III SA/Po 683/24

III SA/Po 683/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Piotr Ławrynowicz
Szymon Widłak /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 324
art. 14Ia, art. 14Iza ust. 1, art. 14Izf
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.)
Sentencja
Dnia 5 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 roku sprawy ze skargi M. S. na informację Fundacji [...] w [...] z dnia 10 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. M. S. (skarżący) wniósł skargę na informację z dnia 10 grudnia 2024 r. udzieloną mu przez Fundację [...] z siedzibą w [...] (dalej: Fundacja) o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia pt.: Dywersyfikacja działalności przedsiębiorstwa Pracownia Architektoniczna M. S. poprzez stworzenie centrum rozrywki interaktywnej oraz podniesienie konkurencyjności poprzez wdrożenie rozwiązań proekologicznych.
Z dokumentów znajdujących się w aktach wynikał następujący stan sprawy.
Fundacja zawarła z [...] S.A. umowę nr [...] o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Umowa została zawarta m.in. w oparciu o postanowienia ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: Ustawa). Na podstawie umowy jednostka wspierająca w rozumieniu art. 14le ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 324 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.), czyli [...] S.A. udzieliła Fundacji jako Operatorowi pomocy finansowej na realizację Przedsięwzięcia polegającego na wsparciu odporności małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w sektorach najbardziej dotkniętych pandemią COVID-19 w Polsce, tj. HoReCa (hotelarstwo i gastronomia), turystyka lub kultura w ramach KPO. Zgodnie z Umową, Operator jest Beneficjentem - ostatecznym odbiorcą wsparcia w rozumieniu art. 14la pkt 6 u.z.p.p.r. Wsparcie miało być przyznawane w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (priorytet: "Odporność i konkurencyjność gospodarki - część grantowa"; Działanie: "A1.2.1 Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności.
Zasady prowadzenia naboru i obejmowania przedsięwzięć wsparciem określał "Regulamin wyboru przedsięwzięć MŚP" (dalej: Regulamin). Z § 3 Regulaminu wynikało, że operator prowadził nabór wniosków, aby wybrać do wsparcia przedsięwzięcia MŚP mające na celu rozszerzenie lub dywersyfikację działalności prowadzonej przez mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa w sektorach hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka lub kultura poprzez:
a) inwestycje w bazę usługową lub produkcyjną;
b) podnoszenie kwalifikacji pracowników;
c) usługi doradcze na rzecz rozwoju MŚP.
O wsparcie na realizację przedsięwzięć MŚP mogły ubiegać się mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa, które spełniały kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP, wskazane w załączniku nr 1 do Regulaminu. (§ 4 ust. 1 Regulaminu). Zgodnie z zapisami załącznika do Regulaminu pt. Kryteria wyboru projektów, co do kryterium B.4 wskazano, że przedsięwzięcie MŚP dotyczy rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności Wnioskodawcy Przez rozszerzenie lub dywersyfikację prowadzonej działalności gospodarczej rozumiane jest wzmocnienie prowadzonej działalności przedsiębiorstwa, realizacja nowych projektów, jak również przejście z jednego profilu działalności na inny profil działalności w ramach sektorów hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka lub kultura objętych w każdym przypadku kodami PKD wskazanymi w załączniku do Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP (0 pkt albo 1 pkt). Jednym z kodów ujętych w tym załączniku był PKD 85.51.Z.
Wnioskiem z 9 września 2024 r. skarżący wniósł o dofinansowanie przedsięwzięcia pt. "[...]". Skarżący oświadczył, że zamierza zdywesyfikować działalność hotelu i restauracji poprzez stworzenie centrum rozrywki interaktywnej, czemu służyć miał zakup multitrenażera strzeleckiego. Wskazał, że centrum stanowić będzie obiekt szkoleniowo-rozrywkowy, oparty o dyscypliny strzeleckie z przeznaczeniem dla wszystkich grup użytkowników dzieci, młodzieży, dorosłych, początkujących i profesjonalistów, klientów indywidualnych i grupowych, gdzie każdy znajdzie unikalną formę rozrywki dla siebie na skalę całego województwa. Stwierdził, że zdywersyfikuje to przychody, co jest kluczowym elementem w sytuacjach zagrożenia oraz pandemii. Podał, że centrum umożliwi organizowanie gier, szkoleń i zawodów strzeleckich dla nieograniczonego kręgu osób, w tym dla szkół co odpowiada na zamierzenia wprowadzenia w szkołach szkoleń strzeleckich. W ramach przedsięwzięcia skarżący wniósł o dofinansowanie zakupu multimedialnego trenażera strzeleckiego kwotą 430.500 zł, zakupu i montażu centrali wentylacyjnej kwotą 78.288 zł oraz usług szkoleniowych kwotą 3.360 zł i doradczych kwotą 8.400. Łącznie wydatki w ramach przedsięwzięcia określił na 749.011 zł, a dofinansowanie na 512.148 zł.
Pismem z dnia 22 października 2024 r. Fundacja poinformowała skarżącego, że wniosek nie został objęty wsparciem. Do pisma dołączono dwie karty oceny wniosku, gdzie eksperci zgodnie uznali, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w ramach branży HORECA. Eksperci wskazali, że skarżący deklaruje we wniosku, że nowa działalność mieści się w zakresie działalności opisanej kodem PKD 85.51.Z, tj. pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych. W opinii eksperta ww. działania wpisują się kod PKD 93.11.Z, tj. działalność obiektów sportowych. Sekcja ta obejmuje szeroki zakres działalności kulturalnych, rozrywkowych i rekreacyjnych związanych z różnymi zainteresowaniami ogółu społeczeństwa, włączając występy na żywo, działalność muzeów, gry hazardowe, działalności związane ze sportem i rekreacją, bądź 93.21.Z Działalność wesołych miasteczek lub parków rozrywki. Sekcja ta obejmuje szeroki zakres działalności kulturalnych, rozrywkowych i rekreacyjnych związanych z różnymi zainteresowaniami ogółu społeczeństwa, włączając występy na żywo, działalność muzeów, gry hazardowe, działalności związane ze sportem i rekreacją, bądź 93.29.A Działalność pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Sekcja ta obejmuje działalność tzw. pokojów zagadek (ang. escape room), działalność tzw. domów strachu (ang. horror house), działalność miejsc do tańczenia (np. dyskoteki, sale taneczne), organizowanie różnych atrakcji rozrywkowych i rekreacyjnych, takich jak: gry, pokazy, wystawy tematyczne i inne imprezy, w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, działalność producentów i sponsorów przedstawień na żywo, innych niż artystyczne lub sportowe, organizowane w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Kody PKD 93.11.Z, 93.21.Z oraz 93.29.Z nie są wymienione w załączniku z kodami Horeca. Na potwierdzenie ekspert znalazł w Internecie pismo, które zostało złożone w sprawie udostępnienia strzelnicy wirtualnej obejmujące udostępnienie stanowiska strzeleckiego na określony czas, opiekę i nadzór pracownika obsługi strzelnicy oraz udostępnienie replik broni oraz akcesoriów (czyli takiej samej działalności) - w zakresie sklasyfikowania ww. świadczenia według Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług na potrzeby określenia stawki podatku od towarów i usług.
Pismem z dnia 29 października 2024 r. skarżący wniósł o ponowną ocenę przedsięwzięcia, kwestionując dokonaną pierwotną ocenę, podtrzymując stanowisko o tym, że działalność centrum rozrywki interaktywnej będzie mieścić się w PKD 85.51.Z.
Zaskarżonym pismem z 10 grudnia 2024 r. Fundacja ponownie poinformowała skarżącego o nieobjęciu przedsięwzięcia wsparciem wobec niespełnienia kryteriów wyboru. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca zaplanował działania, które wykraczają poza sektor HoReCa, na co wskazują kody związane z działalnością strzelnic. Wnioskodawca powołał się na kod PKD 85.51.Z, który obejmuje pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, a kursy i zajęcia ujęte w tej podklasie mają mieć charakter formalnie zorganizowany. W ocenie Fundacji z wniosku wynika raczej rozrywkowy aniżeli szkoleniowy charakter nowej usługi, co nie jest ujęte w ramach PKD 85.51.Z. Wytknięto też, że w obiekcie strzelnicę już prowadzi spółka, której udziałowcem jest skarżący.
Skarżący nie zgodził się udzieloną mu informacją i wspomnianym na wstępie pismem z 23 grudnia 2024 r., reprezentowany przez radcę prawnego M. G., wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił w niej naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 14lzc u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że projekt należy ocenić negatywnie.
b. naruszenie zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o której mowa w 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez brak przedstawienia skarżącemu kart ponownych ocen wniosku, które stały się podstawą do podjęcia decyzji o uznaniu pierwotnej oceny za prawidłową skonstruowania informacji z dnia 10 grudnia 2024 r.
c. naruszenie przepisu art. 14lza ust 1 u.z.p.p.r. poprzez dokonanie analizy wniosku i jego ponownej oceny tylko poprzez pryzmat nazwy planowanego przedsięwzięcia, a nie poprzez pryzmat faktycznego rodzaju i zakresu planowanych działań, co skutkowało przyjęcie, ii skoro przedsięwzięcie zostało nazwane "Centrum rozrywki interaktywnej", to jego działalność nie mieści się w kwaiifikowalnym w projekcie kodzie działalności PKD 85.51 .Z.
d. naruszenie przepisu art 14lzc w zw. z art. 14Iza ust 1 i art 14lzb ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. oraz § 9 ust, 4 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, polegające na braku wskazania przejrzystych i rzetelnych kryteriów wyboru przedsięwzięć oraz przejrzystej procedury ponownej oceny przedsięwzięć, skutkujące brakiem możliwości zweryfikowania kto dokonywał ponownej oceny, a także czy argumentacja oceniającego oraz podmiotu udzielającego pomocy nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji
e. naruszenie przepisu art 14lzc wzw, z art. 14lza ust. 1 i art. 14lzb ust, 1 i 2 u.z.p.p.r. oraz § 1 ust 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP i załącznika nr 1 do tego Regulaminu - kryteria merytoryczne B4 poprzez dowolną oceny Projektu skarżącego w oderwaniu od opisu tego kryterium i sposobu jego weryfikacji;
f. naruszenie art. 6 b ust. 4 i 4 a ustawy z dnia 09 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zw. z § 10 ust 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, polegające na błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, prowadzącej do wniosku, ii norma ta wprowadza zakaz ubiegania się o wsparcie, w przypadku, gdy podmiot powiązany osobowo lub kapitałowo z wniósł kodem kwalifikowalnym programu (w niniejszym prawidłowa wykładnia przedmiotowej normy winna prowadzić do wniosku, iż dotyczy ona wyłącznie tej samej a nie podobnej działalności, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż działalność spółki [...] sp. z o.o. polegającą na prowadzeniu strzelnicy sportowo - bojowej jest tą samą działalnością, co działalność planowana przez skarżącego, podczas gdy działalności te różnią się od siebie chociażby faktem, iż do prowadzenia strzelnicy wymagane są m.in. pozwolenia na broń obiektową, czy uzyskania szczególnych kwalifikacji przez personel obsługujący obiekt i korzystających z tego obiektu, a działalność objęta wnioskiem ma na celu stworzenie miejsca szkoleniowego, edukacji i treningu oraz zajęć rozrywkowych, czy jak to zostało wskazane we wniosku "nauki przez zabawę" w zakresie strzelectwa ma na celu udostępnienie szerokiej grupie odbiorców możliwości uzyskania kompetencji, umiejętności czy też ich udoskonalenia w warunkach dostępnych dla każdego człowieka, w tym osób niepełnoletnich, bez konieczności posiadania stosownych pozwoleń,
g. naruszenie art. 6 b ust. 4 i 4 a ustawy z dnia 09 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zw. z § 10 ust 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, polegające na braku wskazania do obejścia jakich zasad prowadziłoby udzielenie skarżącemu pomocy w niniejszej sprawie,
h. naruszenie art. 6 b ust. 4 i 4 a ustawy z dnia 09 listopada 2000 r, o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zw. z art. 14iza ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 10 ust. 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP, poprzez brak wskazania w regulaminie szczegółowych zastrzeżeń w zakresie prowadzenia działalności przez podmioty powiązane oraz opracowanie dokumentacji konkursowej w sposób niejasny, niedokładny i nieprecyzyjny, co powoduje niepewność co do objęcia wniosku dofinansowaniem na każdym etapie procedowania i obciążenie beneficjentów, w tym skarżącego negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z wadliwego opracowania tej dokumentacji, co powinno prowadzić do ustalenia, że ocena Projektu skarżącego została przeprowadzona niezgodnie z ww. przepisami;
i. naruszenie przepisu art. 14 Ize ust. 7 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i brak stosownego pouczenia w zaskarżonej informacji, co wskazuje na nierzetelne i niedokładne prowadzenie dokumentacji konkursowej;
2. pominięcie przez organ w toku rozpatrywania wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia szeregu argumentów objętych wnioskiem o dofinansowanie oraz zarzutów skarżącego przedstawionych we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, a to przede wszystkim okoliczności, ii wybudowany przez skarżącego obiekt ma na celu podjęcie w nim takich działalności, które dywersyfikować będą dotychczasową działalność restauracyjną skarżącego;
3. błędy w ustaleniach faktycznych polegające a bezkrytycznym przyjęciu, iż skarżący prowadzi strzelnicę, a następnie ustaleniu, iż strzelnicę prowadzi podmiot powiązany, a działalność ta dyskwalifikuje złożony wniosek i stanowi podstawę do negatywnej oceny wniosku, podczas gdy strzelnica i planowane przedsięwzięcie nie są tożsamymi działaInościami, a w żadnym kryterium wyboru nie został wprowadzony zakaz dywersyfikacji działalności o przedsięwzięcie o podobnej tematyce co prowadzone przez inne przedsiębiorstwo
Podnosząc tej treści zarzuty skarżący wniósł stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w całości w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy Operatorowi wyznaczonemu przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości tj. Fundacji [...] do ponownego rozpatrzenia w sposób zgodny z przepisami prawa, z uwzględnieniem pełnej charakterystyki zaplanowanego przedsięwzięcia;
Fundacja, reprezentowana przez radcę prawnego Ł. M. wniosła o odrzucenie skargi, wskazując, że sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, a ewentualnie o jej oddalenie z powołaniem się na argumenty przywołane przy ocenie wniosku skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Nie można podzielić poglądu Fundacji o tym, że sprawa ze skargi na informację udzieloną skarżącej nie należała do właściwości sądu administracyjnego, choć należy zgodzić się z fundacją, że u.z.p.p.r. nie zawiera podstaw do objęcia sprawy kognicją sądu administracyjnego. Rację ma bowiem Fundacja, że skarżący nie był ostatecznym odbiorcą wsparcia w rozumieniu art. 14la pkt 6 u.z.p.p.r., gdyż taki status przysługiwał Fundacji, która realizowała przedsięwzięcie na podstawie umowy zawartej z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości S.A., zaś skarżący wnioskował o przyznanie pomocy finansowej przez Fundację. Jako podmiot występujący o pomoc w ramach realizacji tego przedsięwzięcia, nie miał więc prawa zaskarżyć odmowy objęcia takim wsparciem na podstawie art. 14 lzf ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. Nie oznacza to jednak, że informacja nie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej.
W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wskazywał na konieczność wykładni zmierzającej do objęcia kontrolą sądową możliwie najszerszego zakresu spraw (por., np. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, z 8 listopada 2001 r., P 6/00, z 8 października 2002 r., K 36/00). Przy tym art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, szerzej niż art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka, obejmuje swym zakresem nie tylko sprawy cywilne i karne (por. wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05). Prawo do sądu dotyczy zatem również spraw z obszaru prawa administracyjnego.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 139/21, skierowanie określonej kategorii spraw pod władztwo administracyjne (publiczne) w zakresie kształtowania uprawnień, bądź obowiązków jednostki, uzasadnia oczekiwanie stworzenia podstawy prawnej, która zapewniłaby możliwość zakwestionowania i weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie.
Przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.) przewidują szeroki zakres spraw poddanych kontroli sądowej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie u.z.p.p.r., tyle, że - o czym była już tu mowa - ustawa ta nie przewiduje kontroli sądowej działania podmiotów udzielających pomocy, będących ostatecznymi odbiorcami wsparcia w rozumieniu art. 14la pkt 6 u.z.p.p.r. Oznacza to, że podstawy prawnej dla kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie - i tu należy zgodzić się z Fundacją - nie można upatrywać w art. 3 § 3 p.p.s.a., ponieważ brak jest przepisu ustawy szczególnej przewidującego kontrolę sądową w takich sprawach.
Tym niemniej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kognicja sądowa w rozpoznawanej sprawie wynika z art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. Mowa tam, że: "[k]ontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona informacja nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. oraz że nie stanowi aktu ani czynności podjętej w ramach postępowania toczącego się na podstawie przepisów k.p.a., o.p. ani ustawy o KAS. Należy jednak uznać, że działanie Fundacji wynika z przepisów prawa.
Zasady i tryb dystrybuowania pomocy, o którą wystąpiła skarżąca, regulowały bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: MFiPR) z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2024 r. poz. 678). W myśl § 1 rozporządzenia, określa ono szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania mikroprzedsiębiorcom, małym lub średnim przedsiębiorcom, w ramach inwestycji A1.2.1. "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności" wskazanej w komponencie A "Odporność i konkurencyjność gospodarki" w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, pomocy de minimis, zwanej dalej "pomocą", a także podmioty udzielające tej pomocy.
Z dalszych, a istotnych dla oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., przepisów rozporządzenia wynika, że:
(a) podmiotami udzielającymi pomocy są ostateczni odbiorcy wsparcia realizujący przedsięwzięcia w rozumieniu art. 14la pkt 8 u.z.p.p.r. (§ 4 ust. 1 rozporządzenia)
(b) pomoc jest udzielana w formie dotacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2023/2831 (§ 6 rozporządzenia)
(c) przedsiębiorca ubiegający się o pomoc składa wniosek o udzielenie pomocy do podmiotu udzielającego pomocy (§ 9 rozporządzenia)
(d) podmiot udzielający pomocy przeprowadza ocenę wniosku uwzględniając cel pomocy, koszty kwalifikowane oraz wartość dopuszczalnej pomocy, której udziela na podstawie umowy (§ 10 pkt 1 i 2 rozporządzenia).
Dystrybuowana pomoc pochodzi przy tym ze środków publicznych, gdyż są to środki wydawane w ramach realizacji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (§ 1 rozporządzenia rozporządzenia MFiPR z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na przedsięwzięcia związane z udzielaniem pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności - Dz. U. z 2023 r. poz. 932). Jednocześnie pomoc przyznawana jest jako - co do zasady - bezzwrotna dotacja. Stąd uznać należy, że rozstrzygnięcie w indywidualnym przypadku o przyznaniu pomocy lub odmowie jej przyznania stanowi akt administracyjnoprawny. Jeżeli podmiot udzielający pomocy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że wniosek spełnia warunki do przyznania pomocy, zawiera umowę z beneficjentem. Natomiast w działaniu (rozstrzygnięciu) jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma pomoc, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez podmiot udzielający pomocy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia MFiPR z 23 kwietnia 2024 r. podejmuje rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Podmiot udzielający pomocy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy wydaje więc akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (prawo do zawarcia umowy o dofinansowanie) zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z 29 czerwca 2021 r. I GSK 549/21 i z 7 września 2021 r. I GSK 917/21).
Z tych właśnie względów należało uznać, że akt z którego wynikała odmowa udzielenia skarżącemu pomocy, podlegał kontroli sądu administracyjnego.
Mimo to jednak, Sąd ocenił, że sama skarga nie była zasadna, ponieważ ocena wniosku nie naruszała prawa.
Z przepisów przywołanego już wcześniej § 10 ust. 1 rozporządzenia MFiPR z 23 kwietnia 2024 r. wynikało, że podmiot udzielający pomocy przeprowadza ocenę wniosku uwzględniając: (1) cel pomocy, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia; (2) koszty kwalifikowane; (3) wartość dopuszczalnej pomocy. Choć ani ustawa ani wspomniane rozporządzenie ani też regulamin wyboru przedsięwzięć MŚP współstanowiący normatywną podstawę przeprowadzenia naboru i oceny wniosków nie przewidywały innych kryteriów oceny wniosków, nie można uznać, że organu nie obowiązywały określone standardy oceny. Zważywszy, że Fundacja, jako ostateczny odbiorca wsparcia, została, na podstawie umowy z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, umocowana do dystrybuowania pomocy w ramach realizacji powziętego przedsięwzięcia, należy uznać, że działała jako podmiot realizujący zadania z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że normatywnej wskazówki co do określonego standardu działania szeroko rozumianych organów administracji publicznej dostarczają zapisy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPPUE") – stanowiącej składnik Traktatu Reformującego, podpisanego w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r. – która w art. 41 statuuje tzw. prawo do dobrej administracji, rozumiane jako prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez administrację (tu: przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii). Prawo to obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (art. 41 ust. 2 lit. c KPPUE). Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (zwany też niekiedy "Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji"; dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. i zaliczany do tzw. "miękkich" źródeł prawa (ang. soft law). Również w tym akcie eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Art. 18 ust. 1 EKDPA stanowi bowiem, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji. Jak trafnie podkreślił WSA w Poznaniu m. in. w wyroku z 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20: choć cytowane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego.
Zważywszy też, że Fundacja realizowała przedsięwzięcie polegające na przyznawaniu dotacji podmiotom z grupy małych i średnich przedsiębiorstw, zaś podstawą do zawarcia umowy o dofinansowanie był wniosek podlegający ocenie przez Fundację, kształt postępowania w istocie wykazywał istotne podobieństwa do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów u.z.p.p.r. Uprawnia to do odwołania się w ramach analogii do kryteriów oceny wniosków wynikających z art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r., gdzie mowa, że: "[i]nstytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny". Takie kryteria oceny są zresztą wspólne licznym procedurom wyboru projektów przewidzianych również w przepisach regulujących zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; tekst jedn. Dz.U. z 2020 r .poz. 818; art. 45 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027; Dz.U. z 2022 poz. 1079).
Zasady przeprowadzenia postępowania określały również przepisy regulaminu, który, choć nie źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, to jednak spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji przedsięwzięcia powinien stanowić podstawę oceny legalności aktu rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy. Jednakże można to czynić tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez Fundację, działającą tu jako organ administracji publicznej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również Regulamin Wyboru Przedsięwzięć MŚP.
Oceniając już zaskarżony akt według tak określonych wzorców kontroli, Sąd stwierdził, że przy jego wydaniu (a) nie naruszono zasad procedury oceny wniosku oraz że (b) dokonana ocena była bezstronna, przejrzysta i rzetelna.
Zgodnie z Regulaminem, o wsparcie na realizację przedsięwzięć MŚP mogą ubiegać się mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa, które spełniają kryteria wyboru przedsięwzięć, wskazane w załączniku nr 1 do Regulaminu (dalej: Kryteria). Ocena przedsięwzięć dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP, na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku. Ocena spełnienia kryteriów wyboru przedsięwzięć jest jednoetapowa i jest dokonywana w formie niezależnej oceny przez co najmniej dwóch członków oceniających w oparciu o Kryteria. Przedsięwzięcie MŚP może zostać wybrane do wsparcia, jeżeli jednocześnie:
a) spełniło kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP, w tym uzyskało minimalną liczbę wymaganych punktów w każdym obligatoryjnym kryterium merytorycznym;
b) miejsce na liście przedsięwzięć MŚP uszeregowanych wg liczby uzyskanych punktów w ramach danej rundy naboru uprawnia do uzyskania wsparcia;
c) kwota przeznaczona na wsparcie przedsięwzięć MŚP w naborze, o której mowa w § 3 ust. 4 i 5 nie jest przekroczona i pozwala na udzielenie wsparcia we wnioskowanej kwocie.
Jeśli przedsięwzięcie MŚP nie zostało wybrane do objęcia wsparciem, w terminie do 7 dni od dnia opublikowania wyników naboru, o których mowa w ust. 3, Operator informuje wnioskodawcę o wyniku oceny wraz ze wskazaniem kryteriów, które ocenione zostały negatywnie, uzasadnieniem negatywnej oceny oraz pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP, bądź informuje o braku zamieszczenia na liście przedsięwzięć MŚP, które otrzymały możliwość uzyskania wsparcia. Operator wysyła do Wnioskodawcy informację o zatwierdzonym wyniku oceny w formie pisemnej albo elektronicznej.
W przypadku, gdy przedsięwzięcie MŚP nie zostało wybrane do objęcia wsparciem. Wnioskodawcy przysługuje prawo do złożenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w § 8 ust. 5, wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP (§ 9. Ust. 1 Regulaminu). Operator rozpatruje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP, weryfikując prawidłowość oceny przedsięwzięcia MŚP w zakresie kryteriów i zarzutów, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia następnego po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w ust. 2. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności, gdy w trakcie rozpatrywania wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP może być przedłużony, o czym Operator informuje Wnioskodawcę na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej. Termin dokonania ponownej oceny przedsięwzięcia MŚP nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia otrzymania wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP.
Nie budzi zastrzeżeń, że postępowanie organu nie naruszało tych zasad, ponieważ skarżący został powiadomiony w formie pisemnej (pismem z 22 października 2024 r.) o tym, że przedsięwzięcie nie zostanie objęte wsparciem. Przedstawiono mu również karty oceny dwóch ekspertów, które stanowiły podstawę sformułowanej oceny wniosku. Jednocześnie w piśmie pouczono skarżącego o możliwości złożenia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Jednocześnie, po przeprowadzeniu ponownej oceny wniosku, Fundacja poinformowała skarżącego pisemnie o nieobjęciu przedsięwzięcia wsparciem z podaniem przyczyn odmowy.
Odnosząc się już do oceny wniosku skarżącego sformułowanej przez Fundację wskazać należy, że zgodnie z opisem kryterium B.4. zawartym w Kryteriach wyboru przedsięwzięć MSP: Przedsięwzięcie MSP dotyczy rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności wnioskodawcy. W ramach oceny sprawdzeniu podlega czy. Zgodnie z opisem spornego kryterium B.4. zawartego w Kryteriach wyboru przedsięwzięć MSP wskazano m. in. że przedsięwzięcie MSP dotyczy rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności Wnioskodawcy. W ramach oceny sprawdzeniu podlega czy wnioskodawca zaplanował działania, które przyczynią się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe (np. powodujące istotną zmianę dla przedsiębiorstwa lub branży), a rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności przyczyni się do pozyskania szerszej grupy klientów dla oferowanych produktów i usług lub do wejścia i zaangażowania przedsiębiorstwa w nowe obszary działania, w tym w nowe technologie lub rynki w ramach sektora hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka, kultura (0 pkt albo 1 pkt).
Przez rozszerzenie lub dywersyfikację prowadzonej działalności gospodarczej rozumiane jest wzmocnienie prowadzonej działalności przedsiębiorstwo, realizacja nowych projektów, jak również przejście z jednego profilu działalności na inny profil działalności w ramach sektorów hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka lub kultura objętych w każdym przypadku kodami PKD wskazanymi w załączniku do Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP (O pkt albo 1 pkt).
W rozpoznawanej sprawie pomiędzy sporne pomiędzy stronami było to, czy przedsięwzięcie spełniało kryterium B.4. Skarżący twierdził, że przedsięwzięcie polegające na rozszerzeniu zakresu prowadzonej działalności o świadczenie usług z wykorzystaniem centrum rozrywki interaktywnej doprowadzi do osiągnięcia celów preferowanych regulaminem, ponieważ działalność prowadzoną z wykorzystaniem takiego urządzenia należy kwalifikować jako "pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych" czyli działalność ujętą statystycznie pod kodem PKD 85.51.Z. Natomiast zdaniem Fundacji działalność taka nie mieściła się w definicji działalności ujętej pod tym kodem.
W sporze tym rację przyznać należy Fundacji, ponieważ istotnie opis przedsięwzięcia sformułowany we wniosku nie pozwala na uznanie, że zasadnicza działalność prowadzona z wykorzystaniem multitrenażera sportowego mieści się w zakresie działalności opisanej tym kodem. Nie można uznać, by taka ocena była bezstronna lub nierzetelna.
We wniosku - w opisie przedsięwzięcia - Skarżący wskazał m. in., że "planuje stworzyć Centrum Rozrywki Interaktywnej, obiektu szkoleniowo-rozrywkowego, opartego o dyscypliny strzeleckie z przeznaczeniem dla wszystkich grup użytkowników dzieci, młodzieży, dorosłych, początkujących i profesjonalistów, klientów indywidualnych i grupowych, gdzie każdy znajdzie unikalną formą rozrywki dla siebie na skalę całego województwa". Wyjaśnił, że w 2023 roku postawił budynek pod kątem stworzenia ww. przedsięwzięcia (obecnie funkcjonuje tylko część budynku, w której to części znajduje się strzelnica dla broni ostrej). Podał też, że multimedialny trenażer strzelecki to symulator o możliwościach scenariuszy, modułów, gier czy nawet możliwościach przeprowadzenia zawodów strzeleckich. Dodatkowo, opisując przedsięwzięcie, wskazał, że działalność centrum rozrywki interaktywnej odpowiada na zapotrzebowanie związane z planowanym wdrożeniem nauki strzelania dla szkół w ramach edukacji dla bezpieczeństwa. Według jego zapewnień przedsięwzięcie miało przyczynić się prowadzenia usług rozrywkowych, szkoleniowych i sportowych.
Z zapisów Polskiej Klasyfikacji Działalności wynika, że kod PKD 85.51.Z ujmuje: "kursy, zajęcia sportowe i rekreacyjne dla grup i osób indywidualnych. Zajęcia mogą być prowadzone w szkołach, na obozach, obiektach własnych jednostki nauczającej, obiektach klienta lub innych obiektach, włączając zakwaterowanie. Kursy i zajęcia ujęte w tej podklasie mają charakter formalnie zorganizowany. Kod ten obejmuje:
- zajęcia sportowe (siatkówkę, koszykówkę, krykiet, piłkę nożną itp.),
- obozy sportowe,
- zajęcia gimnastyczne,
- szkoły nauki jazdy konnej,
- naukę pływania,
- działalność profesjonalnych instruktorów sportowych, nauczycieli i trenerów,
- kursy sztuk walki, kursy jogi,
- kursy gry w karty (np. brydż)".
Tymczasem z opisu planowanych we wniosku działań wynikało, że przedsięwzięcie polegać będzie na stworzeniu centrum rozrywki interaktywnej. Skarżący we wniosku opisał czemu służyć ma funkcjonowanie centrum. Jak trafnie skonstatowała Fundacja, lektura wniosku potwierdza, że planowana działalność centrum w głównej mierze służyć ma służyć rozrywce, nie natomiast zajęciom sportowym. We wniosku mowa mianowicie, o "stworzeniu centrum jako obiektu szkoleniowo - rozrywkowego opartego o dyscypliny strzeleckie [...] gdzie każdy znajdzie unikalną formę rozrywki [...]" (str. 2 wniosku). W dalszej części, opisując założenia przedsięwzięcia, skarżący akcentuje, że multitrenażer będzie służył do prowadzenia gier lecz również, że służyć ma szkoleniom strzeleckim. Nie ma mowy by miał służyć do szkolenia sportowego ani do organizowania zajęć sportowych. Mowa o rozrywce i nauce strzelania, która z zasady nie musi oznaczać, że mieści się w pojęciu zajęć sportowych i rekreacyjnych. Wykorzystanie trenażera na potrzeby szkół uzasadniano bowiem nie prowadzeniem zajęć sportowych, lecz nauką strzelania w ramach "edukacji dla bezpieczeństwa". Co więcej, jak przekonująco argumentował organ w zaskarżonej informacji, wg opisu kodu PKD 85.51.Z, kursy i zajęcia sportowe i rekreacyjne ujęte w tej podklasie mają charakter formalnie zorganizowany, a wniosek skarżącego na takie zamierzenia choćby ogólnie nie wskazywał.
Z tych przyczyn nie można uznać za dowolną oceny, która wskazuje, że planowana działalność nie będzie stanowiła pozaszkolnych formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych. Zatem przeprowadzona ponowna ocena i sformułowany w niej wniosek o nieuzasadnionym zaklasyfikowaniu przez skarżącego przedmiotu działalności usługowej planowanej z wykorzystaniem centrum rozrywki interaktywnej jako mieszczącego się w podklasie PKD 85.51.Z, choć lakoniczna, nie była dowolna ani nierzetelna.
Za nierzetelną, gdyż w istocie nieuzasadnioną, należało uznać jednak wyrażoną w zaskarżonej informacji oceny jakoby wsparcie miało naruszać przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. W informacji nie podano bowiem w istocie na czym miałoby ono polegać. Tym niemniej, w podsumowaniu informacji Fundacja wskazała, że przyczyną nieprzyznania pomocy jest niespełnienia kryterium B.4. Toteż stwierdzone tu uchybienie polegające na niejasnym uzasadnieniu informacji nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutu nieodniesienia się przez Fundację do wszystkich stwierdzeń wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. W zaskarżonej informacji bowiem - co jest uprawnione - twierdzeniom skarżącego Fundacja przeciwstawiła własną ocenę, która - o czym już była tu mowa - co do argumentu przyjętego za podstawę odmowy, a więc niespełnienia przez przedsięwzięcie kryterium B.4, nie naruszała zasad oceny.
Co do zarzutu nieprzedstawienia skarżącemu kart ponownej oceny wniosku, należy stwierdzić, że z regulaminu nie wynikał taki obowiązek. Aktem, który musiał zawierać wyjaśnienie przyczyn objęcia przedsięwzięcia wsparciem.
Pozostałe zarzutu znalazły bezpośrednią lub pośrednią odpowiedź we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia.
Z opisanych tu względów Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).