie załączniki oraz rubryki w tymże wniosku wypełnione są prawidłowo i nie zawierają błędów.
Chybiony jest zatem argument strony skarżącej, iż organy, po ujawnieniu powyższych błędów, obowiązane były wezwać ją na podstawie 15.3 ppkt 3 Regulaminu do ich poprawienia. Z pewnością bowiem sytuacja Gminy nie spełnia dyspozycji powyższego przepisu. Jak już podkreślono, błędy w formułach analizy finansowej nie występowały w pierwotnej wersji wniosku, a strona została wezwana do uzupełnienia/poprawienia wniosku na drugim etapie oceny formalnej z uwagi na występujące niespójności podanych informacji. Jak słusznie podnosi organ, fakt pozytywnego przejścia przez stronę oceny formalnej nie jest argumentem za uznaniem zasadności jej stanowiska. Wezwanie organu było bowiem związane z dostrzeżoną przez organ niespójnością zapisów i w ramach realizacji wezwania (zmierzającego do umożliwienia stronie usunięcia tych niespójności) strona popełniła kolejne (nie występujące wcześniej) błędy polegające na wpisaniu znaków "#ADR!" w poszczególnych rubrykach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że – jak prawidłowo wskazuje organ - na etapie weryfikacji kryterium formalnego dotyczącego poprawności wypełnienia wniosku nie jest dokonywane badanie merytorycznej treści poszczególnych pól wniosku, natomiast jest to przedmiotem oceny merytorycznej. Wobec tego organ zobligowany był do uznania, że projekt nie spełnił podanych kryteriów wyboru projektów i nie sposób zakwestionować prawidłowości tak wyrażonego stanowiska.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że – wbrew zarzutom skargi – wydana uchwała odpowiada przepisom prawa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo zdaniem Sądu wydanie w przedmiotowej sprawie innego rozstrzygnięcia doprowadziłoby w konsekwencji do niedopuszczalnego naruszenia statuowanej w art. 45 ustawy wdrożeniowej zasady równego traktowania wnioskodawców. Jak już wcześniej wskazano, braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu, powinny zostać przez organ ocenione negatywnie, a zachowania organu polegające na ich niedostrzeżeniu, czy kierowaniu do strony dodatkowych wezwań wbrew przepisom obowiązującego prawa, dawałyby podstawę do postawienia organowi zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności.
Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.