III SA/Wa 1068/21

III SA/Wa 1068/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Izabela Fiedorowicz /sprawozdawca/
Maciej Kurasz /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III FSK 379/22 - Wyrok NSA z 2023-08-17
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, art. 64 par. 1 pkt 4, art. 64 par. 6, art. 64e par. 1, 3 i 5, art. 64e par. 2 pkt 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 104 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz, sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz Burmistrza B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej jako Dyrektor IAS lub organ drugiej instancji) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w W. (dalej jako Naczelnik US lub organ pierwszej instancji) wydane [...] grudnia 2020 r., odmawiające Burmistrzowi B. (dalej także jako wierzyciel, skarżący lub Gmina) umorzenia obciążających go, jako wierzyciela, kosztów postępowania egzekucyjnego.
Dyrektor IAS ustalił, że Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] grudnia 2014 r., wystawionego na O. S.A. (dalej spółka) przez Burmistrza B., dotyczącego zaległości podatkowej wynikającej z tytułu podatku od nieruchomości za 2009 r., w kwocie należności głównej 155.912,00 zł. Zawiadomieniem z 10 kwietnia 2015 r. dokonano zajęcia rachunku bankowego spółki w Banku [...] w W. S.A. Następnie 17 kwietnia 2015 r. Bank zrealizował w całości zajęcie rachunku bankowego.
W wyniku zastosowania ww. środków egzekucyjnych powstały koszty egzekucyjne w kwocie 15.498,10 zł pobrane od spółki, które wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 3.385,00 zł zwrócone zostały spółce 29 kwietnia 2019 r.
Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Naczelnik US (dalej także jako organ egzekucyjny) na wniosek wierzyciela, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec spółki na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Pismem z 25 marca 2019 r. organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 18.883,10 zł.
Wnioskiem z 13 października 2020 r. Burmistrz B. wystąpił o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 15.498,10 oraz wstrzymanie naliczania odsetek do czasu wydania orzeczenia w sprawie. Wskazał, że w wyniku stwierdzenia bezskuteczności dalszej egzekucji obowiązek pokrycia bardzo wysokich kosztów egzekucyjnych, jak i nieproporcjonalnych w stosunku do podjętych przez organ egzekucyjny czynności i opłat, został ostatecznie przeniesiony na niego jako wierzyciela, który jest jednostką samorządu terytorialnego.
Wierzyciel argumentował, że jest gminą, której podstawowym zadaniem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Działalność Gminy B. jest finansowana z dochodów własnych, subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu państwa. Burmistrz B. podkreślił, że obciążenie go kosztami egzekucyjnymi znacznie obciąży budżet gminy, przez co wykonanie podstawowych zadań będzie utrudnione. Pismem z 10 listopada 2020 r. wierzyciel sprecyzował wniosek, wskazując że wnosi o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie 18.883,10 zł, a nie jak wskazano we wniosku – w kwocie 15.498,10 zł.
Naczelnik US postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. odmówił wierzycielowi umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]/2014 z [...] grudnia 2014 r., wystawionego na spółkę, w kwocie 18.883,10 zł (w tym 15.498,10 zł zwrócone spółce nienależnie pobrane koszty egzekucyjne oraz kwotę 3.385,00 zł wypłacone spółce odsetki od nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych).
Organ egzekucyjny wskazał, że przyznanie wnioskowanej ulgi nie stanowiłoby pomocy publicznej, gdyż nie wpływałoby na wymianę handlową i konkurencję wewnątrzwspólnotową, niemniej przytoczona przez wierzyciela argumentacja nie uzasadnia wystąpienia w sprawie "ważnego interesu publicznego".
Wierzyciel wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Dyrektor IAS utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy.
Dyrektor IAS wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy sformułowane w art. 64e ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2020.1427; dalej jako: u.p.e.a.), regulujące tryb postępowania w przypadku umorzenia kosztów egzekucyjnych.
W ocenie organu drugiej instancji, przedstawione przez wierzyciela we wniosku argumenty nie przemawiały za pozytywnym rozpoznaniem jego żądania. W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny.
W pierwszej kolejności Dyrektor IAS wyjaśnił pojęcie ważnego interesu publicznego wymienione w artykule 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. i uznał, że status strony, jako jednostki samorządu terytorialnego ukształtowany przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), nie może zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. Przesłanki ważnego interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez podmiot, na wniosek którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, gdyż zawarta w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przesłanka odnosi się, nie tyle do sfery działalności publicznej, lecz do zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych.
Odnosząc się do podnoszonych przez wierzyciela zarzutów, organ drugiej instancji zaznaczył, że Burmistrz B. pełni także funkcję organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji administracyjnej. Egzekucja w przypadku tego podmiotu odbywa się na mocy art. 19 § 2 u.p.e.a. Burmistrz B. jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie, w wyniku czego nalicza koszty egzekucyjne i obciążając nimi zobowiązanych, uzyskuje środki finansowe na prowadzenie postępowań egzekucyjnych. Budżet jego zasilają więc również wpływy z tytułu kosztów egzekucyjnych. Wydatki na prowadzenie postępowań egzekucyjnych nie muszą zatem - jak podnosi wierzyciel - obciążać Skarbu Państwa.
Zdaniem Dyrektora IAS, Burmistrz B. - jako wierzyciel powinien ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi, w sytuacjach o których mowa w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przekazując tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny wierzyciel powinien uwzględnić, że może zostać obciążony kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji, a tym samym powinien zabezpieczyć środki pozwalające na ewentualne pokrycie tych kosztów. W rozpoznawanej sprawie koszty egzekucyjne nie powstały na skutek nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia w momencie planowania budżetu zdarzeń, które wymagały działań ze strony Burmistrza B., ale były efektem wykonywania przez ten podmiot zwykłych czynności należących do jego kompetencji (między innymi pobór podatku).
Dyrektor IAS wskazał dalej, że brak rozważań na temat możliwości umorzenia kosztów egzekucyjnych w części, wynikał z żądania strony, które wiąże organ. Wierzyciel wniósł o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 18.883,10 zł, dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo nie rozpatrzył alternatywnego rozwiązania, w postaci częściowego umorzenia kosztów egzekucyjnych. Żądanie takie nie było bowiem przedmiotem wniosku wierzyciela.
W ocenie Dyrektora IAS, podstaw do umorzenia przedmiotowych zobowiązań nie daje także sytuacja finansowa Gminy, wykazująca deficyt budżetu na poziomie 8.229.642.59 zł. Rzeczony deficyt w kwocie 8.229.642,59 zł został w sprawie ustalony na podstawie uchwały nr [...]/2O2O Rady Miejskiej w B. z [...] października 2020 r., sporządzonej zgodnie z art. 211 oraz art. 212 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.Dz.U. z 2019r., poz. 869 ze zm.). Na ogólnodostępnej stronie [...] znajduje się Raport o stanie Gminy B. za lata 2018-2019, z którego wynika, że na koniec 2018 r. deficyt osiągnął poziom 9.817.308,24 zł przy zakładanym planie 20.761.211,47 zł, zaś na koniec 2019 r. deficyt osiągnął poziom 6.943.326,51 zł. Zatem budżet Gminy w latach 2018-2019 również zanotował deficyt, który nie jest wynikiem nieprzewidzianych zdarzeń, a przedstawiona przez wierzyciela dokumentacja w żadnej mierze nie wykazuje nadzwyczajnych okoliczności, mogących stanowić przesłanki kwalifikujące do umorzenia kosztów egzekucyjnych.
Za chybione organ drugiej instancji uznał także zarzuty wierzyciela odnośnie do wystąpienia przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych stypizowanej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. Kwota obciążających wierzyciela kosztów w połączeniu z sytuacją finansową Gminy B. nie dowodzi bowiem, by ściągnięcie kosztów egzekucyjnych spowodowało niewspółmierne wydatki egzekucyjne. O ziszczeniu się ww. przesłanki nie mogą przy tym stanowić argumenty strony, jakoby wysokość kosztów, którymi został obciążony wierzyciel, była formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Nadto, zdaniem tego organu, kwestia zasadności ustalenia kosztów egzekucyjnych, nie może być podnoszona na etapie postępowania w sprawie ich umorzenia, jako istotna z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu publicznego.
Reasumując, Dyrektor IAS stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wierzyciel wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
I. błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do uznania, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 64 e § 2 u.p.e.a.:
1. polegające na przyjęciu, że sytuacja finansowa skarżącego nie daje podstaw do umorzenia kosztów, podczas gdy skarżący rok rocznie odnotowuje deficyt budżetowy; bez znaczenia dla omawianej sprawy pozostają kwestie planowania czy też wypadkowości zdarzeń mających wpływ na ostateczny wynik finansowy;
2. pominięciu, że skarżący nie został obciążony kosztami egzekucyjnymi związanymi ze skuteczną i konieczną egzekucją, lecz zwrotem nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych od dłużnika O.S.A., w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy nieprawidłowego postanowienia organu egzekucyjnego;
2. art. 7 k.p.a.. art. 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego i poprzestania na powieleniu argumentów podniesionych przez organ egzekucyjny, co w rezultacie stanowiło podstawę do przyjęcia braku istnienia ważnego interesu publicznego, jak i uzasadnienia gospodarczego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych;
III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie art. 64 e§ 2 u.p.e.a., wobec błędnego stwierdzenia nieistnienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, co skutkowało odmownym załatwieniem wniosku.
Skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził wnikliwej analizy stanu faktycznego, szczególnie w kontekście przesłanki ważnego interesu publicznego. Przedstawiona analiza oscylowała wyłącznie wokół zagadnień finansowych, całkowicie pomijając inne wartości wspólne dla całego społeczeństwa. Gmina natomiast nie dysponuje samowolnie środkami pieniężnymi. Są one własnością wspólnoty samorządowej i winny służyć przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb tejże społeczności, w imię szeroko pojętego interesu publicznego. Kwota kosztów postępowania administracyjnego, o jakiej umorzenie wnosi wnioskodawca, jest kwotą może i niewielką w porównaniu z rocznym budżetem gminy, niemniej jednak istotną w kontekście realizacji ważnych zadań społecznych.
Skarżący zarzucił też, że organ w ogóle nie wziął pod rozwagę możliwości częściowego umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Ponadto nie rozważył możliwości zastosowania pomocy określonej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., a powinien rozważyć miarkowanie kosztów.
Wierzyciel argumentował, że jest świadomy ryzyka obciążenia kosztami, niemniej ryzyko takie w niniejszej sprawie było niespodziewane, związane z zaskarżeniem decyzji podatkowej, a także koniecznością umorzenia egzekucji administracyjnej względem O. S.A. Wobec powyższego Gmina została obciążona zwrotem kosztów nienależnie naliczonych i pobranych od dłużnika O. S.A. Środki służące pokryciu kosztów egzekucyjnych Gmina mogłaby przeznaczyć na realizację zadań publicznych służących dobru wspólnemu, zwłaszcza w sytuacji, gdy odnotowuje ona spory deficyt finansowy. Z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu publicznego organ egzekucyjny nie może traktować Gminy jak każdego innego podmiotu gospodarczego. Gmina nie tylko prowadzi działalność gospodarczą (wyłącznie w przewidzianych przez ustawę ramach) osiągając odpowiednie dochody, lecz przede wszystkim działa na rzecz swoich mieszkańców, wydatkując uzyskane dochody na istotne społecznie cele.
Odnosząc się do stanowiska organu, zgodnie z którym, sytuacja finansowa Gminy, w szczególności istnienie deficytu budżetowego, nie może stanowić podstawy do umorzenia kosztów egzekucyjnych, skarżący podniósł, planowanie deficytu pozostaje bez znaczenia dla istnienia realnego zadłużenia po stronie Gminy. Każdorazowo od 2018 r. realny wynik finansowy Gminy pod koniec roku był lepszy od planowanego deficytu. Niemniej jednak Gmina wciąż pozostaje zadłużona. Zatem okoliczność, czy zadłużenie Gminy wynika z wydatków planowanych czy też nieprzewidzianych zdarzeń, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Istotne jest, że zadłużenie istnieje, zaś nieplanowany wydatek w kwocie rzędu 18 tysięcy złotych jest dla Gminy wysoki.
Skarżący wskazał też, że organ nie rozważył, iż spora część budżetu obciążona jest wydatkami z tytułu szczegółowo opisanych, zaplanowanych wieloletnich inwestycji, których realizacja wiąże się z zabezpieczeniem środków własnych. Ponadto część budżetu Gminy pochodzi z dotacji celowych, które nie mogą zostać wydatkowane w inny sposób, niż określono w umowie przy znającej dofinansowania i dotacje.
Zdaniem skarżącego, organ zaniechał wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia sytuacji finansowej i majątkowej Gminy, która ma wpływ na istnienie ważnego interesu publicznego. Ponadto nie rozważył możliwości częściowego umorzenia kosztów egzekucyjnych lub zastosowania ulgi określonej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Dyrektora IAS, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia obciążających skarżącego, jako wierzyciela, kosztów postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu egzekucyjnego, wystawionego na O.S.A. przez Burmistrza B., w kwocie 18.883,10 zł (w tym 15.498,10 zł zwrócone spółce nienależnie pobrane koszty egzekucyjne; 3.385,00 zł wypłacone spółce odsetki od nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych).
Burmistrz B. wnosząc o umorzenie powstałych w toku postępowania egzekucyjnego kosztów, wskazał na występujący w tym zakresie ważny interes publiczny.
Zdaniem wnioskodawcy obciążenie go kosztami egzekucyjnymi godzi w interes wierzyciela, który jest organem samorządu terytorialnego. Jako jednostka samorządu terytorialnego za podstawowe zadania ma zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, z kolei jej działalność jest finansowana głównie z dochodów własnych, subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu państwa. Obciążenie wnioskodawcy kosztami egzekucyjnymi znacznie obarczy budżet Gminy, przez co wykonanie podstawowych zadań będzie utrudnione. Pozytywne zaś rozpatrzenie wniosku jest więc uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu publicznego i nie stoi w sprzeczności z polityką fiskalną Państwa, ani z zasadą współżycia społecznego.
W sprawie bezsporne jest, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec O.S.A. w związku z podjętymi przez organ egzekucyjny czynnościami egzekucyjnymi zostały wygenerowane koszty w wysokości 18.883,10 zł, którymi został obciążony wierzyciel - Burmistrz B..
Przedmiotem oceny sądu jest postanowienie wydane w trybie art. 64e u.p.e.a.
Zgodnie z treścią art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. W myśl § 2 przywołanego przepisu, koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:
1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;
2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;
3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.
Ponadto, stosownie do art. 64e § 3 u.p.e.a. koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Na postanowienie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych służy zażalenie zobowiązanemu i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 64e § 5 u.p.e.a.).
Powyżej przywołany przepis reguluje przesłanki, których zaistnienie daje organowi egzekucyjnemu możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia należnych mu kosztów egzekucyjnych. Przy czym, katalog tych przesłanek jest katalogiem zamkniętym, a każda z nich posiada samodzielny byt, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z ww. przesłanek upoważnia organ egzekucyjny do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu powstałych kosztów egzekucyjnych.
Należy również wskazać, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 64e u.p.e.a. ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "może. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny w sprawie istnienia określonych przesłanek może, lecz nie musi, prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. Tego rodzaju konstrukcja uznania administracyjnego nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia.
Podkreślić natomiast należy, że swoboda organu w zakresie uznania administracyjnego, jest ograniczona. Organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, str. 470-472), bądź - jak wynika z analizowanego w niniejszej sprawie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. – "ważny interes publiczny". Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odrębnych regulacji odnoszących się do decyzji (postanowienia) wydanej w ramach uznania administracyjnego. Stąd przepis art. 104 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, ma zastosowanie zarówno do decyzji związanej, jak i decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Również dla obu decyzji analogiczne są składniki struktury decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a. Natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech "dowolności".
Powyższe uwagi odnoszące się do decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie do postanowień zawierających rozstrzygnięcia organu o charakterze uznaniowym (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 481/16; wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ przy wydawaniu decyzji (postanowienia) o charakterze uznaniowym zobowiązany jest więc do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero ten sposób przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji (postanowienia) o charakterze uznaniowym (por. np. wyroki NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 i z 2 grudnia 2010 r.).
W ocenie sądu, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, należy stwierdzić, że organ przy wydawaniu postanowienia istotnie nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, przynajmniej w części.
Istota sporu w sprawie dotyczy oceny istnienia przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. tj. ważnego interesu publicznego, przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Wskazana przesłanka nie została zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, że przy wykładni pojęciowej "interesu publicznego" należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem umorzenia należności będzie nadmierne i nieuzasadnione w konkretnym przypadku obciążenie kosztami Skarbu Państwa.
Pojęcie interesu publicznego nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego (tak trafnie np. WSA w Gliwicach z 26 maja 2020 r. I SA/Gl 523/20).
Niewątpliwie okoliczność, że działalność gminy służy interesowi publicznemu i jest finansowana ze środków publicznych nie może być uniwersalnym argumentem przesądzającym o zasadności umorzenia ciążących na wierzycielu kosztów egzekucyjnych. Wierzyciel kierujący tytuły wykonawcze do realizacji organowi egzekucyjnemu, winien mieć świadomość, że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego i braku możliwości uregulowania kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego, zostanie obciążony tymi kosztami i powinien zabezpieczyć środki pozwalające na ewentualne pokrycie tych kosztów. W egzekucji administracyjnej, co do zasady wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne, a mimo to ustawodawca zawarł obowiązek obciążenia go kosztami.
Tym samym kierunkową dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu powyższej przesłanki powinno pozostać uznanie wyjątkowości instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych, a jej zastosowanie winno być uzależnione od wystąpienia szczególnie ważnych i uzasadnionych, również z punktu widzenia obiektywnych kryteriów, powodów, które mogłyby być uznane za "ważny interes publiczny" (wyrok NSA z 14 września 2018 r., II FSK 1081/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2015 r., I SA/Kr 1467/15; wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2013 r., I SA/Gd 1424/12).
W sprawie zatem należało stwierdzić, że bez wpływu na zasadność skargi pozostawały argumenty skarżącego, co do charakteru, jak i wagi realizowanych przezeń ustawowych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym przesłanki ważnego interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez podmiot, na wniosek którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Zawarta w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przesłanka odnosi się, nie tyle do sfery działalności publicznej, co do lecz do zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., II FSK 1081/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2018 r., III SA/Wr 374/18).
W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżący wykonuje nałożone na nią zadania w celu dbałości o ważny interes publiczny, przede wszystkim działa na rzecz swoich mieszańców. Jednakże za umorzeniem kosztów egzekucyjnych nie może przemawiać ważny interes publiczny, wywodzony z formy organizacyjnoprawnej wierzyciela jako instytucji publicznej oraz wagi zadań przezeń realizowanych. Prowadziłoby to bowiem w istocie, do przyjęcia, że przesłanka ta występuje w każdej sprawie z udziałem gminy (innej jednostki samorządu terytorialnego) i prowadziłoby to do konieczności umarzania kosztów egzekucyjnych w każdej analogicznej sprawie. Tymczasem, jak już wcześniej wskazano w przepisach u.p.e.a. (poza wyjątkiem określonym w art. 64c 4d u.p.e.a) brak jest generalnego zwolnienia od kosztów egzekucyjnych dla instytucji publicznych.
Niemniej jednak, w ocenie sądu, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób dostateczny okoliczności jakimi kierowały się podejmując rozstrzygnięcie, a przy tym nie odniosły się wystarczająco do przesłanek determinujących na gruncie przedmiotowej sprawy niezasadność wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych.
Mianowicie, po pierwsze, organy pominęły okoliczność obciążenia budżetu Gminy deficytem w wysokości 8.229.642,59 zł, nie rozważyły i nie odniosły się do podnoszonych argumentów, że znaczna część budżetu obciążona jest wydatkami z tytułu szczegółowo opisanych, zaplanowanych wieloletnich inwestycji, których realizacja wiąże się z zabezpieczeniem środków własnych. Organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej także w toku postępowania argumentacji, że część budżetu Gminy pochodzi z dotacji celowych, które nie mogą zostać wydatkowane w innych sposób, niż określono w umowie przyznającej dofinansowania i dotacje.
Po drugie, co istotne, skarżący w toku postępowania odwoływał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, a w okolicznościach niniejszej sprawy, jest to argument, który należy uwzględnić przy rozpoznawaniu żądania o umorzenie kosztów postępowanie egzekucyjnego.
Zgodnie z tym wyrokiem, powinność miarkowania kosztów należy odnieść nie tylko do kwestii określenia ich wysokości ale również w przypadku oceny możliwości ich umorzenia w całości lub w części. Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.
W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę, przywołany fragment w swej treści stanowi niewątpliwie argument do rozważenia za istnieniem ważnego interesu publicznego po stronie skarżącego, a już na pewno wprost odnosi się do przesłanki ustawowej, określonej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., której możliwość wystąpienia na gruncie niniejszego stanu faktycznego organy egzekucyjne z góry wyłączyły, a co za tym idzie pominęły ewentualny wpływ powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zasadność żądania umorzenia kosztów egzekucyjnych. Sądowi znane jest stanowisko sądów administracyjnych, co do odrębności postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych oraz udzielenia ulgi w spłacie tych kosztów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 listopada 2019 r., I SA/Ol 631/19). Niemniej jednak, mając na uwadze wysokość powstałych w niniejszej sprawie kosztów egzekucyjnych, obliczonych na podstawie przepisów, których zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana, charakter dokonanych przez organ egzekucyjny czynności oraz – co istotne - nakład pracy z nimi związany, koniecznym - w ocenie sądu - jest uprzednie rozważenie przez organy powyższej kwestii podczas rozpatrywania analizowanego wniosku.
Zasadność powyższego stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednoznacznie uznało, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ, ramach przesłanki ważnego interesu publicznego, powinien również zbadać (pomimo, że ustawodawca nie powiązał kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji z jego efektywnością oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego), czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną do ich poniesienia. Co więcej, skoro do obliczenia należności tytułem powstałych kosztów egzekucyjnych doszło na podstawie art. 64 u.p.e.a., tj. przepisów niezawierających stawki maksymalnej opłat za czynności czy opłat manipulacyjnych, zaś przepisy w tym brzmieniu Trybunał Konstytucyjny uznał za naruszające lub mogące naruszać Konstytucję ze wskazaniem warunków prowadzących do takiego naruszenia, a organ władzy ustawodawczej wyroku tego nie wykonał, to tym samym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. staje się uszanowanie, respektowanie orzeczenia Trybunału, a tym samym i samej Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., I SA/Kr 1291/16; wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2018 r., I SA/Gl 760/18; wyrok WSA w Łodzi z 21 lutego 2020 r., III SA/Łd 967/19, wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., II FSK 3498/18).
Powyższe stanowisko sąd orzekający w sprawie w pełni podziela.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny zawiadomieniem dokonał zajęcia rachunku bankowego spółki w Banku [...] w W. S.A. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zostało doręczone Bankowi [...] w W. S.A., a odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego, doręczono spółce. Bank zrealizował w całości zajęcie rachunku bankowego. W wyniku zastosowania ww. środków egzekucyjnych powstały koszty egzekucyjne w kwocie aż 15.498,10 zł, pobrane od O. S.A., które następnie wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 3.385,00 zł zwrócone zostały spółce.
Organy orzekające w tej sprawie zobowiązane były zatem rozważyć, czego całkowicie zaniechały, czy interes publiczny nie wymaga zmiarkowania powyższych, bardzo wysokich kosztów - biorąc pod uwagę charakter zrealizowanych środków egzekucyjnych. W sprawie wszakże zastosowano zajęcie rachunku bankowego spółki. Nie wiadomo zaś co wygenerowało tak wysokie koszty, tj. w wysokości 15.498,10 zł (kwota samych kosztów egzekucyjnych bez odsetek).
Błędnie także organ odwoławczy przyjął, że skoro wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych w wysokości 18.883,10 zł (nienależnie pobrane koszty egzekucyjne 15.498,10 oraz odsetki od tych kosztów – 3.385,00 zł), to organ był związany takim żądaniem, i nie miał prawa rozważać rozwiązania w postaci częściowego umorzenia tych kosztów. Takie stanowisko jest oczywiście nieprawidłowe. Skoro bowiem ustawa umożliwia umorzenie kosztów w całości, to w myśl wnioskowania a maiori ad minus – umożliwia tym bardziej umorzenie kosztów częściowo. Argumentacja "a maiori ad minus" to wnioskowanie z uzasadnienia silniejszego na słabsze. Dotyczy ono uprawnień lub nakazów, np. jeżeli ktoś jest uprawniony do czynienia czegoś więcej (w większym stopniu, w większym zakresie), to tym bardziej jest uprawniony do czynienia tego w mniejszym stopniu lub mniejszym zakresie.
Organ błędnie zatem zrozumiał zasadę związania wnioskiem w postępowaniu określonym treścią art. 64e§1 u.p.e.a. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu określonym art. 64e § 1 u.p.e.a., wszczynanym na wniosek strony, organ jest związany wnioskiem, co oznacza, iż nie może oceniać z urzędu przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych w rozumieniu art. 64e § 2 pkt 1-3 i § 3 u.p.e.a., we wniosku niewymienionych (por. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r. II GSK 2958/16). Związanie to natomiast w żadnej mierze nie zakazuje rozważania możliwości umorzenia kosztów egzekucyjnych w części. Zresztą z art. 64e § 1 u.p.e.a. wprost wynika, że organ egzekucyjny może umorzyć koszty egzekucyjne w całości lub w części.
Tak więc, w sprawie należało uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 1 i § 2 pkt 1 u.p.e.a.
Ponadto stwierdzić należy, że prowadzone przez organy postępowanie nie spełniało wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie zebrały bowiem wystarczających danych, koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, nie dokonały ich prawidłowej oceny oraz wadliwie uzasadniły postanowienie. Naruszyły tym samym art. 6 k.p.a. i obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.
W rezultacie, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało z mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które znajdują w sprawie zastosowanie poprzez art. 18 u.p.e.a.
Ponownie rozstrzygając sprawę, organ drugiej instancji, rozważy zasadność udzielenia ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych w całości, dokona ustaleń w zakresie ważnego interesu publicznego skarżącej, co może wyrażać się koniecznością miarkowania kosztów, rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, w tym dokona oceny możliwości płatniczych wierzyciela, a co za tym idzie – jeżeli nie znajdzie podstaw do uwzględniania wniosku w całości – rozważy, czy istnieją w sprawie podstawy do uwzględniania wniosku w części.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019.2325, dalej p.p.s.a.).
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty postępowania w tej sprawie stanowiły: wpis od skargi w wysokości 100 zł.
Sprawa niniejsza została rozpoznana ma posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.