Pełny tekst orzeczenia III SA/WA 1357/22

III SA/Wa 1357/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Czarkowski
Ewa Izabela Fiedorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kaute
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III FSK 764/24 - Wyrok NSA z 2025-12-11
III FSK 764/23 - Wyrok NSA z 2023-10-24
I SA/Wr 20/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-01-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 6c, art. 6m, art. 6k, art. 6j, art. 6r
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 190, art. 58 § 1 pkt 5a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Czarkowski, Sędziowie sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz (sprawozdawca), sędzia WSA Jacek Kaute, Protokolant referent stażysta Paweł Król, po rozpoznaniu na rozprawie 16 listopada 2022 r. spraw ze skarg: 1. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., 2. Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., 3. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., na uchwałę nr XL/1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne 1. oddala skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., 2. oddala skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., 3. oddala skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała NR XL1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz.U. Woj. Mazow. z 2020 r. poz. 11642, dalej uchwała), zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez: Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w W., Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w W. i [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w W..
Podstawą prawną uchwały jest art. 6j ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 2 i ust. 3e oraz art. 6k ust. 1, 3 i 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej u.c.p.g.).
Powyższa uchwała w paragrafie 1 stanowi, że w uchwale nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15 października 2020 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wprowadza się następujące zmiany:
1) w § 1 pkt 2 otrzymuje brzmienie:
"2) po § 1 dodaje się § 1a w brzmieniu:
"§ 1a. 1. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.
2. Przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości.
3. W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, która dotychczas nie była zamieszkania, lub dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody stanowi sumę zużycia wody ustalonego dla
1) części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3,
2) części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy jako iloczyn przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody określonej w załączniku do uchwały oraz odpowiedniej wartości określonej tam jednostki odniesienia, właściwej dla danego rodzaju działalności wykonywanej na terenie części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy."
2) w § 4 ust. 2 otrzymał brzmienie:
"2. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r."
Podjęta uchwała stanowi w paragrafie 2, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy, zaś w paragrafie 3, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego oraz że uchwała wchodzi w życie z 1 grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt tej uchwały został przygotowany w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 17 listopada 2020 r., zgodnie z którym za nieważny uznany został przepis § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1200/2020 w zakresie określenia w uchwale sposobu obliczania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kolegium RIO stwierdziło, że Rada m. st. Warszawy, formułując podstawę ustalania średniomiesięcznego zużycia wody, jako odczyt wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, lub informację fakturę lub korektę faktury uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, użyła spójnika "i", nie wskazując jednocześnie zasad wyboru dla okoliczności, zgodnie z którymi właściciel nieruchomości zobowiązany byłby do zastosowania jednej z metod w pierwszej kolejności. W ocenie Kolegium RIO, wskazana regulacja jest nieprecyzyjna i niejasna oraz stwarza daleko idący luz interpretacyjny.
Spółdzielnia [...] w swojej skardze zarzuciła ww. uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP, poprzez ustalenie, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się na podstawie średniomiesięcznego zużycia wody obliczonego w oparciu o wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomość, a nie przez wodomierz lokalowy, co powoduje, iż metoda ta jest nieznana przepisom ustawy, a także narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej;
- art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiający zasadę równości wobec prawa, w zakresie w jakim przyjęte przez organ zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie z sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe;
- art. 6j ust. 3e) u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad ustanawiania opłat i uchwalenie przez organ sposobu ustalenia ilości zużycia wody, poprzez przyjęcie jako właściwego rozwiązania zużycia wody za okres 6 miesięcy z pominięciem zasadniczej informacji które 6 miesięcy z przyjętego okresu 12 miesięcy są właściwe celem ustalenia ilości zużytej wody, stanowiącą podstawę do wyliczenia należnej opłaty.
Podnosząc powyższe zarzuty, Spółdzielnia [...] wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wnioskowała też o połączenie swojej sprawy, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U.2022.329 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.)., ze skargą Spółdzielni [...] wniesioną na tę uchwałę.
Spółdzielnia [...] zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie:
- art. 6 j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie w jakim przyjęte przez Radę m.st. Warszawy regulacje nie określają, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody, co powoduje, że zarządcy nieruchomości mają możliwość wskazania dowolnego okresu stanowiącego podstawę do ustalenia zużycia wody;
- art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji) i ochrony zaufania jako fundamentalnych zasady demokratycznego państwa prawa, w zakresie w jakim skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz, obejmując swoim działaniem okres sprzed jej wejścia w życie;
- art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności, w zakresie w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, co w wielu przypadkach pozbawia mieszkańców realnego wpływu na wysokość naliczanej opłaty za śmieci i co będzie skutkowało zupełną nieadekwatnością zużycia wody do wysokości naliczonej opłaty;
- art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g., w zakresie w jakim Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny, lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Urząd m.st. Warszawy normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł;
- art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt: K 17/12, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności, w zakresie w jakim uchwała Rady m.st. Warszawy nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionej od ilości zużytej wody, co skutkuje brakiem ustalenia granic powyższego obciążenia finansowego, a w konsekwencji brakiem przejrzystości systemu pobierania opłat za gospodarowanie odpadami;
- art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP, w zakresie w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ww. ustawy, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.
Spółdzielnia [...] podnosząc powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Z kolei [...] Spółdzielnia [...] zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych, w zakresie w jakim uchwała uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody w połączeniu z przyjęciem maksymalnej stawki za 1 m3 zużytej wody, w sytuacji gdy spowoduje to, że wysokość tak naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zupełnie nieadekwatna do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych z jednego gospodarstwa domowego lub z lokalu użytkowego;
- art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności, w zakresie w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego skutkiem jest brak ustalenia granic przy nakładaniu obciążeń finansowych na jednostki oraz brak przejrzystości systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;
- art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie w jakim zaskarżona uchwała wprowadza zupełnie niezrozumiały dla członków Spółdzielni sposób ustalania ilości zużytej wody, będącej podstawą do wyliczenia należnej opłaty, który to sposób nie określa które z 6 kolejnych miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody;
- art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszający interesy w toku oraz retroaktywny charakter zaskarżonej uchwały, przejawiający się w ustalaniu od 1 grudnia 2020 r. stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie zużycia wody występującego przed tym dniem, na co nie mogli się przygotować członkowie Spółdzielni ani Spółdzielnia, np. zmniejszając zużycie wody, w celu uniknięcia wnoszenia znacząco wyższych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
- art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności, w zakresie w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, co w wielu przypadkach pozbawia mieszkańców realnego wpływu na wysokość naliczanej opłaty za śmieci i co będzie skutkowało zupełną nieadekwatnością zużycia wody do wysokości naliczonej opłaty;
- art. 6j ust. 1 pkt 2) u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP, w zakresie w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia u.c.p.g., a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.
Spółdzielnia [...] wniosła również o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej Rada Miasta lub organ) w odpowiedziach na powyższe skargi wniosła o odrzucenie wszystkich skarg z uwagi na brak interesu prawnego po stronie ww. Spółdzielni w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały; bądź o oddalenie skarg.
W ocenie Rady Miasta Spółdzielnie nie wykazały w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Zdaniem organu uchwała nie narusza interesu prawnego Spółdzielni w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.
Według Rady Miasta wskazana w uchwale metoda ustalania opłaty na podstawie ilości zużytej wody jest uważana za sprawiedliwą w odczuciu społecznym z uwagi na rozłożenie kosztów systemu gospodarki odpadami w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a co za tym idzie ilości produkowanych śmieci.
Spółdzielnia [...] w piśmie procesowym z 8 czerwca 2021 r., oprócz sprzeciwu wobec skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawny w składzie trzech sędziów, podniosła, że zaskarżona uchwała naraża Spółdzielnię na powstanie nowych, nieuzasadnionych kosztów, w sytuacji kiedy podmiot bezpośrednio zobowiązany do dokonywania opłat nie będzie się wywiązywał z tego obowiązku, a ponadto rozwiązania zawarte w uchwale w sposób nieusprawiedliwiony różnicują użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych, przerzucając ciężar ponoszenia opłat w przeważającej mierze na gospodarstwa domowe.
Spółdzielnia [...] w piśmie procesowym z 8 czerwca 2021 r. wskazała, że wprowadzone na mocy zaskarżonej uchwały zasady ustalania opłat za gospodarkę odpadami są niesprawiedliwe, wewnętrznie sprzeczne i niejasne gdyż uzależniają wysokość opłaty od zmiennych niezależnych od mieszkańców czynników; są sprzeczne z ogłoszoną ideą i rzekomą motywacją dla wprowadzenia zmiany sposobu naliczania opłat za gospodarkę odpadami w postaci dążenia do zmiany nawyków mieszkańców w zakresie zużywania wody; naruszają art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g., w zakresie w jakim wprowadzają opłatę za gospodarkę odpadami na poziomie wyższym niż dopuszczalny i ustalony mocą u.c.p.g., bowiem opłata miesięczna ustalona została na kwotę 50,92 zł przy maksymalnej możliwej wynikającej z ustawy - 36,38 zł.
[...] Spółdzielnia [...] również złożyła pismo procesowe (z 11 czerwca 2021 r.), wnosząc o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczność:
- niezgodności ze stanem faktycznym twierdzenia Rady Miasta, że stawka za zużycie wody 1m3 zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi wynosi 12,73 zł;
- posiadania przez Spółdzielnię interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.
Spółdzielnia podniosła, że jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika przede wszystkim z tego, że wzrost opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi spowodowany wejściem w życie uchwały spowoduje wzrost jej obciążeń finansowych jako właściciela tysięcy lokali mieszkalnych i użytkowych. Spółdzielnia wykonuje obowiązki właściciela wynikające z u.c.p.g. i to na niej spoczywa obowiązek obliczania, pobierania i rozliczenia z Miastem Stołecznym Warszawa opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dodatkowo Spółdzielnia zarzuciła, że Rada Miasta chce uczynić z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi źródło dodatkowych zysków, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W ocenie Spółdzielni, stawka opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna wynikać z rzeczywistych kosztów funkcjonowania tego systemu; zaś Rada Miasta przyjęła maksymalną stawkę 12,73 zł/m2 w sposób dowolny bez rzetelnej i wnikliwej kalkulacji kosztów.
Na posiedzeniu niejawnym 8 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. wydał postanowienie, w którym połączył sprawy o sygn. akt: III SA/Wa 333/21 (sprawa ze skargi Spółdzielni mieszkaniowej [...]), III SA/Wa 482/21 (sprawa ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]) i III SA/Wa 836/21 (sprawa ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]) w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanowił przy tym, że powyższe sprawy prowadzone będą dalej pod sygn. III SA/Wa 333/21.
Wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 333/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XL 1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 listopada 2020 r., w zakresie § 1 pkt 1 i oddalił wszystkie skargi w pozostałym zakresie; rozstrzygnął także o kosztach postępowania sądowego.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, wnioski Rady Miasta o odrzucenie skarg Spółdzielni z uwagi na niewykazanie przez nie interesu prawnego były niezasadne. Postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą obowiązków skarżących. Zaskarżona uchwała dokonuje modyfikacji obowiązków skarżących w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez uzależnienie wysokości tej opłaty od zużycia wody na nieruchomości oraz określenie zasad ustalania wysokości zużycia wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty. Spółdzielnie zatem mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, zwłaszcza że do zaskarżenia uchwał nie byliby legitymowani właściciele (w rozumieniu u.c.p.g.) poszczególnych lokali.
WSA w Warszawie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Przyjął, że zaskarżona uchwała rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa, wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiące, że na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr XXXVIII/1200/2020 w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą.
WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali przy tym możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy, poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Sąd pierwszej instancji przytoczył kolejne zarzuty trzech skarżących spółdzielni: - Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad ustanawiania opłat i uchwalenie przez organ sposobu ustalenia ilości zużycia wody poprzez przyjęcie jako właściwego rozwiązania zużycia wody za okres 6 miesięcy z pominięciem zasadniczej informacji, które 6 miesięcy z przyjętego okresu 12 miesięcy są właściwe celem ustalenia ilości zużytej wody, stanowiącej podstawę do wyliczenia należnej opłaty;
- Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim przyjęte przez Radę m.st. Warszawy regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie określają, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody, co powoduje, że zarządcy nieruchomości mają możliwość wskazania dowolnego okresu stanowiącego podstawę do ustalenia zużycia wody;
- [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały wprowadzają zupełnie niezrozumiały dla członków Spółdzielni sposób ustalania ilości zużytej wody, będącej podstawą do wyliczenia należnej opłaty, który to sposób nie określa, które z 6 kolejnych miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, WSA w Warszawie odwołał się do art. 6j ust. 3e u.c.p.g. W ocenie sądu, przyznanie podmiotowi składającemu deklarację możności wyboru okresu 6 miesięcy na zasadach wskazanych powyżej stanowi rażące naruszenie prawa z powodów wskazanych poniżej. Sąd pierwszej instancji wskazał mianowicie na zasadę równości, która wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentował, że z zasady równości wynika natomiast nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak, zdaniem sądu, oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania. Dalej sąd ten wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty. Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten, jak i inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje jednak jakiegokolwiek rodzaju zróżnicowania wysokości opłaty ze względu na zróżnicowanie w czasie ilości zużycia wody na nieruchomości. Zasadą jest obowiązek poniesienia opłaty w tej samej wysokości w przypadku zużycia wody w takiej samej ilości.
Sąd pierwszej instancji skonkludował, że Rada Miasta rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w zakresie, w jakim przyjęte w uchwale regulacje nie określają, które 6 miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody. Przepis § 1a ust.1 uchwały Nr XXXVIII/1200/2020, w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą nie został sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny i niebudzący wątpliwości co do treści normy prawnej w nim zawartej. Nie jest bowiem, zdaniem sądu, jednoznacznie określony sposób ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody oraz zakres sytuacji, w których takie średniomiesięczne zużycie wody winno być ustalane. Rada Miasta w tym zakresie rażąco naruszyła wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę poprawnej legislacji.
WSA w Warszawie uznał za niezasadne zarzuty Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w zakresie naruszenia art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionej od ilości zużytej wody; a także zarzuty [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w zakresie naruszenia art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
WSA w Warszawie nie uwzględnił też zarzutów [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...], co do naruszenia art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody w połączeniu z przyjęciem maksymalnej stawki za 1 m3 zużytej wody, w sytuacji gdy spowoduje to, że wysokość tak naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zupełnie nieadekwatna do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych z jednego gospodarstwa domowego lub z lokalu użytkowego. Nie uwzględnił także zarzutów Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w zakresie naruszenia art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości wobec prawa, w zakresie, w jakim przyjęte przez organ zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie w sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe.
WSA w Warszawie nie podzielił także argumentów Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwestionującej zasadę, że ustalanie zużycia wody następuje w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie wodomierza lokalowego, co powoduje, że metoda ta jest nieznana przepisom ustawy, a także narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że zasada ta powoduje, iż wysokość opłaty za śmieci nie będzie de facto uzależniona od realnego zużycia wody w danym lokalu oraz że regulacja taka narusza art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Analogicznie, WSA w Warszawie uznał za bezpodstawne zarzuty Spółdzielni Mieszkaniowej [...], co do naruszenia art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada Miasta ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ww. ustawy, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości. Zarzut o analogicznej, jak wyżej, treści sformułowany został także przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w W., którego także sąd nie podzielił.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do powyższych zarzutów nie stwierdził podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale, polegającego na tym, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.
Za niezasadne WSA w Warszawie uznał także zarzuty Spółdzielni Mieszkaniowej [...], dotyczące naruszenia art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody; a także analogiczne zarzuty [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] co do naruszenia art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutów [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] co do naruszenia art. 6k ust. 2 a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada Miasta w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Radę normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2 a pkt 1) u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł.
WSA w Warszawie argumentował w powyższym zakresie, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi podstawę prawną dla ustalenia ilości zużytej wody również w odniesieniu do nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu. Skoro nie ma danych określających ilość zużytej wody na nieruchomości, to siłą rzeczy konieczne jest oszacowanie ilości zużytej wody. Prawidłowa wykładnia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. winna być oparta na stwierdzeniu, że przepis ten upoważnia radę gminy nie do określenia metody ustalania opłaty, ale jedynie określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro rada gminy z mocy art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi działając w związku z wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nie ma podstaw do twierdzenia, że rada gminy jest zobligowana do respektowania ograniczeń nałożonych przez ustawę w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość opłaty na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.), poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skarg wniesionych przez skarżących, pomimo niewykazania, że uchwała dotycząca nieruchomości niezamieszkanych narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących w sposób przesądzający o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie;
2) przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL) poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może odwoływać się do danych dotyczących zużycia wody z danej nieruchomości za okres sprzed dnia wejścia w życie uchwały z uwagi na naruszenie w ten sposób zakazu retroaktywności norm prawnych;
b) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może pozostawić właścicielom nieruchomości swobody wyboru jednego z przewidzianych przez Radę Miasta okresów rozliczeniowych, z uwagi na naruszenie w ten sposób zasad prawidłowej legislacji;
c) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL, poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może określić ilości odliczanej wody na określone cele.
d) art. 6j ust. 2a u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dokonała różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalając jednolitą stawkę opłaty;
3) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na czym polegać ma w niniejszej sprawie "retroaktywne" działanie uchwały uzasadniające stwierdzenie jej częściowej nieważności;
b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) - zarówno u.c.p.g., jak i u.s.g.;
c) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek winien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt III FSK 5060/21, uchylił powyższy wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego.
NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji RP) retroaktywności przewidzianej w analizowanej uchwale, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. NSA zaznaczył przy tym, że sąd pierwszej instancji nie sprzeciwił się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej. Sąd pierwszej instancji zaaprobował więc metodę historyczną, z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie. Jednocześnie NSA podkreślił, że: po pierwsze, zgodnie z (niezakwestionowanym) § 1 pkt 2 uchwały, wchodzi ona w życie z 1 kwietnia 2021 r., po wtóre, zgodnie z § 1 ab initio, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem NSA, gdyby zatem przyjąć bezkrytycznie stanowisko sądu pierwszej instancji, to sporna uchwała weszłaby faktycznie w życie z 1 kwietnia 2022 r., nie zaś z 1 kwietnia 2021 r., tego sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł, tak samo jak pominął istotny w tym zakresie kontekst § 1 pkt 2 uchwały. Konsekwencją stanowiska sądu pierwszej instancji byłaby niewykonalność uchwały przez rok od dnia jej wejścia z życie.
Ponadto, jak zauważył NSA, sąd pierwszej instancji stwierdził, że skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz, jednak nie wyjaśnił przy tym, w jaki sposób i w jakiej formie właściciele nieruchomości mieliby się prawnie i/lub faktycznie dostosować do norm ustanowionej analizowaną uchwałą regulacji dotyczącej rozumienia pojęcia zużytej wody jako średniomiesięcznego zużycia wody obliczanego za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. WSA w Warszawie odwołał się do zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdził także jednocześnie, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty. Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. NSA zauważył też, że według sądu pierwszej instancji, Rada Miasta rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w zakresie, w jakim przyjęte w uchwale regulacje nie określają które 6 miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody.
Odnosząc się do powyższego, NSA uznał, że stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione. Po pierwsze, nie wynika z niego, czy równość wysokości opłaty rozważana być powinna od odniesieniu do każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, czy równość opłaty należy analizować w relacji do: konkretnej nieruchomości, grupy nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej, miasta. Po wtóre, sąd pierwszej instancji nie przykłada wagi do tego, że podmioty prawa są w spornej uchwale traktowane równo – w tym kontekście, że dotyczy ich ten sam system obliczania zużycia wody: za okres kolejnych 6 miesięcy przypadający w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, a po trzecie, że każdy z pomiotów posiadałby prawo wyboru wzmiankowanych 6 kolejnych miesięcy; po czwarte, faktyczne zużycie wody w relacji do każdego korzystającego z wody jest lub co najmniej może być różne; po piąte, system wyboru miesięcy i mierzenia zużytej wody stanowić może w grupie objętych tymi samymi zasadami sposób optymalizacji opłat, który może mieć również wpływ na zużycie wody.
NSA uznał w rezultacie, że stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niewystarczające dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy i przekonującego, pełnego, bez wątpliwości wyjaśnienia wyroku stronom, jak również sądowi administracyjnemu drugiej instancji. Refleksja ta może odnosić się w ogólności do całości zaskarżonego wyroku, ale w szczególności do wywodów sądu pierwszej instancji w zakresie problematyki "wody bezpowrotnie zużytej". Odnośnie do tej kwestii WSA w Warszawie nie poddał należytej analizie regulacji z art. 6j ust. 3e u.c.p.g.; mianowicie - nie wziął pod uwagę, iż przepis ten nie zabrania wprost odliczenia wody bezpowrotnie zużytej (np. na podlewanie ogródków) oraz że zezwala na określenie zasad ustalania ilości wody zużytej na potrzeby opłaty, która jest należna (powiązana) w związku z powstaniem odpadów , które przecież nie powstają w przypadku zużycia wody w sposób bezpowrotny.
Reasumując, NSA uznał, że sąd pierwszej instancji nie wykazał, zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie.
NSA przesądził natomiast, że zarzut organu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. był niezasadny – w tym zakresie przyjął stanowisko sądu pierwszej instancji za prawidłowe.
W ponowionym postępowaniu NSA nakazał sądowi pierwszej instancji doprowadzenie sprawy do stanu niewątpliwej zgodności prawem, przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej analizy i oceny sądu drugiej instancji.
W piśmie oznaczonym datą 7 listopada 2022 r. Rada Miasta podtrzymała w całości swoje stanowisko wyrażone w sprawie, tak na etapie postępowania przed WSA w Warszawie, jak i argumentację co do kwestii materialnoprawnych, przedstawioną na etapie postępowania kasacyjnego – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, także niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na ich aktualność na obecnym etapie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a podniesione w skargach poszczególnych Spółdzielni zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę obowiązany był uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez NSA w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5060/21.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że – jak przesądził NSA w powyższym wyroku – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W rezultacie uznać w tej sprawie należało za niezasadny wniosek Rady Miasta o odrzucenie skarg wszystkich trzech Spółdzielni z uwagi na niewykazanie przez nie interesu prawnego.
Zakreślając ramy rozważań prawnych natury merytorycznej, należy wskazać, że zaskarżona uchwała Nr XL/1255/2020 stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to, m. in., wprost z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., w myśl którego rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje, w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu wynika, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Należy dodać, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Adresatami tej uchwały są podmioty określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Stosownie do art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie zaś z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Na podstawie art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast w myśl art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.
Na podstawie art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Przy czym, na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.
Zgodnie z art. 6j ust. 4 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1–3. Zgodnie natomiast z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4, rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu.
W myśl art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.
Ujmując zbiorczo, zarzuty Spółdzielni sformułowane w poszczególnych skargach sprowadzają się do, po pierwsze - zarzutu niezgodnego z prawem określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez:
- umożliwienie właścicielom nieruchomości dokonania samodzielnego wyboru jednego z kilku możliwych okresów rozliczeniowych;
- określenia ryczałtowych wartości zużytej wody dla określonych kategorii nieruchomości;
- dopuszczenia możliwości stosowania odliczeń określonych ilości zużytej wody;
- odwołanie się do ilości zużytej wody z okresu poprzedzającego podjęcie/wejście w życie zaskarżonej uchwały.
Po drugie, zarzuty sformułowane w poszczególnych skargach dotyczyły niezgodnego z prawem określenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Odnosząc się do pierwszego zakresu zarzutów należy stwierdzić, że - zdaniem sądu pierwszej instancji - w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. Rada Miasta nie nakazała bowiem stosować nowo ustanowionych norm do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Zaskarżona uchwała nakłada bowiem określone obowiązku wyłącznie na przyszłość.
NSA w niniejszej sprawie (III FSK 5060/21) zarzucając WSA w Warszawie brak wykazania niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) – działania analizowanego prawa wstecz, zauważył, że sąd pierwszej instancji nie sprzeciwił się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej. Sąd pierwszej instancji zaaprobował metodę historyczną, z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie.
Na wstępie rozważań należy wskazać na podstawowe zasady gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, opartego na metodzie uzależniającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości. I tak, zgodnie z powołanym już powyżej art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;
2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.
Zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje z mocy prawa; co istotne - niezależnie od terminu oraz częstotliwości uiszczania - ma zasadniczo charakter miesięczny. Zobowiązany składając stosowną deklarację dla potrzeb opłaty, jednocześnie deklaruje wysokość zobowiązania miesięcznego w opłacie, które następnie bez wezwania przez organ podatkowy, wypełnia samodzielnie w stosownym terminie płatności (zakreślonym uchwałą Rady Miasta).
Stosownie do art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Opłata w tak określonej wysokości obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (chyba że uprzednio nastąpi - stosownie do art. 6o u.c.p.g. - jej wymiar przez organ podatkowy).
W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w tym zmiany metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych, powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.
Tym samym, założeniem ustawodawcy jest, że deklaracja zmianowa zostanie złożona dopiero po zakończeniu miesiąca, w którym nastąpiła zmiana. Rada Miasta trafnie argumentowała, że celem powyższej regulacji jest objęcie deklaracją zmianową wszystkich ewentualnych zmian powstałych w danym miesiącu (np. przykładowo w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnione od liczby mieszkańców deklaracja zmianowa objąć ma wszystkie zmiany - in plus oraz in minus - jakie nastąpiły w całym miesiącu). Cel i zakres tej regulacji w tożsamym zakresie odnieść należy do wszystkich metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie można zatem różnicować zakresu tego przepisu, sposobu jego wykładni oraz skutków w zależności od wybranej przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Składana przez właścicieli nieruchomości deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie musi być składana co miesiąc, lecz jedynie w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Wyjątek od tej zasady dotyczy wyłącznie zmiany stawki opłaty, kiedy to organ wykonawczy gminy zobowiązany jest przesłać właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. Podkreśla to cel ustawodawcy, który stara się unikać zbyt częstego składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości, co wpływa na koszty administracyjne systemu, przekładające się na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Właściciel nieruchomości składając deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązany jest zastosować wybraną przez radę gminy metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określone przez radę gminy stawki tej opłaty.
Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczana przez właścicieli nieruchomości zamieszkanych może być ustalona w oparciu o:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,
2) ilość zużytej wody z danej nieruchomości,
3) powierzchnię lokalu mieszkalnego,
4) gospodarstwo domowe.
Rada Miasta trafnie zwróciła uwagę, że cechą wspólną wszystkich czterech ww. metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ich brak powiązania z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych bezpośrednio na danej nieruchomości. Tym samym ilość odpadów wytworzonych na danej nieruchomości nie wpływa wprost na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Jednocześnie zgodnie z art. 6j ust. 3e u.c.p.g., w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. metody uzależnionej od ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa (obligatoryjnie) zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Rację ma Rada Miasta wskazując, że także w tym zakresie - biorąc pod uwagę zakres odesłania zawartego w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. - chodzi o zasady ustalania ilości zużytej wody z danej nieruchomości (nie stawki opłaty).
Należy w tym miejscu przytoczyć, że przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został dodany do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1579 z późn. zm.). Propozycja powyższej zmiany została zgłoszona na etapie prac senackich. Z przebiegu dyskusji na posiedzeniu komisji senackich jednoznacznie wynikało, że celem proponowanych zmian było doprecyzowanie dotychczasowej regulacji ustawowej. Jak wskazał uczestniczący w posiedzeniu komisji przedstawiciel Związku Miast Polskich RP oraz Związku Gmin Wiejskich RP "jest to zmiana techniczna, mająca na celu doprecyzowanie rozwiązania, które funkcjonuje od 2011 r." (zapis stenograficzny ze wspólnego posiedzenia senackiej Komisji Środowiska (142.) oraz senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (210.) 9 lipca 2019 r.; dostępne on-line: https://www.senat.gov.pI/download/gfx/senat/pl/senatkomisjeposiedzenia/8309/stenogram/142sw_egz_3_2.pdf str. 23). Charakter doprecyzowujący dotychczasowe regulacje potwierdził podczas posiedzenia także osobiście Minister Środowiska .
Ostatecznie w uchwale Senatu RP z 12 lipca 2019 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zaproponowano dodanie do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach przepisu zgodnie z którym "w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (od ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 (uchwała w sprawie metody i stawki), określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Senat uzasadniając przedmiotową propozycję wskazał, że "w trakcie prac nad ustawą podnoszono, że gminy nie mają upoważnienia do określenia sposobu obliczania zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kalkulowanej na podstawie zużycia wody. Comiesięczne odczytywanie stanu liczników jest metodą niepraktyczną i uniemożliwia uwzględnienie specyficznych potrzeb gmin i właścicieli nieruchomości. Dlatego Senat postanowił uchwalić poprawkę (...)". Jednoznacznie potwierdza to, że ilość zużytej wody ustalana jest w oparciu o zużycie historyczne za okres (wskazany przez radę gminy) poprzedzający złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Powyższa poprawka Senatu została przyjęta przez Sejm i znalazła się z ustawie nowelizującej z 2019 r. Podkreślić należy, że jej wejście w życie 6 września 2019 roku znacząco zdezaktualizowało orzecznictwo - tak organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych - dotyczące uchwał podejmowanych przed 6 września 2019 roku, w którym kwestionowano możliwość określania przez radę gminy zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zakres art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został następnie doprecyzowany na skutek wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648). Jakkolwiek nowelizacja ta została uchwalona i weszła w życie po podjęciu przez Radę Miasta zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, to należy zgodzić się w tej sprawie z Radą Miasta, że jej zakres i cel ma istotne znaczenie dla zrekonstruowania norm prawnych stanowiących podstawę podjęcia kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały.
W wyniku ww. nowelizacji art. 6j ust. 3e u.c.p.g. otrzymał brzmienie:
W przypadku:
1) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2,
2) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 2 (tj. metody od gospodarstwa domowego), i zróżnicowania stawki opłaty ze względu na ilość zużytej wody w gospodarstwie domowym,
3) ustalenia opłaty na podstawie ust. 3a (tj. w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na której są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych)
- rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Rady Miasta, że tym samym ustawodawca doprecyzował, iż sposób ustalania (przed nowelizacją: zasady ustalania) ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje:
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza;
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych (historycznych) dotyczących ilości zużytej wody;
- sposób odliczania wody zużytej na określone cele.
Projektodawcy powyższych zmian wskazali wprost w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej, że ."Doprecyzowano (...) kwestię naliczania stawki opłaty w przypadku wyboru metody naliczania tej opłaty od ilości zużytej wody. Powyższa zmiana nie stanowi nowego rozwiązania, tylko służy doprecyzowaniu już istniejących rozwiązań, w związku wątpliwościami dotyczącymi ich stosowania" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw dostępne pod adresem - https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1275 ).
Podkreśla to posłużenie się przez ustawodawcę przy wprowadzaniu nowego brzmienia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. zwrotem "w szczególności", który zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, wskazuje na przykładowy element wyliczenia.
Tym samym, mając na względzie literalną wykładnię przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ich wykładnię historyczną, niewątpliwe ilość zużytej wody z danej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnosi się do danych historycznych (za okres miniony) a nie do danych bieżących (za dany miesiąc).
Podkreślić należy, że ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane historyczne jest zatem ustawowym elementem konstrukcyjnym tzw. metody wodnej, który nie może być zmodyfikowany przez prawodawcę lokalnego. Trafnie Rada Miasta argumentowała, że zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja nakazuje zawsze odwoływać się do danych poprzedzających złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku zmiany dotychczasowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tzw. metodę wodną będą to zawsze dane historyczne sprzed wejścia w życie uchwały dokonującej zmiany metody. Skoro bowiem zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami zobowiązuje właściciela nieruchomości do złożenia nowej deklaracji w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, to pomiędzy datą wejścia w życie tej uchwały, a złożeniem deklaracji zmianowej mija maksymalnie jeden miesiąc i 10 dni (w przedmiotowej sprawie metoda wodna została wprowadzona z 1 kwietnia 2021 roku, co oznacza złożenie deklaracji zmianowych do 10 maja 2021 roku).
Nie sposób przy tym przyjąć, aby w takiej sytuacji podstawą ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było wyłącznie zużycie wody za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana metody. Oznaczałoby to bowiem, że wszyscy muszą stosować rozliczenia oparte na ryczałtowej ilości zużytej wody, co stanowiłoby zaprzeczenie istoty tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (rozliczenie w oparciu o wartości ryczałtowe winno być traktowane jako wyjątek). Zatem ilość zużytej wody, z uwagi na konstrukcję ustawową, zawsze odnosić się będzie, przy zmianie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do danych historycznych z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały.
Należy zatem zgodzić się ze stawiskiem Rady Miasta, że tak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna oznacza, iż właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach muszą liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty. Tym samym zmiana decyzji rady gminy w tym zakresie (zmiana metody) nie może być traktowana jako "zaskoczenie" dla właściciela nieruchomości, który ma możliwość zmianę tą przewidzieć. Rada gminy jest zatem władna zmienić metodę od liczby mieszkańców na metodę wodną i odwołać się do historycznych danych dotyczących ilości zużytej wody, tak samo jak może odejść od metody wodnej i wprowadzić np. rozliczenie powierzchniowe (od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego) odwołując się w tym zakresie od posiadanej przez właścicieli nieruchomości powierzchni lokali nabytych przed dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej metodę. W rezultacie nie można przy tym uznać, aby odwołanie się w tym przypadku w nowej uchwale do kryterium powierzchniowego - znanego właścicielom nieruchomości w oparciu o ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - stanowiło naruszenie przepisów Konstytucji RP czy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Brak jest podstaw w tym zakresie - podobnie jak w przedmiotowej sprawie – do sformułowania zarzutu "zaskoczenia" właścicieli nieruchomości nowym rozwiązaniem i uniemożliwienie im dostosowania swoich zachowań (w tym decyzji zakupowych dotyczących nieruchomości) do wybranej przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Nie można zatem podzielić zarzutów skarżących, że w analizowanej sprawie występuje sytuacja, w której organ wprowadza nową, nieznaną właścicielom nieruchomości, metodę, wprowadzoną nadto w sposób zaskakujący przez ustawodawcę, a następnie zastosowaną przez Miasto Stołeczne Warszawa.
Podkreślić jednocześnie należy, że powyższą sytuację należy jednoznacznie odróżnić od sytuacji będących przedmiotem rozważań przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu uchylonego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie, które niewątpliwie dotyczyły wprowadzanych zmian w ustawach, nie zaś w aktach wykonawczych podjętych czy wydanych na podstawie przepisów ustawy (m. in., wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157), wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), wyrok TK z 16 marca 2017 r. sygn. Kp 1/17, OTK-A 2017/28), wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39).
Czym innym jest bowiem uchwalenie nowych przepisów ustawowych (do czego odnosił się Trybunał Konstytucyjny w ww. wyrokach), a czym innym zmiana przepisów wykonawczych w ramach niezmienionych, znanych właścicielom nieruchomości od wielu lat, przepisów ustawy. Słusznie zatem Rada Miasta wywiodła, że właściciele nieruchomości mogli racjonalnie przewidywać podjęcie przez ten organ uchwały zmieniającej metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dotyczy to zarówno przejścia z metody od mieszkańca na metodę wodną, jak i ewentualne przejście w przyszłości z metody wodnej na inną - przewidzianą wprost w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - metodę. Także taka zmiana oznaczająca ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w oparciu np. o powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego - nie będzie stanowiła naruszenia przepisów ustawy.
Zgodzić się też należy z Radą Miasta, że zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i powiązanie jej z ilością zużytej wody z danej nieruchomości nastąpiło z uwagi na ważny interes publiczny, polegający na uszczelnieniu gminnego systemu odpadowego i objęcia nim wszystkich rzeczywistych wytwórców odpadów komunalnych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy. Wprowadzenie tzw. metody wodnej miało na celu przeciwdziałanie zjawisku tzw. pasażera na gapę, polegającego na korzystaniu z usług publicznych bez partycypowania w związanych z tym kosztach. Zjawisko to jest szczególnie dostrzegalne w przypadku dużych ośrodków miejskich cechujących się znaczną migracją ludności. Rozwiązanie to pozwala także na realizację zasady samobilansowania się systemu odpadowego wykluczającej - poza określonymi przez prawo przypadkami - subsydiowania gminnych systemów odpadowych.
Istotne przy tym jest także to, że ustawa nie określa jaki okres historyczny powinien być podstawą ustalenia ilości użytej wody z danej nieruchomości, pozostawiając elastyczność radzie gminy, która winna kierować się w tym zakresie uwarunkowaniami lokalnymi. Ustawodawca nie określa także szczególnych zasad kształtowania okresu vacatio legis w przypadku uchwał rad gmin wprowadzających poszczególne metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co więcej, przyjąć należy, że ustawodawca w pełni akceptuje tym zakresie podstawowe zasady kształtowania okresu vacatio legis dla uchwał podejmowanych w sprawach ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Świadczy o tym jednoznacznie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (opublikowana w Dzienniku Ustaw z 8 września 2021 roku) nakazująca dostosować dotychczasowe uchwały rad gmin, w których dokonano wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości, do znowelizowanych przepisów w terminie nie dłuższym niż do 31 grudnia 2021 r. Radom gmin pozostawiono więc na przygotowanie, przeprocedowanie i ogłoszenie nowych uchwał w tym zakresie niewiele ponad 3 miesiące.
Stosownie do art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (metody bazującej na ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 (uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty), określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Przepis ten wskazuje zatem obligatoryjny element uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Jego brak stanowi istotne naruszenie ustawy uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie podkreślić należy, że powyższe zasady muszą być wyrażone w konkretnej, wskazanej przez ustawodawcę - uchwale. Ich zamieszczenie wyłącznie w innej uchwale (np. w uchwale w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) byłoby wadliwe.
Rada Miasta słusznie podniosła, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach żadnych dalszych wymagań czy wytycznych związanych z określeniem zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Biorąc pod uwagę charakter uchwały, w której te zasady mają być określone - uchwała ta jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP - zabieg ten należy uznać za w pełni świadomy i wynikający ze specyfiki prawodawstwa lokalnego. Takie rozwiązanie pozwala lepiej uwzględnić wszystkie występujące warunki lokalne w danej gminie, co jest szczególnie istotne w kontekście znaczącego zróżnicowania pod względem faktycznym (w tym wielkościowym) gmin w Polsce.
W istocie, powyższe wpisuje się także w standardy wynikające z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U.z1994., Nr 124, poz. 607), która powinna być brana pod uwagę przy interpretacji przepisów prawa krajowego - tak przez organy samorządu terytorialnego, jak i przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Zgodnie z EKSL, społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 4 ust. 2). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (art. 4 ust. 4). Mając powyższe na uwadze, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyznające radzie gminy określone kompetencje prawodawcze, powinny być interpretowane w sposób szeroki - w przeciwieństwie do kompetencji prawodawczej organów administracji rządowej - w sposób umożliwiający elastyczne realizowanie zadań własnych, do których ustawodawca zalicza utrzymywanie czystości i porządku w gminie. Granice tej elastyczności wyznacza wprost ustawodawca, z czym nie mamy do czynienia w zakresie ustalania zasad określania ilości zużytej wody z danej nieruchomości na potrzeby deklarowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Należy także przywołać orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które akcentuje, że związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji RP, zatem należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 16 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 519/09). WSA w Gorzowie Wielkopolskim wypowiedział się natomiast co do sposobu kształtowania zwolnienia kompostownikowego w oparciu o nowy przepis dodany nowelizacją u.c.p.g. z 2019 r. Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim "ustawodawca wymaga by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podoje wzoru, danych które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono pewną swobodę, co w konsekwencji powoduje, że nie można uznać, że istnieje tylko jeden sposób ustalenia wysokości zwolnienia." (tak prawomocne wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20 oraz z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Go 250/20). Analogiczne stanowisko zajął także WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 23 września 2020 r., w sprawie o sygn. I SA/Gd 182/20.
Stanowska wyrażone w powyższych orzeczeniach sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości. Podkreślić przy tym należy, że zaakcentowana w tym zakresie swoboda po stronie gminy dotyczy - podobnie jak w niniejszej sprawie - elementów stosunku daninowego, dotyczącego publicznoprawnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W rezultacie należało zatem podzielić stanowisko organu, że ustawodawca pozostawił radom gmin swobodę w zakresie kształtowania zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co w konsekwencji powoduje, że nie można uznać aby istniał tylko jeden sposób ustalania tych elementów. Gdyby tak było, sposób ten zostałby wprost określony przez ustawodawcę w u.c.p.g., co jednak nie ma miejsca. Ustawodawca nakazując w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określić zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie formułuje w tym zakresie żadnych wytycznych, wskazań czy zamkniętego katalogu możliwych rozwiązań. Tym samym ustawodawca pozostawia prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy. W konsekwencji, jak trafnie argumentowała Rada Miasta, prawodawca lokalny może uzupełnić i uszczegółowić regulację ustawową we wskazanym przez ustawodawcę zakresie.
Podkreślić także należy, że zastosowane w zaskarżonej uchwale rozwiązania wpisują się w przyjęty przez sądy administracyjne sposób interpretacji przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na co również zwrócił uwagę NSA orzekając w niniejszej sprawie.
I tak, przykładowo w prawomocnym wyroku z 10 marca 2021 r. WSA w Warszawie, w sprawie o sygn. III SA/Wa 1304/20, oddalił skargę, uznając tym samym przyjęte rozwiązanie za zgodne z prawem. Sąd nie zakwestionował ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane historyczne pochodzące sprzed daty wejścia w życie nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 208/21 uznał, że regulacja art. 6j ust. 3e u.c.p.g., upoważnia organ stanowiący do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niewątpliwie w treści uchwały powinno to zostać uczynione w sposób prawidłowy, tj. poprzez wskazanie konkretnych i jednoznacznych zasad (warunków) ustalania ilości zużytej wody. Tak zostało to uczynione w zaskarżonej uchwale. W §3 ust. 1 uchwały wskazano, że ilość wody niezbędna do określenia wysokości opłaty zostanie ustalona na podstawie wskazań wodomierza i będzie to wartość stanowiąca średnią miesięczną ilość zużytej wody za rok poprzedni. Sam wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także określenie zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi — zdaniem sądu nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem (zgodności z normami prawnymi wyższego rzędu). Powyższy wyrok został utrzymany przez NSA wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., III FSK 5022/21.
W prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 301/21 badaniu poddano uchwały zakładające ustalanie zużytej wody na podstawie danych z roku poprzedzającego składanie deklaracji i nie zakwestionowano przyjętych rozwiązań.
W prawomocnym wyroku WSA w Szczecnie z 20 maja 2021 roku (sygn. I SA/Sz 288/21) sąd także nie zakwestionował określania ilości zużytej wody w oparciu o dane za poprzedni rok kalendarzowy. Analogiczne stanowisko dopuszczające przyjęcie zużycia wody za okres dotyczący roku poprzedniego zajął WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 23 czerwca 2022 r., II SA/Lu 257/22.
Podobnie, WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 22 lipca 2020 roku, sygn. akt II SA/Kr 23/20 uznał, że uchwała stanowiąca, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest naliczana na podstawie składanych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, których podstawą będą wskazania urządzeń pomiarowych zużycia wody, będących podstawą rozliczeń zużycia wody lub ilości odprowadzonych ścieków, na danej nieruchomości, z ostatniego pełnego roku kalendarzowego, przypadającego przed rokiem, w którym składana jest deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest zgodna z prawem. W ocenie sądu "stanowiąc powołane przepisy organ działał w granicach upoważnienia ustawowego i jednocześnie zawarł w nich wszystkie elementy niezbędne do ukształtowania kompletnej normy prawa miejscowego. Sam wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także określnie zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem (zgodności z normami prawnymi wyższego rzędu).
Prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2020 r. WSA w Warszawie, w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1580/19, oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta Podkowa Leśna z 14 marca 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe na terenie Miasta Podkowa Leśna , w której zastąpiono wynikającą z uchwały z 2015 roku metodę od mieszkańca metodą wodną. W uchwale przyjęto, że zużycie wody będące podstawą do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi opomiarowanie zużycia wody z nieruchomości za rok poprzedni, ustalone w oparciu o wodomierz główny, po odliczeniu wody zużytej na cele ogrodowe odczytanej na zarejestrowanych podlicznikach w analogicznym okresie. Uchwała została podjęta 14 marca 2019 roku i ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym 2 kwietnia 2019 roku. Weszła w życie z 1 maja 2019 roku. Powyższe rozwiązanie nie zostało zakwestionowane przez sąd.
Wreszcie WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 876/21 uznał za zgodną z prawem uchwałę, w której jako podstawę ustalania ilości zużytej wody przyjęto ."średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".
Podkreślić należy, że powyższe rozwiązanie to jest analogiczne jak w przypadku zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. WSA w Gliwicach uznał, że sam fakt przyjęcia historycznego zużycia wody, które służy do wyliczenia opłaty, nie może przesądzać o działaniu prawa wstecz. Nowa metoda zastosowana bowiem na przyszłość.
Stanowiska sądów wyrażone w powyżej przywołanych orzeczeniach, sąd orzekający w sprawie podziela w całości.
Odnosząc się do niniejszej sprawy, niewątpliwie opłata obliczana i uiszczana w oparciu o ilość zużytej wody dotyczyć będzie wyłącznie miesięcy następujących po wejściu w życie nowych uchwał wprowadzających tzw. metodę wodną. Za miesiące poprzedzające wejście w życie zaskarżonej uchwały właściciele nieruchomości zobowiązani są rozliczać się na zasadach dotychczasowych. Tzw. metoda wodna bazując na stanach faktycznych kształtujących się w przeszłości, określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie na przyszłość. Historyczna ilość zużytej wody - podobnie jak ilość mieszkańców, ilość gospodarstw domowych, czy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego - jest jednym z przewidzianych przez ustawodawcę (znanym właścicielom nieruchomości) nośników wartości wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała, określająca sposób ustalania ilości zużycia wody w związku z wprowadzeniem nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wprowadzonej uchwałą nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta z 15 października 2020 r.),", nie kreuje ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie, ani nie nakazuje zastosowania nowych metody i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). W szczególności, właściciele nieruchomości nie mają obowiązku dokonywania korekt uprzednio złożonych deklaracji. Organ podatkowy wydający zaś decyzje administracyjne dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres poprzedzający wejście w życie uchwał Rady Miasta wprowadzających tzw. metodę wodną nie może stosować nowych rozwiązań (w tym nowej metody), lecz zobowiązany jest stosować metodę obowiązującą w okresie, za który wydawana jest decyzja.
Tym samym wejście w życie zaskarżonej uchwały nie rozciąga jej skutków prawnych na zdarzenia prawne zaistniałe wcześniej. Nie dochodzi zatem do na naruszenia jakichkolwiek praw słusznie nabytych przez właścicieli nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie uchwały wprowadzającej nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana metody nie skutkuje bowiem wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wcześniejszy, gdy obowiązywała inna (wcześniejsza) metoda.
Podkreślić należy, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 6m ust. 2 u.c.p.g., w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. W konsekwencji - mając na względzie wejście w życie nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z 1 kwietnia 2021 roku - deklaracja zmieniająca składana w trybie art. 6m ust. 2 u.c.p.g. powinna zostać złożona nie później niż do 10 maja 2021 roku. Dopiero po upływie tego terminu organ może skutecznie twierdzić, że właściciel nieruchomości nie dopełnił obowiązku złożenia deklaracji. Intencją ustawodawcy, dającą się wyraźnie zrekonstruować w oparciu o wykładnię historyczną art. 6m ust. 2 u.c.p.g. i dokonane w nim w 2019 roku zmiany – co pisano powyżej - jest to, że obowiązek złożenia deklaracji zmianowej następuje po zakończeniu miesiąca, w którym nastąpiła zmiana. Jeśli bowiem - w przypadku wyboru metody od ilości mieszkańców - na danej nieruchomości zamieszka na początku danego miesiąca nowa osoba, właściciel nieruchomości nie ma obowiązku złożenia w tym samym miesiącu (np. w terminie 14 dni od zamieszkania tej osoby) deklaracji zmianowej w trybie art. 6m ust. 2 u.c.p.g. Brak działań po jego stronie w tym zakresie przez cały miesiąc, w którym nastąpiła zmiana nie może być traktowany jako naruszenie obowiązku ustawowego. Takim naruszeniem będzie dopiero niezłożenie deklaracji zmianowej do 10 następnego miesiąca. Może się bowiem okazać, że w danym miesiącu nastąpiło więcej zmian, które wolą ustawodawcy mają być objęte jedną wspólną deklaracją zmianową za dany miesiąc.
Trafnie zatem zwraca uwagę Rada Miasta, że 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy, poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obejmować może okres od listopada 2020 roku do kwietnia 2021 roku. Jest to więc okres przypadający po podjęciu przez Radę Miasta uchwał w sprawie nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ich ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a przed złożeniem deklaracji zmianowej uwzględniającej nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest to zatem okres, w którym obowiązywały już uchwały odnoszące się do nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w którym właściciele nieruchomości powinni liczyć się z korelacją pomiędzy ilością zużytej wody a wysokością opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nawet jeśli wątpliwości prawne budził szczególny sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi związany z rozstrzygnięciami nadzorczymi RIO.
Jak wykazała też Rada Miasta, powyższe zgodne jest z informacjami przekazywanymi przez Miasto Warszawa właścicielom nieruchomości na specjalnie utworzonej stronie internetowej "Odbieranie odpadów komunalnych - najczęściej zadawane pytania", na której wskazano: "Podstawą do obliczenia opłaty powinny być dane z ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia deklaracji. Właściciel nieruchomości do obliczenia opłaty może wybrać dowolny okres przypadający w tym czasie, nawet ten, w którym zużycie wody było najniższe." (https://warszawal9115.pl/-/najczesciej-zadawane-pytania ).
Niewątpliwie zatem, adresatom uchwał zapewniono możliwość wyboru miesięcy, za które miałoby być obliczone średniomiesięczne zużycie wody (6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji). Pozwala to także na pominięcie przy składaniu deklaracji miesięcy, w których nastąpiło niespotykanie duże zużycie wody (np. na skutek awarii instalacji wod-kan lub innych przyczyn). Przyjęte przez Radę Miasta rozwiązanie umożliwia właścicielowi nieruchomości złożenie deklaracji w oparciu o ilość wody zużytej z danej nieruchomości za okres poprzedzający podjęcie i ogłoszenie uchwał z października 2020 roku, o ile dane z tego okresu są dla niego korzystniejsze (pozwalają na wyliczenie niższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Tym samym objęcie deklaracją okresu wcześniejszego stwarza dla właściciela nieruchomości korzystniejszą sytuację prawną.
Zdaniem sądu pierwszej instancji obecnie orzekającego w sprawie, niezasadne są zarzuty skarg, zgodnie z którymi Rada Miasta wprowadzając w uchwale możliwość samodzielnego wyboru przez właściciela nieruchomości jednego z siedmiu przewidzianych uchwałą okresów rozliczeniowych, w oparciu o które należy ustalić ilość zużytej wody z danej nieruchomości, naruszyła zasadę prawidłowej legislacji. Rada Miasta określając w zaskarżonej uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody działała w celu wypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6j ust. 3e u.c.p.g.
Ustawodawca nakazując w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określić zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie formułuje w tym zakresie żadnych wytycznych, wskazań czy zamkniętego katalogu możliwych rozwiązań. Tym samym pozostawia prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy. Zatem prawodawca lokalny może uzupełnić i uszczegółowić regulację ustawową we wskazanym przez ustawodawcę zakresie, ale nie może jej modyfikować (zmieniać).
Jeżeli prawodawca gminny używa w przepisie aktu prawa miejscowego dookreślenia - w formie wyrażenia "6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy", to podatnik - przy założeniu, że uchwała miała wejść w życie 1 kwietnia, a obowiązek złożenia nowej deklaracji (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.) następowałby z upływem 10 maja 2021 r., musiałby wziąć pod uwagę rozliczenia za okres 12 miesięcy: od maja 2020 r. do kwietnia 2021 r. (maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2020 r. oraz styczeń, luty, marzec, kwiecień 2021 r. - łącznie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc maj 2021 r., w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji)". Z tego okresu podatnik wybiera 6 kolejnych miesięcy – może w tym przypadku wybrać jeden z siedmiu okresów, tj. maj-październik 2020 r., czerwiec-listopad 2020 r., lipiec-grudzień 2020 r., sierpień 2020 r.-styczeń 2021 r., wrzesień 2020 r. – luty 2021 r., październik 2020 r. – marzec 2021 r., listopad 2020 r.- kwiecień 2021 r.). Zasady te miały mieć zastosowane również w kolejnych miesiącach (przedstawiając te rozważania sąd odnosi się do samej konstrukcji tej regulacji). Wybór przez podatnika okresu rozliczeniowego przypadającego później (np. listopad 2020 r. – kwiecień 2021 r. zamiast sierpień 2020 r. – styczeń 2021 r.), powoduje w praktyce z reguły przesunięcie w czasie (w tym przykładzie o trzy miesiące) obowiązku złożenia kolejnej deklaracji. Przy zmiennej, miesięcznej ilości zużywanej wody, podatnik może odpowiednio dłużej powoływać się na okoliczność wyboru danego rozliczeniowego (póki okres ten będzie zawierać się w okresie 12 miesięcy, poprzedzających miesiąc złożenia ewentualnej kolejnej deklaracji) – w tym przypadku podatnik ma możliwość zapewnienia pewnej stabilizacji miesięcznej opłaty. Wprawdzie z reguły (z uwagi na zmienność zużycia wody) w każdym miesiącu (zakładając miesięczne odczyty licznika) będzie inna wysokość danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty (co oznacza, biorąc pod uwagę również miesięczny charakter tego zobowiązania, że deklarację można, przynajmniej teoretycznie o ile podatnik ma taką wolę, składać co miesiąc do 10 dnia miesiąca następnego z innymi danymi uwzględniającymi średnie zużycie z 6 ostatnich miesięcy), jednak podatnik ma prawo wyboru okresu rozliczeniowego ("6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji"). W efekcie podatnik, który 10 maja 2021 r. złożył deklarację uwzględniającą okres rozliczeniowy listopad 2020 r. – kwiecień 2021 r., może złożyć kolejną deklarację 10 grudnia 2021 r. (uwzględniając 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie grudzień 2020 r. – listopad 2021 r., a więc najwcześniej okres grudzień 2020 r. – maj 2021 r., który to okres przypada po okresie listopad 2020 r. – kwiecień 2021 r. stanowiącym podstawę dla określenia danych w deklaracji złożonej 10 maja 2021 r ).
W odpowiedziach na skargi Rada Miasta przedstawiła przykłady, których analiza prowadzi do wniosku, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. rozumiany jest przez rady gmin jako dający szerokie możliwości określenia podstawy ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (np. odpowiedź na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] str. 12). Rady gmin stosują w tym zakresie zróżnicowane podejście, co nie jest kwestionowane przez organy nadzoru.
Rozwiązania przyjęte w tym zakresie przez Radę Miasta w uchwale wpisują się w powyższe ramy.
Jak wynika już z rozważań przedstawionych powyżej, określenie, że podstawą ustalania opłaty jest "średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym’' jest rozwiązaniem elastycznym, pozwalającym właścicielowi konkretnej nieruchomości na wybór jednego z siedmiu okresów stanowiących podstawę obliczeń, które z jego perspektywy są najbardziej korzystne (zużycie wody w tym okresie było najmniejsze, co pozwala na ustalenie możliwie najniższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Wybór jednego z siedmiu okresów rozliczeniowych należy - co do zasady - do właściciela nieruchomości składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dokonany w tym zakresie wybór - jeśli mieści się w graniach wynikających z uchwały - nie może być kwestionowany przez organ podatkowy - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Także w przypadku wydawania decyzji określających w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji – organ, mając na względzie zasady ogólne postępowania podatkowego, winien wybrać najkorzystniejszy z siedmiu okresów rozliczeniowych, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
W tym zakresie, zdaniem sądu orzekającego w sprawie, nie można czynić zarzutowi uchwałodawcy, że wprowadza prawo wyboru określenia 6-ciu kolejnych miesięcy w okresie 12 miesięcy poprzedzających obowiązek złożenia deklaracji. Tego rodzaju elastyczność służy uwzględnieniu różnych sytuacji, które w praktyce mogą się pojawić – awarii wody, nieregularne obmiary, itp.
Jednocześnie zastosowany mechanizm oparty na jednolitej stawce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozwala na tożsamych zasadach każdemu właścicielowi nieruchomości (odpowiednio wspólnocie mieszkaniowej albo spółdzielni mieszkaniowej obciążonej obowiązkami właściciela na mocy art. 2 ust. 3 u.c.p.g.) wybrać jeden z możliwych okresów rozliczeniowych z zakresu wyznaczonego uchwałami Rady Miasta. W tym zakresie zatem nie możemy mówić o naruszeniu zasady równości. Wszyscy właściciele nieruchomości (odpowiednio wspólnoty mieszkaniowe albo spółdzielnie mieszkaniowe obciążone obowiązkami właściciela) stosują jednakowe zasady dotyczące wyboru 6-ciu kolejnych miesięcy w okresie 12 miesięcy, poprzedzających obowiązek złożenia deklaracji, wszyscy oni (i każdy z osobna) mogą wybrać najkorzystniejszy dla siebie okres 6-ciu miesięcy. W tym miejscu należy ponownie zwrócić uwagę na to, że cechą wspólną metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (opartej o liczbę mieszkańców, ilość zużytej wody, powierzchnię lokalu, gospodarstwo domowe) jest ich brak powiązania z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych bezpośrednio na danej nieruchomości. Tym samym ilość odpadów wytworzonych na danej nieruchomości nie wpływa wprost na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zakresie zatem pewne uproszczenie szacowania ilości odpadów wytworzonych na danej nieruchomości wpisane jest w model przewidziany przez ustawodawcę. Wybór okresu rozliczeniowego, umożliwiający uwzględnienie różnych sytuacji, które w praktyce mogą się pojawić (awarie wody, nieregularne obmiary, konieczność okresowego napełniania wody do zbiorników wodnych do celów przeciwpożarowych itp.), nie tyle stanowi niedozwolone różnicowanie adresatów tej normy prawnej, ile pozwala wyeliminować zdarzenia, które jeszcze bardziej zaburzałyby z istoty uproszczony szacunek wynikający z przewidzianej przez ustawodawcę metody wodnej, a co za tym idzie w istocie służy zapewnieniu zasady równości (ażeby każdy adresat normy miał możliwość ustalenia wysokości opłaty w oparciu o szacunek wynikający z przeciętnego zużycia wody, po wyeliminowaniu zużycia wynikającego ze zdarzeń nadzwyczajnych, które zaburzały szacunek).
Należy zgodzić się z Radą Miasta, że powyższe działania w pełni wpisują się w założenia teorii legislacji, w której podkreśla się konieczność zagwarantowania elastyczności tekstu prawnego zarówno w kontekście "elastyczności na dziś", jak i "elastyczności na jutro", co przede wszystkim oznacza konieczność uwzględnienia przez prawodawcę - w tym prawodawcę lokalnego - różnorodności i zmienności sytuacji podlegających regulowaniu, oraz unikanie rozwiązań kazuistycznych. Powyższe znajduje także potwierdzenie w Zasadach techniki prawodawczej, które nakazują redagować przepisy zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą.
Odnosząc się do powyższej kwestii, należy wskazać, że w prawomocnym powołanym już powyżej wyroku z 22 lipca 2020 r. WSA w Krakowie, w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 23/20 kontrolował zgodność z prawem uchwały, zgodnie z którą oplata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest naliczana na podstawie składanych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, których podstawą będą wskazania urządzeń pomiarowych zużycia wody, będących podstawą rozliczeń zużycia wody lub ilości odprowadzonych ścieków, na danej nieruchomości, z ostatniego pełnego roku kalendarzowego, przypadającego przed rokiem, w którym składana jest deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd oddalając skargę stwierdził, że przepisy kontrolowanej uchwały zawierają "wszystkie elementy niezbędne do ukształtowania kompletnej normy prawa miejscowego. Sam wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także określenie zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi — nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem (zgodności z normami prawnymi wyższego rzędu)." Sąd wskazał także, że "Argumentacja zawarta w skardze tak naprawdę nie naprowadza na wadliwość zaskarżonej uchwały tudzież statuowanej nią normy prawnej, lecz suponuje tylko pewne dylematy interpretacyjne oraz uwarunkowane specyfiką skarżącej wewnętrzne trudności organizacyjne, związane z rozliczeniami z poszczególnymi spółdzielcami. W ocenie Sądu, okoliczności te nie mogą rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Część argumentacji zawartej w skardze ma w istocie charakter postulatów o charakterze celowościowym (np. co do powierzenia obsługi wodomierzy określonym podmiotom), które w założeniu wymykają się spod oceny w niniejszym postępowaniu dokonywanej wyłącznie w oparciu o kryterium legalnościowe. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6)".
Tak więc tego typu świadome działanie prawodawcy lokalnego nie może być utożsamiane z brakiem precyzji w konstruowaniu przepisów, co miało stanowić naruszenie art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie należy mieć także na względzie, wynikające z Konstytucji RP oraz EKSL dyrektywy nakazujące zapewnić gminom możliwie dużą swobodę w realizacji ich zadań własnych.
Powyższe rozważania, w tym przytoczone poglądy orzecznictwa związane z właściwym sposobem interpretacji przepisów stanowiących podstawę uchwalania samorządowych aktów prawa miejscowego, które sąd orzekający w sprawie w pełni podziela, przemawia za prawidłowością (legalnością) rozwiązań przyjętych w przedmiotowym zakresie przez Radę Miasta.
Należy w tym miejscu podkreślić także, że – jak stwierdził w niniejszej sprawie NSA - art. 6j ust. 3e u.c.p.g. nie zabrania wprost odliczenia wody bezpowrotnie zużytej (np. na podlewanie ogródków) oraz, że zezwala on na określenie zasad ustalania ilości wody zużytej na potrzeby opłaty, która jest należna (powiązana) w związku z powstaniem odpadów, które przecież nie powstają w przypadku zużycia wody w sposób bezpowrotny.
Zdaniem sądu orzekającego obecnie w sprawie, organ był uprawniony określić, że nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej - należy zwrócić uwagę na to, że wskutek dodania do art. 6j ust. 3e upoważniono radę gminy do określania zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty.
Podnieść należy że ustawodawca w przepisach obowiązujących na dzień podejmowania uchwały nie określił szczegółowo, co ma się mieścić w zakresie zasady ustalania ilości zużytej wody. Nie zawarł w tym zakresie żadnych wytycznych. Uznać to należy za świadomą decyzję ustawodawcy pozostawiającego w tym zakresie elastyczność prawodawcy lokalnemu który winien realizować przyznaną mu kompetencję prawodawczą z uwzględnieniem specyfiki i warunków lokalnych.
Powyżej już wskazano, że zakres art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został doprecyzowany na skutek wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021r., poz. 1648).
Ustawodawca wyraźnie określił, że sposób ustalania (przed nowelizacją: zasady ustalania) ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje:
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza;
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych (historycznych) dotyczących ilości zużytej wody;
- sposób odliczania wody zużytej na określone cele.
W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "Doprecyzowano (...) kwestię naliczania stawki opłaty w przypadku wyboru metody naliczania tej opłaty od ilości zużytej wody. Powyższa zmiana nie stanowi nowego rozwiązania, tylko służy doprecyzowaniu już istniejących rozwiązań, w związku wątpliwościami dotyczącymi ich stosowania".
Tym samym, zdaniem projektodawców, już przed nowelizacją dokonaną w 2021 roku - a więc w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia uchwały - rada gminy mogła określać sposób odliczania wody zużytej na określone cele. W konsekwencji w oparciu o materiały z procesu legislacyjnego możliwym jest jednoznaczne ustalenie celu regulacji (jej ratio legis). Powoływanie się na tego typu materiały dostarcza zwykle istotnych argumentów, co do tego jak rozumieć przepisy prawne (tak trafnie L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 277). Sądy administracyjne także wielokrotnie podkreślały znaczenie tego typu materiałów, biorąc je pod uwagę przy dokonywaniu wykładni prawa (np. wyrok NSA z 28 stycznia 2013 roku, sygn. akt I FSK 697/12; wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2014 roku, sygn. II SA/Po 725/14; wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2014 roku, sygn. II SA/Kr 1298/14).
Zdaniem sądu, powyższe jednoznacznie potwierdza prawidłowość rozwiązań przyjętych przez Radę Miasta w uchwale.
Powtórzyć jednocześnie należy, że – jak wywiedziono już powyżej - trudno mówić w przypadku przyjętych w uchwale rozwiązań, aby z założenia były one mniej korzystne niż przewidziane przez ustawodawcę metody od powierzchni lokalu mieszkalnego czy od gospodarstwa domowego (tj. z punktu widzenia takich wartości jak zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa). Należy przy tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 nie zakwestionował żadnej z przedmiotowych metod jako takiej. Zaznaczył ponadto, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi "daninę, która nie ma charakteru podatkowego". Nie służy ona zasilaniu systemu finansów publicznych, lecz sfinansowaniu gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. W przeciwieństwie do podatku cechuje się ona względną ekwiwalentnością - w zamian za opłatę świadczona jest na rzecz mieszkańca usługa publiczna w postaci odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.
Reasumując zatem powyższą część rozważań, w przekonaniu sądu, w sprawie nie mamy do czynienia z retroaktywnością oznaczającą zakaz wstecznego działania prawa, "daninowego" niekorzystnego dla adresata normy prawnej", co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności części przepisów uchwały, tak jak żądały tego skarżące. W powyższym zakresie w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 2.
Za chybione uznać należało także zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 6j ust. 3e) u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie jako właściwego rozwiązania zużycia wody za okres 6 miesięcy z pominięciem informacji które 6 miesięcy z przyjętego okresu 12 miesięcy są właściwe celem ustalenia ilości zużytej wody, stanowiącą podstawę do wyliczenia należnej opłaty.
Pozostałe zarzuty podniesione w skargach Spółdzielni także nie były zasadne.
Podkreślić w tym miejscu jednocześnie należy, że część zarzutów zawartych w skargach Spółdzielni została uznana przez WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt III SA/Wa 333/21 za niezasadne, Spółdzielnie natomiast nie wywiodły skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Warszawie, a jedynie w ten sposób i na tamtym etapie postępowania mogły skutecznie zwalczać wyrażoną w tym zakresie, w uzasadnieniu powyższego wyroku, negatywną dla siebie ocenę prawną zgłoszonych zarzutów.
Rozstrzygnięcie WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 8 lipca 2021 r., III SA/WA 333/21, który zapadły w niniejszej sprawie, było zgodne z oczekiwaniami skarżących Spółdzielni, jednakże sąd nie uznał za zasadne znacznej części zarzutów zawartych w skargach Spółdzielni, inicjujących to postępowanie, które – zdaniem skarżących – miały skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżące Spółdzielnie nie wywiodły skarg kasacyjnych od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji, a jedynie w ten sposób miały możliwość zwalczać powyższą negatywną dla postawionych zarzutów ocenę prawną. NSA natomiast związany był zarzutami skargi kasacyjnej, którą w sprawie wywiódł jedynie organ (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji obecnie orzekający w sprawie przedstawił poniżej własną analizę prawną pozostałych zarzutów Spółdzielni oraz ich ocenę prawną. Sąd orzekający obecnie w sprawie także nie podzielił pozostałych zarzutów Spółdzielni zawartych w skargach inicjujących to postępowanie, które to stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w uchylonym wyroku. Należy przyjąć, że skoro skarżące Spółdzielnie nie wywiodły skarg kasacyjnych od pierwszego wyroku WSA w Warszawie, jaki zapadł w tej sprawie, to na tym etapie postępowania skarżące Spółdzielnie nie mają już możliwości kwestionowania poniższego stanowiska sądu pierwszej instancji. Sąd natomiast był zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprawie ponownie jako, że wyrok WSA w Warszawie w sprawie III SA/WA 333/21 został uchylony w całości. Powtórzyć należy, że skarżące Spółdzielnie mogły kwestionować negatywną dla siebie ocenę prawną sądu zgłoszonych w skargach zarzutów, wywodząc skargi kasacyjne od wyroku z 8 lipca 2021 r., III SA/Wa 333/21, czego jednak nie uczyniły (por. w: Skarga do WSA i skarga kasacyjna do NSA, Paweł Groński, Małgorzata Miron, Warszawa 2017, Wydanie I, Skibniewski Media – Warszawa, str. 89). Konsekwentnie, na obecnym etapie postępowania prawa takiego nie ma także Prokurator Okręgowy, który przystąpił do sprawy niniejszej dopiero po wydaniu przez sąd pierwszej instancji niniejszego wyroku, a zatem wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Odnosząc się zatem do pozostałych zarzutów Spółdzielni należy przypomnieć, że dodatkowo Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionej od ilości zużytej wody.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, orzekł, m.in., że art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano, że prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. TK przywołał również pogląd wyrażony w wyrokach o sygn. U 4/98 oraz K 10/09, zgodnie z którym określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania aktu wykonującego ustawę, mogą zawierać widełki wyznaczające przynajmniej maksymalną granicę wysokości opłaty (zob. wyrok z 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12). W wykonaniu tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającym w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Nowelizacja ta spełnia zatem warunki określone przez Trybunał Konstytucyjny, warunkujące uznanie za konstytucyjną ustawowej regulacji wysokości opłaty. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, przez co narusza art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, skoro ani z ww. przepisów, ani z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika możność, ani tym bardziej obowiązek określenia przez Radę Miasta maksymalnej wysokości opłaty.
Powyższe zarzuty sąd obecnie orzekający w sprawie uznał za niezasadne.
Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości wobec prawa, w zakresie, w jakim przyjęte przez organ zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie w sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuca naruszenie art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody w połączeniu z przyjęciem maksymalnej stawki za 1 m3 zużytej wody, w sytuacji gdy spowoduje to, że wysokość tak naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zupełnie nieadekwatna do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych z jednego gospodarstwa domowego lub z lokalu użytkowego.
W ocenie sądu pierwszej instancji, nie można uznać powyższych zarzutów za zasadne w sytuacji, gdy ustawodawca uznał, iż ilość zużytej wody pozostaje w związku z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości. Ustawa dopuszcza bowiem wybór jednej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i metodą wybraną może być metoda uzależniająca wysokość opłaty od ilości wody zużytej w danej nieruchomości. Zaakcentować należy, że metoda ta została przyjęta zarówno w uchwale NR XL/1254/2020 – dotyczącej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy oraz w uchwale Nr XL/1255/2020 dotyczącej nieruchomości o charakterze mieszanym. Przy czym jedni i drudzy będą rozliczani na podstawie wskazań wodomierza głównego. Sąd nie stwierdził podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP tego rozwiązania, przyjętego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wysokość opłaty powinna zatem pozostawać adekwatna do ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomości jako całości, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego, przypisanego do danej nieruchomości, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia; a nie do ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w jednym gospodarstwie domowym, czy lokalu użytkowym. Odrębną kwestią jest kwestia sposobu podziału ciężaru ekonomicznego opłaty pomiędzy poszczególne gospodarstwa domowe na nieruchomości. Nie jest to jednak kwestia, która została unormowana w zaskarżonej uchwale, ani która mogłaby być w niej unormowana.
Nadto odnośnie do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, wskazać należy, że w treści skargi brak jest uzasadnienia wskazanego zarzutu, co powoduje, że nie wiadomo w jakim zakresie ustawa zasadnicza miałaby zostać naruszona. Można jednak przypuszczać, że skarżąca obawia się, iż lokale użytkowe zużywają mniej wody, niż gospodarstwa domowe. Taki sposób rozumowania jest o tyle chybiony, że rodzaje prowadzonej działalności usługowej mogą być różne – sklep spożywczy, zakład fryzjerski, czy kosmetyczny. Jedne z nich będą zużywać więcej wody niż przeciętne gospodarstwo domowe, inne mniej. Skarżąca nie sprecyzowała natomiast jakie konkretnie lokale znajdują się w nieruchomościach pozostających w jej zarządzie. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przyjęte zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie w sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe.
Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zakwestionowała zasadę, że ustalanie zużycia wody następuje w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie wodomierza lokalowego, co powoduje, że metoda ta jest nieznana przepisom ustawy, a także narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącej Spółdzielni zasada ta powoduje, że wysokość opłaty za śmieci nie będzie de facto uzależniona od realnego zużycia wody w danym lokalu. Zdaniem skarżącej regulacja taka narusza art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.
Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada Miasta ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ww. ustawy, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.
Zarzut o analogicznej, jak wyżej treści sformułowany został także przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w W.
Powyższe zarzuty sąd obecnie orzekający w sprawie także uznał za niezasadne.
Wskazać należy, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości, a nie na poszczególnych gospodarstwach domowych zamieszkujących na danej nieruchomości.
Dla prawidłowego odczytywania art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. istotne jest pojęcie "nieruchomości". Nieruchomość definiować należy w sposób wiążący cały system prawa polskiego, tj. według definicji zawartej w art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U.2022.1360, dalej k.c.), zgodnie z którym: "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności".
Ponadto postanowienia zaskarżonej uchwały dla ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi posługują się metodą zużycia wody z danej nieruchomości według wskazań wodomierza głównego, co jest zgodne z art. 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Ustawodawca w u.c.p.g. nie zdefiniował pojęcia zużycia wody z danej nieruchomości i nie odesłał w tym zakresie do innych ustaw.
Powtórzyć należy, że przepisem art. 1 pkt 12 lit. e ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) do ustawy zmienianej dodany został art. 6j ust. 3e. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ten wszedł w życie z 6 września 2019 r. Obecnie nie ulega więc wątpliwości, że to właśnie rada gminy władna jest określać zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości przedmiotowych opłat. Ustawa nie określa przy tym wprost wytycznych co do owych zasad. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, stanowiącym, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Pojęcie wodomierza głównego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 tej ustawy jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym.
W ocenie sądu, nie można zatem oceniać jako rażącego naruszenia prawa przyjęcia w zaskarżonej uchwale, że ilość zużytej wody jest ustalana w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie jako suma wskazań wodomierzy lokalowych. Dodać należy, że pojęcie wodomierza czy licznika lokalowego nie jest znane ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie posługuje się takim pojęciem. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie do aktu prawa miejscowego pojęcia nieznanego ustawie. Prawodawca lokalny nie może bowiem zmieniać konwencji pojęciowej prawodawcy ustawowego.
Należy również wskazać w tym miejscu, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 (art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g.). Z kolei art. 4 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208) stanowi, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 1). Osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, są obowiązane uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat na takich samych zasadach, jak członkowie spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 5 (ust. 11). Członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 2).
W świetle powyższych unormowań nie można twierdzić, że mieszkańcy lokali mieszkalnych wyposażonych w wodomierze lokalowe w żadnym przypadku nie uczestniczą w pokrywaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomości wspólnej. Należy podkreślić, że skoro mieszkańcy korzystają z nieruchomości wspólnej, to zwolnienie ich z obowiązku uczestniczenia w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej byłoby nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają powody zużycia wody na nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia pozostaje również wolumen odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, bowiem wysokość opłaty jest zależna od ilości zużycia wody na nieruchomości jako całości. Mieszkańcy poszczególnych lokali ponoszą zatem ciężar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do ilości wody zużytej w danym lokalu. Tym samym mieszkańcy poszczególnych lokali zmniejszając zużycie wody w lokalu zmniejszają proporcjonalnie wysokość swego udziału w opłacie uiszczanej przez właściciela nieruchomości. Istnieje zatem związek między realnym zużyciem wody w lokalu, a wysokością opłaty (właściwie – udziałem właściciela lokalu w pokryciu opłaty).
Zaznaczyć należy, że Rada Miasta nie jest uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny, a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych. Rada Miasta normując te zagadnienia wykroczyłaby poza zakres delegacji zawartej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz wkroczyłaby w sprawy unormowane w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych. Pominięcie w zaskarżonej uchwale tego zagadnienia nie może być zatem oceniane jako naruszenie prawa.
W rezultacie, powyższe zarzuty należy uznać za niezasadne. Sąd orzekający w sprawie nie stwierdził podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale, polegającego na tym, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.
Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody.
Odnosząc się do powyższego należy zaznaczyć, że wprawdzie zaskarżona uchwała wskazuje na odczyt wodomierza głównego, jako jedyne źródło informacji o ilości wody zużytej na nieruchomości i tym samym uzależnia wysokość opłaty za gospodarkę odpadami od zużycia wody w przeszłości, które może odbiegać od aktualnego zużycia wody, ale właściciel nieruchomości może na mocy art. 6m ust. 5 pkt 2 u.c.p.g. złożyć deklarację zmniejszającą wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny w związku z informacją lub korektą faktur uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Jeżeli zatem bieżące zużycie wody jest niższe od historycznego, to możliwe jest wsteczne obniżenie wysokości opłaty za odpowiedni okres. Jeżeli zaś bieżące zużycie wody jest wyższe od historycznego, to należy złożyć nową deklarację zwiększającą na przyszłość wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zdaniem sądu, powyższe rozwiązania skutkują tym, że wysokość opłaty wyliczona na podstawie danych historycznych może zostać skorygowana z mocą wsteczną, jeżeli bieżące zużycie wody jest niższe od zużycia historycznego. W wyniku takiej korekty wysokość opłaty staje się adekwatna do ilości zużytej wody i nie ma podstaw do twierdzenia, że mieszkańcy są pozbawieni realnego wpływu na wysokość opłaty. Przepis art. 6m ust. 5 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy również tych właścicieli nieruchomości, którzy nabyli nieruchomość, w związku z czym sporządzona przez nich deklaracja zostaje oparta na danych o historycznym zużyciu wody z okresu władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela. Ponadto przepis ten dotyczy tych właścicieli nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wszyscy właściciele nieruchomości znajdujący się w tego rodzaju sytuacji mogą, na mocy art. 6m ust. 5 pkt 2 u.c.p.g., złożyć deklarację zmniejszającą wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny w związku z informacją lub korektą faktur uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w wyniku czego będą uiszczać opłatę w wysokości adekwatnej do ilości zużytej przez siebie wody.
W rezultacie, brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale, polegającego na tym, że opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody. Zarzuty zatem dotyczące tej kwestii także okazały się niezasadne.
Reasumując, art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi samoistną i wystarczającą podstawę do określenia przez Radę Miasta zasad ustalania ilości zużytej wody z danej nieruchomości (nie z danego lokalu mieszkalnego) na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest to obligatoryjny element każdej uchwały w sprawie wyboru przez radę gminy tzw. metody wodnej.
Ustawodawca zdecydował bowiem, że zasady ustalania ilości zużytej wody z danej nieruchomości na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będą ustalane w sposób jednolity w skali całego kraju na poziomie ustawy o Utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy też innej ustawy, do której u.c.p.g. zawierałaby odesłanie czy też na poziomie rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Kwestie te wolą ustawodawcy mają być regulowane poziomie lokalnym przez prawodawcę lokalnego z uwzględnieniem specyfiki lokalnej.
Ustawodawca nie wprowadzając w tym zakresie żadnych wytycznych pozostawił organom gminy stosunkowo szeroką swobodę regulacyjną, co jest szczególnie istotne w przypadku tak dużej i zróżnicowanej gminy, jak Miasto Stołeczne Warszawa.
Dopiero późniejsza nowelizacja u.c.p.g. dookreślila, że sposób (zasady) ustalania ilości zużytej wody z danej nieruchomości na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinien (powinny) obejmować:
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza,
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody,
- sposób odliczania wody zużytej na określone cele.
Jednocześnie wszystkie ww. zagadnienia szczegółowo określone w znowelizowanym art. 6j ust. 3e u.c.p.g. mieszczą się w ustalonym przez ustawodawcę zakresie delegacji do ustanowienia aktu prawa miejscowego "sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym
' określanym przed nowelizacją jako ,nasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Tym samym należy przyjąć, że powyższa zmiana ustawowa miała charakter doprecyzowujący uprzednio obowiązującą regulację prawną. Zakres zwrotu "zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oraz zwrotu "sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" są przedmiotowo tożsame - w zakresie obu tych zwrotów mieszczą się kwestie szczegółowe określone w obecnie obowiązującym art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Regulowane są one w ramach zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie obok nich.
Doprecyzowanie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. jednoznacznie potwierdza, że tzw. "metoda wodna" może być stosowana w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zamieszkałych, także w odniesieniu do nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz, jak i w odniesieniu do nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody. W obu przypadkach rada gminy określając zasady (sposób) ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązana jest przewidzieć rozwiązania szczególne dotyczące tych nieruchomości pozwalające określić ilość zużytej wody w inny sposób, aniżeli przez odwołanie się do danych licznikowych. Nie ma zatem ustawowego obowiązku stosowania względem tych nieruchomości - chociażby przejściowo - innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Mając zatem na względzie literalną wykładnię przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ich wykładnię historyczną, nie ulega wątpliwości, że ilość zużytej wody z danej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnosi się do danych historycznych (za okres miniony), a nie do danych bieżących (za dany miesiąc). Jednocześnie decyzji prawodawcy lokalnego pozostawiono określenie okresu mającego stanowić podstawę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Podkreślić należy, że uchwała nie kreuje ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie ani nie nakazuje zastosowania nowych metod i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). Opłata obliczana i uiszczana w oparciu o ilość zużytej wody dotyczyć będzie wyłącznie miesięcy następujących po wejściu w życie nowych uchwał wprowadzających tzw. metodę wodną.
Prawodawca lokalny zapewnił zatem adresatom uchwał możliwość wyboru miesięcy, w których zużyta woda miałaby być podstawą do obliczania średniomiesięcznego zużycie wody (6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji).
Nie sposób powyższego rozwiązania uznać za niezgodne z prawem retroaktywne działanie norm prawnych.
Podkreślić należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określając cztery metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie warunkuje ich wyboru od wystąpienia jakichkolwiek przesłanek natury prawnej czy faktycznej. W szczególności wybór przez radę gminy metody opartej na ilości zużytej wody nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli nieruchomości podłączonych do sieci kanalizacyjnej czy też do właścicieli dysponujących odpowiednimi danymi historycznymi. Możliwość stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłaty na terenie jednej gminy ("dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy: - art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine u.c.p.g.) stanowi kompetencję o charakterze fakultatywnym przyznaną radzie gminy, która nie jest połączona z obowiązkiem skorzystania z niej w przypadku wystąpienia jakichkolwiek przesłanek faktycznych czy prawnych. Wyłącznie od uznania organu stanowiącego danej gminy zależeć będzie stosowanie na terenie gminy jednej lub kilku metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Tzw. metoda wodna może być stosowana w stosunku do wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych - oraz niektórych wprost wskazanych w ustawie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Tym samym metoda ta może być także stosowana w odniesieniu do nieruchomości nieposiadających przyłączenia do sieci wodociągowej. Obliguje to radę gminy do tego, aby określając "zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" uwzględniła także szczególne sytuacje, w tym sytuacje właścicieli nieruchomości niepodłączonych do sieci wodociągowej czy też niedysponujących danymi historycznymi. Pominięcie tego elementu w uchwale mogłoby stanowić o jej wadliwości skutkującej koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Powyższy sposób interpretacji potwierdza nowelizacja art. 6j ust. 3e u.c.p.g. i doprecyzowanie, że sposób (poprzednio; zasady) ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają obejmować "sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak Jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody". Tym samym zastosowane w uchwale odniesienie do średnich norm zużycia wody, które należy zastosować w określonych sytuacjach, nie jest wprowadzeniem "odrębnej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" czy też "skrzyżowaniem kilku metod", lecz nakazanym ustawowo określeniem sposobu ustalenia ilości zużytej wody dla określonej kategorii nieruchomości.
W przekonaniu sądu pierwszej instancji, brak też jest podstaw aby uznać, że powyższe rozwiązanie - powszechnie stosowane przez gminy wybierające tzw. "metodę wodną" było naruszeniem konstytucyjnej zasady równości. Rozwiązanie to w jednakowy sposób znajduje zastosowanie do wszystkich adresatów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej. Nie jest bowiem możliwym stosowanie takich samych rozwiązań w stosunku do właścicieli nieruchomości znajdujących się w różnych sytuacjach faktycznych, przykładowo będących właścicielami nieruchomości podłączonych do sieci wodociągowej i właścicielami nieruchomości nie posiadających takiego podłączenia. Przyjęcie różnych sposobów określania ilości zużytej wody wobec każdej z tych kategorii właścicieli nie może być uznane za dyskryminujące (naruszające zasadę równości), zwłaszcza że w określonych sytuacjach nie prowadzi do pogorszenia ich sytuacji. Podobnie zasady tej nie narusza umożliwienie właścicielom nieruchomości samodzielnego wyboru jednego z kilku okresów rozliczeniowych - każdy z nich ma takie same możliwości dokonania wyboru okresu rozliczeniowego. W stosunku do ilości zużytej wody z wybranych okresów zastosowanie znajduje ta sama stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W przekonaniu sądu obecnie orzekającego w sprawie, prawidłowe było także określenie przez organ opłaty w razie braku danych rzeczywistych w oparciu o średnie zużycie wody na jednego mieszkańca i ustalenie tej wielkości na 4m3.
Za chybione w rezultacie uznać należało także zarzuty [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dotyczące naruszenia art. 6k ust. 2 a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada Miasta w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50.92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Radę Miasta normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2 a pkt 1) u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł.
Podejmując powyższą kwestię ponownie należy powołać się na art. 6j ust. 3a u.c.p.g., stosownie do którego, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.
Z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie wynika, że rada gminy może wybrać metodę ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i wyposażonej w wodomierz. Z przepisu tego, jak również z innych przepisów tej ustawy nie wynika również, że rada gminy nie może wybrać powyższej metody jako jedynej metody ustalania opłaty.
Należy również stwierdzić, że gdyby metoda ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości miałaby być stosowana wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i posiadającej wodomierz, to przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. byłby zbędny. Wystarczające byłoby wówczas stwierdzenie w ustawie, że podstawą do wyliczenia ilości zużytej wody byłyby wskazania wodomierza.
Powyższe oznacza, że przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi podstawę prawną dla ustalenia ilości zużytej wody również w odniesieniu do nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu. Skoro nie ma danych określających ilość zużytej wody na nieruchomości, to siłą rzeczy konieczne jest oszacowanie ilości zużytej wody. Aby przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. nie był pusty, to należy uznać, że istnieje co najmniej jeden prawidłowy sposób wykonania kompetencji określonej w tym przepisie, to jest określenia sposobu oszacowania ilości zużytej wody. Skrótem myślowym jest stwierdzenie, że wykonanie tej kompetencji polega na określeniu wysokości opłaty jako ryczałtu.
W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jest wypowiadany pogląd, że w tego rodzaju sytuacjach rada gminy, określając zasady ustalania ilości zużytej wody - na podstawie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. - wobec przyjętej metody według ilości zużycia wody (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), przyjmując kryterium stanowiące podstawę wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. liczbę osób zamieszkujących w danej nieruchomości, które nie są wyposażone w zalegalizowany wodomierz, oraz określając ilość zużytej wody jako iloczyn określonej ilości wody oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości, narusza przepisy prawa. Mo to być bowiem metoda mieszana, niewymieniona w ustawie. Wskazuje się, że ustawodawca przewidział cztery metody ustalania opłaty i brak jest wśród nich metody opierającej się na łącznym zastosowaniu kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody, ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów w celu stworzenia przez organ własnej metody poprzez wybór dowolnych kryteriów z kilku ustawowych metod, a nie też uprawnienia do ich modyfikowania. Przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. wprawdzie dopuścił możliwość stosowania więcej, niż jednej metody ustalania opłat na obszarze jednej gminy, jednakże nie oznacza to, że organ stanowiący gminy dysponuje pełną dowolnością w wyborze kryteriów wybranej metody, czy też nieograniczonym uprawnieniem do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty. Kryterium ustalania opłaty musi mieć związek z wybraną metodą (np. wyrok WSA w Szczecinie z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 288/21).
Sąd pierwszej instancji obecnie rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela powyższego poglądu; prowadzi on bowiem do uznania, że nie jest możliwe wykonanie w jakikolwiek sposób kompetencji określonej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Niezależnie bowiem od tego, jaka okoliczność zostanie wybrana przez radę gminy jako stanowiąca podstawę do oszacowania ilości zużytej wody, zawsze będzie można argumentować, że zostaje w ten sposób wprowadzona metoda mieszana, nieznana ustawie.
Prawidłowa wykładnia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. winna być oparta na stwierdzeniu, że przepis ten upoważnia radę gminy nie do określenia metody ustalania opłaty, ale do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym miejscu należy odwołać się do art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Rolą rady gminy wykonującej upoważnienie zawarte w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. jest zatem określenie zasad określania ilości zużycia wody na przedmiotowych nieruchomościach w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych, które nie mają wodomierza lub dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza, dopuszczalne jest - w ocenie sądu przyjęcie - że ilość zużytej wody na nieruchomości stanowi iloczyn ilości wody zużywanej przeciętnie przez jednego mieszkańca m.st. Warszawy oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości.
Rada Miasta wskazała, że ilość wody zużywanej przeciętnie przez 1 mieszkańca została określona na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego dostępnych za rok 2018 r. i że wynosi ona 4 m3 wody. Sąd także obecnie nie widzi podstaw do kwestionowania źródła tych danych, jak i kwestionowania tych danych jako elementu szacowania ilości zużytej wody na nieruchomościach, dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza.
Należy mieć na uwadze, że ilość wody zużytej na nieruchomości jest pochodną ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. W sytuacji braku wodomierza lub braku wystarczających wskazań wodomierza nie ma podstaw do oceniania jako rażąco naruszającego prawo podejścia zakładającego, że dla potrzeb ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy przyjąć, że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości zużywa tyle wody, ile wody zużywa przeciętny mieszkaniec Warszawy, jak również że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości wytwarza tyle odpadów komunalnych, co przeciętny mieszkaniec Warszawy. Skoro tak, to zużycie wody na nieruchomości powinno stanowić sumę ilości wody zużywanej przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości i w ten sposób odpowiadać wolumenowi odpadów komunalnych wytwarzanych przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości.
Skoro rada gminy z mocy art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi działając w związku z wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nie ma podstaw do twierdzenia, że rada gminy jest zobligowana do respektowania ograniczeń nałożonych przez ustawę w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość opłaty na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca.
Rada gminy ustalając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązana jest kierować się przesłankami określonymi w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym w art. 6k ust. 2. Ustawodawca nie zaliczył do tych przesłanek sytuacji makro i mikro ekonomicznej, sytuacji pandemicznej czy innych okoliczności podnoszonych przez skarżące Spółdzielnie. Podniesione w tym zakresie zarzuty nie mają charakteru prawnego, w konsekwencji wychodzą one poza zakres niniejszego postępowania, którego wyłącznym przedmiotem jest ocena legalności zaskarżonej uchwały.
Rada Miasta szczegółowo przedstawiła dane stanowiące podstawę określenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - zarówno w materiałach sesyjnych, jak i w odpowiedziach na skargi. Stawki opłat zostały zatem ustalone zgodnie z poczynionymi analizami, przy czym nie przekroczyły one stawek maksymalnych wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To, że stawki te określono w maksymalnej wysokości nie oznacza, że Rada Miasta odstąpiła od analizy ekonomicznej stanowiącej podstawę ich ustalenia.
Należy podkreślić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani inna ustawa nie nakłada na organ stanowiący gminy dodatkowych obowiązków związanych z przedstawieniem szczegółowych kalkulacji stawek opłat jako obligatoryjnego elementu uchwały w sprawie wysokości stawek czy w formie jakiegokolwiek innego dokumentu.
Prawidłowość decyzji podjętych w tym zakresie przez Radę Miasta potwierdzają:
- sporządzona na podstawie art. 9tb u.c.p.g. Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi dla m.st. Warszawy za rok 2021 dostępne pod adresem (https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/5DF29B69’22BE-403B-9CC3-9D639656A538/1716214/AN ALlZA2a2021 r29042022_sig.pdf - wyciąg z Analizy został także załączony do pisma procesowego organu z 7 listopada 2022 r.,
- stanowiąca, zgodnie z art. 6r ust. 2e u.c.p.g., element sprawozdania rocznego z wykonania budżetu, informacja o wysokości zrealizowanych w danym roku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z wyszczególnieniem kosztów, o których mowa w ust. 2-2c, wraz z objaśnieniami (https://www.bip.warszawa.pl/dokunienty,/budzcl_finanse/wykonanie/Komp_2021_cz_l_SR.pdf - wyciąg ze sprawozdania z wykonania budżetu m.st. Warszawy za 2021 roku załączony także został do pisma organu z 7 listopada 2022 r.);
- wydana na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 1668) uchwała Nr 3.e./266/2022 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 29 kwietnia 2022 roku w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2021 rok (dostępna https://bip.warszawa.pl/Menu_przedmiotowezbud2etJJOIityka_flnansowa_v2/wykonanie_bud2etu/2021/spra wo2danie_z_wykonania_budzetu/Opinia_RlO/ - kopia uchwały RIO załączona została także do pisma organu z 7 listopada 2022 r.).
Sąd nie stwierdził podstaw aby kwestionować dane wynikające z powyższych dokumentów. Zasługuje na uwzględnienie argumentacja Rady Miasta, zgodnie z którą dokumenty te potwierdzają, że w 2021 roku - a więc w roku, w którym wprowadzono tzw. metodę wodną ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - system gospodarowania odpadami komunalnymi osiągnął niemal stan zbilansowania. Różnica pomiędzy osiągniętymi dochodami z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi a poniesionymi wydatkami związanymi z gminnym systemem odpadowym wynosiła ok 1%. Podkreślić przy tym należy, że wobec ustawowego nakazu rozliczania usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w oparciu o stawkę za 1 Mg odebranych/zagospodarowanych odpadów komunalnych nie jest możliwym osiągnięcie pełnego stanu zbilansowania systemu. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne zaplanowanie dokładnej ilości odpadów wytworzonych w danym roku przez właścicieli nieruchomości. Co więcej ewentualność wystąpienia nadwyżki w systemie odpadowym wprost przewiduje ustawodawca zakazując z jednej strony w art. 6r ust. 1aa u.p.c.g. wykorzystania środków z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, z drugiej zaś dopuszczając wykorzystanie środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym" na określone w art. 6r ust, 2c u.c.p.g. cele.
Dopiero ustawa z 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach dodała do u.c.p.g. art. 6r ust. 2da, dający radzie gminy możliwość subsydiowania gminnych systemów odpadowych ze środków niepochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przed wejściem w życie tego przepisu - a więc także na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały - takiej - możliwości nie było. Rada Miasta nie miała zatem podstaw prawnych do podejmowania decyzji o wprowadzeniu "dopłat" do gminnego systemu odpadowego umożliwiających obniżenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi poniżej realnych kosztów funkcjonowania systemu.
Poza zakresem niniejszego postępowania pozostają natomiast sformułowane w skargach postulaty de lege ferenda kierowane pod adresem ustawodawcy (ewentualnie podmioty wyposażone w inicjatywę ustawodawczą), nie zaś organy samorządu terytorialnego zobowiązane do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Dotyczy to także zarzutów związanych z wewnętrznymi rozliczeniami pomiędzy właścicielami nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., a poszczególnymi mieszkańcami, w tym w przypadku nieruchomości stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych. Kwestie te wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i regulacji zawartych w u.c.p.g.
W tym stanie sprawy sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązującego prawa. Wszystkie zarzuty sformułowane w skargach okazały się niezasadne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz rozważania prawne sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W oparciu o powyższą podstawę prawną sąd rozstrzygnął, co do każdej ze złożonych w sprawie skarg. Połączenie bowiem spraw na podstawie przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje też powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność (tak np. NSA w wyroku z 12 listopada 2020 r.). Postanowieniem z 8 lipca 2021 r. WSA w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy o sygn. akt: III SA/Wa 333/21 (sprawa ze skargi Spółdzielni mieszkaniowej [...]), III SA/Wa 482/21 (sprawa ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]) i III SA/Wa 836/21 (sprawa ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]) w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanowił przy tym, że powyższe sprawy prowadzone będą dalej pod sygn. III SA/Wa 333/21 (obecnie po uchyleniu III SA/Wa 1357/22). Sprawy powyższe miały bowiem za przedmiot tę samą uchwałę. Każda sprawa zachowała jednak swoją odrębność i samodzielność. Jak wynika z samej treści przepisu można połączyć kilka "oddzielnych" spraw.
Dodatkowo z uwagi na ekonomikę procesową, na rozprawie 16 listopada 2022 r. połączono do wspólnego rozpoznania sprawę powyższą – obecnie prowadzoną pod sygn. akt III SA/WA 1357/22 i sprawy o sygn. akt III SA/Wa 1340/22 oraz III SA/Wa 1892/22 (spraw tych jednak nie połączono do wspólnego rozstrzygnięcia, miały one bowiem za przedmiot inne uchwały).
Z tych względów orzeczono jak w wyroku.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .