III SA/Po 577/26

III SA/Po 577/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 25 sierpnia 2021 r. Nr LII/499/2021 w sprawie zmiany regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Rogoźnie na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr z 2020 r., poz. 2028) podjęła w dniu 25 sierpnia 2021 r. uchwałę Nr LII/499/2021 w sprawie zmiany regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2021 r. poz. 6584), dalej "Uchwała".
Skargę na powyższą Uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Obornikach zarzucając wydanie zaskarżonej Uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a." Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Uchwała w § 1 określa w jaki sposób ma ulec zmianie uchwała nr VI/58/2019 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 14 lutego 2019 r., poz. 1755). Jednakże treść wskazanego przepisu w sposób rażąco nieprawidłowy odnosi się do mających ulec zmianie przepisów.
Zmieniana uchwała nr VI/58/2019 zawiera w swojej treści jedynie 4 paragrafy, które nie są podzielone na żadne jednostki redakcyjne. Co prawda § 1 przedmiotowej uchwały jest nadzwyczaj rozbudowany, bowiem w swojej treści zawiera treść całego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże wciąż stanowi on pojedynczą jednostkę redakcyjną w postaci paragrafu, który nie jest w żaden sposób podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne. Uchwała ta nie zawiera również żadnych rozdziałów. Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała zmienia uchwałę nr VI/58/2019 w zakresie: § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2, § 5, Rozdział V, Rozdział VII oraz Rozdział X. W konsekwencji Prokurator stwierdził, że zmieniane zaskarżoną Uchwałą przepisy nie istnieją, a więc nie mogą być zmieniane.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rogoźna wniósł o oddalenie skargi. Motywował, że wszystkie przepisy w uchwale pierwotnej, stanowiące Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte zostały w § 1 tej uchwały.
Organ podejmując Uchwałę zmieniającą w § 1 tej Uchwały nie wskazał, że zmienia się § 1 uchwały pierwotnej, a odniósł się jedynie bezpośrednio do paragrafów zmienianego Regulaminu. Zestawienie treści uchwały pierwotnej z Uchwałą zmieniającą, będącą przedmiotem skargi, wskazuje jednoznacznie, że organ dokonał zmiany poszczególnych paragrafów samego Regulaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest Uchwała Rady Miejskiej w Rogoźnie Nr LII/499/2021 z 25 sierpnia 2021 r. w sprawie zmiany regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2021 r. pod poz. 6584. Przedmiotowa Uchwała w swoim § 1 określa w jaki sposób ma ulec zmianie uchwała Rady Miejskiej w Rogoźnie nr VI/58/2019 z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 14 lutego 2019 r., poz. 1755), "uchwała z 2019 r.".
Podstawą prawną podjętej Uchwały jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."), który wymienia zadania własne gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.z.z.w.z.o.ś."), który upoważnia organy gminy do wydawania uchwały jako aktu prawa miejscowego w zakresie stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, m.in. dotyczących regulacji zasad dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Powyższa regulacja odnosi się także do zmiany uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Skargę na przedmiotową Uchwałę zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 P.p.s.a. Skarga Prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
W petitum skargi Prokurator wskazał wyraźnie, że zaskarża Uchwałę w całości i wnosi o stwierdzenie jej nieważności w całości. Mając powyższe na względzie, Sąd poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie. Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Do naruszeń tych zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa, których niedochowanie skutkuje istotnym naruszeniem prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 6 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której postanowienia uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje uchwałodawcy. Nadto § 85 w zw. z § 143 ZTP określa sposób formułowania przepisów zmieniających, tak aby przepisy uchwały zmieniać przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany.
Tymczasem w niniejszej sprawie redakcja Uchwały wskazuje, że w jej § 1 Rada przewidziała kolejne punkty, w których zmieniła poszczególne paragrafy uchwały z 2019 r.: § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5, Rozdział V, Rozdział VII oraz Rozdział X, podczas gdy zmianie powinny podlegać powyższe jednostki redakcyjne Regulaminu, a nie uchwały z 2019 r. Cała treść Regulaminu znajduje się bowiem tylko w § 1 uchwały z 2019 r. W istocie Rada dopuściła się z § 1 Uchwały odesłania do bliżej niesprecyzowanych postanowień uchwały z 2019 r. Powyższe odesłania w § 1 Uchwały do § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5, Rozdział V, Rozdział VII oraz Rozdział X uchwały z 2019 r. wprowadzają niejasną sytuację i w błąd, co kwalifikuje je do uznania za działanie niedopuszczalne, skutkujące koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W Uchwale zawarto bowiem postanowienia sformułowane w sposób uniemożliwiający ich wykonanie poprzez zawarcie odesłań do nieistniejących jednostek redakcyjnych poszczególnych paragrafów uchwały z 2019 r. i tak: § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5, Rozdział V, Rozdział VII oraz Rozdział X § 3 pkt 14 uchwały z 2019 r., podczas gdy uchwała z 2019 nie zawiera postanowień o powyżej numeracji. Numerację taką zawiera Regulamin, zatem prawidłowa treść Uchwały winna odnosić się do poszczególnych jednostek Regulaminu, a nie uchwały z 2019 r.
Powyższe uchybienie Sąd ocenił jako istotne naruszenie prawa, bowiem Uchwała winna być skonstruowania w sposób jednoznaczny, bez wątpliwości i konieczności dokonania zabiegów interpretacyjnych. Postanowienia Uchwały należy redagować tak, aby nadać im przymiot dokładnych. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "dokładny" znaczy tyle co ścisły, precyzyjny, skrupulatny, odznaczający się starannością, uwagą, dbałością o szczegóły całościowy [M. Szymczak (red.), Słownik..., t. I, s. 390]. Dyrektywa wyrażona w § 6 w zw. z § 143 ZTP nakazuje formułować przepisy w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów. Wymagane jest zatem w szczególności posługiwanie się w poprawnymi określeniami, które zostały użyte w uchwale podstawowej dla danej dziedziny spraw (§ 9 w zw. z § 143 ZTP). Oznacza to, że dyrektywa formułowania przepisów w sposób zrozumiały dla adresatów odpowiada także zasadzie komunikatywności przepisów prawa. Przepisy powinno się redagować tak, aby przeciętny adresat odczytywał z ich treści to, co chciał mu przekazać uchwałodawca. Powyższe odnosić należy także do budowy aktu i sposobu formułowania postanowień zmieniających uchwałę.
Mając powyższe na uwadze oraz w związku z tym, że powyższe uchybienie dotyczy zasadniczej części regulacji Uchwały, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzekł w wyroku.