III SA/WA 1785/04

III SA/Wa 1785/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący/
Hanna Kamińska /sprawozdawca/
Jerzy Płusa
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
II GSK 163/05 - Wyrok NSA z 2005-10-03
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Hanna Kamińska (spr.), sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaconej kwoty części subwencji oświatowej za rok 2002 oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Finansów decyzją z [...] maja 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zobowiązał Miasto i Gminę O. do zwrotu nadpłaconej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 rok.
Zdaniem Ministra Finansów wspomniana część subwencji ogólnej została uzyskana nienależnie, ponieważ Dyrektor Zespołu Szkół [...] w O. zawyżył liczbę pobierających naukę języka mniejszości narodowej o 256 uczniów.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego na podstawie art. 127 § 3 Kpa Miasto i Gmina O. zwróciła uwagę na to, że szkoła w O. działa w określonym środowisku lokalnym zróżnicowanym etnicznie i w trakcie kontroli nie wzięto pod uwagę specyfiki szkoły, jej koncepcji pedagogicznej realizowanej od 1995 r. "(...) w korelacji z potrzebami środowiska lokalnego tj. nauczania języka niemieckiego w dwóch wariantach: jako języka ojczystego i jako języka obcego". Wykazane przez organy kontroli rozbieżności i związane z tym zawyżenie subwencji oświatowej były wynikiem "(...) z niewłaściwej interpretacji treści sprawozdania S-15 oraz stanu faktycznego realizowanego w szkole (...)".
Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po zbadaniu wniosku Miasta i Gminy O. o zwrot nadpłaconej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 r., utrzymał decyzję z [...] maja 2004 r. w mocy.
Minister Finansów, powołując się na stanowisko zawarte przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w piśmie z [...] lipca 2004 r., stwierdził, że konstytucyjnie zagwarantowane prawo mniejszości narodowych i etnicznych do ochrony tożsamości narodowej i kulturowej było realizowane poprzez umożliwienie uczęszczania na dodatkowe zajęcia z języka ojczystego mniejszości oraz nauczania historii i geografii kraju pochodzenia. Ze względu na to, że nauczanie języka mniejszości narodowej lub etnicznej odbywało się w dodatkowych godzinach, poza obowiązującym programem szkolnym, szkoła ponosiła dodatkowe koszty, które były rekompensowane zwiększeniem części oświatowej subwencji ogólnej.
Nauka języka ojczystego organizowana była na pisemny wniosek rodziców lub prawnych opiekunów dzieci (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 24 marca 1992 r. w sprawie organizacji kształcenia..... Dz.U. Nr 34, poz. 150). Uczniowie narodowości polskiej uczęszczający do szkół, które organizowały nauczanie języka mniejszości narodowej mogli – na wniosek rodziców – uczyć się tego języka jako obowiązkowego języka obcego ( § 13). Objęcie wszystkich uczniów, niezależnie od narodowości, nauka języka mniejszości narodowej było naruszeniem przepisów prawa. Naliczenie kwot części oświatowej subwencji ogólnej dokonywane było na podstawie sprawozdawczości GUS (§ 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 27 grudnia 2001 r. w sprawie zasad podziału części oświatowej.... Dz.U. Nr 156, poz. 1822). W Algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2002 (załącznik do przywołanego rozporządzenia) została przewidziana odrębna waga P15 dla uczniów klas/szkół dla mniejszości narodowych i grup etnicznych. Podstawę do wyliczenia tej wagi stanowiły dane ze "Sprawozdania o nauczaniu języka ojczystego w przedszkolach i szkołach dla dzieci i młodzieży mniejszości narodowych i grup etnicznych".
W skardze do WSA w Warszawie Gmina O. zarzuciła decyzji Ministra Finansów naruszenie art. 107 § 1 Kpa na skutek nie podania właściwej podstawy prawnej, art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej powołanie w podstawie prawnej jedynie art. 104 Kpa, pomijając prawo materialne, jest naruszeniem art. 107 § 1 Kpa. Ponadto zwróciła uwagę, że w rozstrzygnięciu sprawy nie wzięto pod uwagę wyjaśnień skarżącej na temat roli szkoły dwujęzycznej w lokalnym środowisku oraz tego, że nauczaniem języka niemieckiego objęte zostały wszystkie dzieci zgodnie z życzeniem rodziców i złożonymi przez nich deklaracjami. Organizacja nauczania wynikała z "idei i koncepcji szkoły, która została zatwierdzona przez MEN w 1995 r.".
Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że ujęcie w sprawozdaniu S-15 100 % pobierających naukę języka niemieckiego jako ojczystego nie było wynikiem złej woli dyrektora szkoły. Decydującym był bowiem fakt nauczania języka niemieckiego jako ojczystego oraz języka obcego – równorzędnego (języka ojczystego mniejszości). Otrzymana subwencja oświatowa została zainwestowana w nauczanie wszystkich dzieci i młodzieży żyjących w regionie, gdzie język niemiecki jest językiem mniejszości narodowej.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie w rozstrzygnięciu obecnie obowiązujących przepisów ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Odpowiadając na skargę Minister Finansów podtrzymał argumentacje wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Zdaniem Ministra Finansów przedmiotem sprawy jest zwrot nadpłaconej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 rok i sprawa powinna być rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.). Konkretyzacja stosunku prawnego, czyli podanie w sprawozdaniu nieprawdziwych danych, co było przyczyną powstania obowiązku zwrotu nadmiernie pobranej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nastąpiło w czasie obowiązywania przywołanej wyżej ustawy z 26 listopada 1998 r., a nie ustawy 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r..
Ponadto Minister Finansów zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z art. 37 obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) w przypadku otrzymania przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej w wyniku podania nieprawdziwych danych w sprawozdaniu statystycznym, nienależna kwota podlega zwrotowi do budżetu państwa.
Podziału kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2002 r. dokonał Minister Edukacji Narodowej i Sportu według zasad ustalonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 27 grudnia 2001 r. w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej samorządu terytorialnego w 2002 r. (Dz.U. Nr 156, poz. 1822). Zgodnie z § 3 rozporządzenia jedną z podstaw do wyliczeń stanowiły dane dotyczące liczby uczniów pobierających naukę języka mniejszości narodowej lub grupy etnicznej wykazane w sprawozdaniu GUS o nauczaniu języka ojczystego w przedszkolach i szkołach dla dzieci i młodzieży mniejszości narodowych i grup etnicznych.
Według Ministra Finansów przepisy rozporządzenia z 24 marca 1992 r. w sprawie organizacji kształcenia umożliwiającego podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych (Dz.U. Nr 34, poz. 150) nie przewidywały możliwości objęcia dzieci nienależących do mniejszości narodowej – zgodnie z życzeniami wszystkich rodziców i złożonymi przez nich deklaracjami – nauczaniem języka niemieckiego w formie języka ojczystego. Fakt nauczania języka niemieckiego jako ojczystego oraz jako języka obcego – równorzędnego (języka ojczystego mniejszości) nie mógł stanowić podstawy do ujęcia w sprawozdaniu GUS S-[...] wszystkich uczniów Zespołu Szkół Dwujęzycznych w O.
Ponadto Minister Finansów zwrócił uwagę na fakt, że "interes społeczny i obywateli zamieszkałych na terenie Miasta i Gminy O. należących do mniejszości narodowej przemawia za tym, aby wielkość części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 r. była ukształtowana zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności rozstrzygnięć przez nią podjętych z obowiązującym prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. 153, poz, 1270 ze zm – dalej jako u.p.p.s.a.). Sąd kontroluje zastosowanie prawa tak procesowego, jak materialnego przez organ administracji publicznej, nie rozstrzygając jednak sprawy co do istoty. Dla oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia istotna jest treść przepisu będącego jego podstawą prawną, nakazy i zakazy wynikającego z tego przepisu i sposób zastosowania przepisu. Względy "słusznościowe", pozaprawne, o ile nie znajdują się w przekazanym organowi zakresie uznania, nie mają dla rozstrzygania sprawy znaczenia.
Nie ulega wątpliwości, że szkoła powinna umożliwiać uczniom podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej, językowej i religijnej, w szczególności poprzez naukę języka ( art. 13 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz.U. Nr 95, poz. 425 ze zm.). Wkład szkoły we wskazany cel powinien jednak odbywać się na podstawie i w granicach prawa.
Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu dnia 24 marca 1992 r. (Dz.U. Nr 34, poz. 150) nauka języka ojczystego mniejszości oraz inne zajęcia, o których mowa w § 1 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, są organizowane na zasadzie dobrowolności. Organizuje je dyrektor szkoły na pisemny wniosek rodziców lub prawnych opiekunów dzieci.
Na podstawie § 13 przywołanego rozporządzenia na wniosek rodziców uczniowie narodowości niepolskiej pobierający naukę języka ojczystego mogą być zwolnieni z nauki innego, obowiązującego języka obcego. Natomiast uczniowie narodowości polskiej uczęszczający do szkół, które organizują nauczanie języka ojczystego mniejszości narodowych czy etnicznych, mogą - na wniosek rodziców - uczyć się tego języka jako obowiązkowego języka obcego. Bez wątpienia natomiast objęcie w 2001/2002 r. wszystkich uczniów, w tym – narodowości polskiej – nauką języka mniejszości narodowej jako języka ojczystego na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu z 24 marca 1992 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie organizacji kształcenia umożliwiającego podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowej i pobranie na ten cel środków przeznaczonych – w zamiarze ustawodawcy – dla zaspokajania potrzeb mniejszości narodowych, było naruszeniem prawa.
Należy zwrócić uwagę na to, że na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 27 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 156, poz. 1822) naliczenie kwot subwencji ogólnej oświatowej oraz korekty dokonuje się na podstawie sprawozdawczości Głównego Urzędu Statystycznego. Podstawą dla określania sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2002 było "Sprawozdanie o nauczaniu języka ojczystego w przedszkolach i w szkołach dla dzieci i młodzieży mniejszości narodowych i grup etnicznych", w którym nie została zamieszczona rubryka dotycząca także uczniów narodowości polskiej pobierających naukę języka mniejszości narodowej czy etnicznej. Z akt administracyjnych wynika, iż wskazana w Sprawozdaniu liczba uczniów pobierających naukę języka mniejszości narodowej została zawyżona o 256 uczniów, którzy uczyli się języka niemieckiego jako języka obcego.
Zdaniem Sądu należy odróżnić uczniów uczących się języka niemieckiego jako języka obcego od uczniów uczących się niemieckiego jako języka mniejszości narodowej, do której należą. Nie miało podstawy prawnej wykazywanie w Sprawozdaniu uczniów nie należących do mniejszości etnicznej uczących się wskazanego języka, ponieważ objęcie dzieci nauką języka mniejszości etnicznej zwalniało je od obowiązku nauki obowiązkowego języka obcego i w treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 24 marca 1992 r. w sprawie organizacji kształcenia umożliwiającego podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych nie została przewidziana możliwość nauczania języka niemieckiego jako języka ojczystego dla wszystkich uczniów. Skutkiem popełnionych nieprawidłowości było nienależne otrzymanie w 2002 r. przez Miasto i Gminę O. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej wyższej od należnej, co wypełniło przesłanki przewidziane w art. 42 a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) mającej zastosowanie do analizowanej sprawy.
Na podstawie tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że w sprawozdaniu, którego obowiązek sporządzania wynika z odrębnych przepisów, zostały podane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej, o której mowa w art. 35, w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych zmniejsza kwotę należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, zmniejszając lub wstrzymując kolejne raty tej części subwencji o odpowiednie kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokona wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.
Sąd zauważa ponadto, że także zgodnie z przepisami ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r., zgodnie z art. 37 ust. 1 w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej, w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:
1) zmniejsza o odpowiednie kwoty lub wstrzymuje kolejne raty tej części subwencji - w zakresie subwencji za rok budżetowy;
2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Ocena legalności rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Finansów, także pod rządami przywołanej wyżej ustawy, której zastosowania – bezzasadnie, bo ustawa z 13 listopada 2003 r. nie obowiązywała w momencie konkretyzacji stosunku administracyjnego, czyli powstania obowiązku zwrotu, domaga się skarżąca, byłaby tożsama z oceną rozstrzygnięcia podjętego na podstawie ustawy z 26 listopada 1998 r..
Mając na względzie argumenty przywołane powyżej oraz sposób działania Sądu – ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, zarzuty skarżącej o nieuwzględnieniu interesu gminy i obywateli nie są zasadne, ponieważ skarżąca zobowiązana była stosować przepisy prawa, a nie poddawać je korzystnej dla siebie reinterpretacji. Jednocześnie Sąd zauważa, że zarówno w treści zaskarżonej decyzji, jak w treści decyzji z 28 maja 2004 r. Minister Finansów wskazał – prawidłowo - podstawę prawną swoich rozstrzygnięć także z przywołaniem nazwy aktów prawnych i miejsc publikacji, zatem bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 107 § 1 Kpa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.