Pełny tekst orzeczenia III SA/Po 552/26

III SA/Po 552/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-08-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 29 października 2025 r. nr XXII/255/25 w sprawie uchwalenia "Programu współpracy Gminy Oborniki z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 rok" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Obornikach, działając na podstawie art. 5a ust. ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2025.1338 t.j.) – dalej jako "ustawa" – oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024. 1465 t.j. z późn. zm.) – dalej jako "u.s.g.", w dniu 29 października 2025 roku podjęła uchwałę nr XXII/255/25 w sprawie uchwalenia "Programu współpracy Gminy Oborniki z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2026".
Skargą z dnia 13 kwietnia 2026 roku uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Obornikach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W przedmiotowej skardze skarżący wskazał, iż uchwała ta obarczona jest istotnymi naruszeniami prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 4 pkt 3 oraz 10 ustawy. Prokurator zarzucił, iż organ dopuścił się obrazy art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy poprzez niewypełnienie w całości upoważnienia ustawowego na skutek zaniechania wskazania w § 5 uchwały konkretnych zadań dostosowanych do potrzeb gminy, poprzestając na ogólnikowym sformułowaniu, odwołując się sfery zadań publicznych zdefiniowanej w art. 4 ust. 1 ustawy, pozostawiając tym samym organowi wykonawczemu zbyt dużą swobodę. Nadto skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy polegające na zaniechaniu wskazania kompleksowej informacji co do poprzedzającej podjęcie uchwały konsultacji.
Uzasadniając podniesiony zarzut, prokurator wskazał na treść art. 5a ust. 4 ustawy, który określa merytoryczny zakres uchwały oraz elementy, które winny się w niej znaleźć – wśród których postanowieniem koniecznym jest uregulowanie dotyczące zakresu przedmiotowego współpracy. Tymczasem w podjętej przez Radę Miejską w Obornikach uchwale, Rada wskazała jedynie, iż przedmiotem programu jest realizacja przez Gminę Oborniki zadań publicznych o charakterze lokalnym a przedmiotem współpracy jest realizacja zadań określonych w ustawie. Zdaniem prokuratora tak określony zakres przedmiotowy nie wyczerpuje wymaganego ustawą wskazania zakresu przedmiotowego współpracy.
W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał, iż zapis w zakresie podjętych konsultacji, niezawierający wskazania czasu, miejsca oraz podmiotów w nich uczestniczących, nie spełnia ustawowego wymogu ustawowego nakazującego informacji o przebiegu konsultacji.
W odpowiedzi na wywiedzioną skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. Reprezentujący Radę Miejską Burmistrz Obornik wskazał, iż wywiedziona skarga oraz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, albowiem dokonana przez Prokuratora ocena uchwały ma charakter selektywny. Burmistrz zwrócił uwagę, iż redakcja przepisu art. 5a ust. 1 ustawy nie określa struktury redakcyjnej, a jedynie wskazuje na obligatoryjne postanowienia uchwalanego programu. Zdaniem organu, wskazany w uchwale katalog priorytetowych obszarów działania w pełni doprecyzowuje zakres przedmiotowy współpracy, a ustawodawca nie wymaga by elementy te zostały wskazane rozłącznie.
Co do zarzutu braku zamieszczenia w uchwale wymaganych ustawą informacji co do przebiegu konsultacji poprzedzających jej wydanie, Burmistrz zwrócił uwagę, iż informacje te zostały zamieszone w uzasadnieniu uchwały, stanowiącym jej integralną część, a nadto sama uchwała zawiera odesłanie do protokołu konsultacji, który umieszczony został w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Obornikach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Wywiedziona przez Prokuratora skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024. 1267 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026. 143 t.j. z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne a podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola przepisów uchwały Rady Miejskiej Oborniki z dnia 29 października 2025 roku nr XXII/255/25 w sprawie uchwalenia "Programu współpracy Gminy Oborniki z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2026".
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy, zgodnie z którymi organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
1) cel główny i cele szczegółowe programu;
2) zasady współpracy;
3) zakres przedmiotowy;
4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5) priorytetowe zadania publiczne;
6) okres realizacji programu;
7) sposób realizacji programu;
8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
9) sposób oceny realizacji programu;
10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Analiza treści art. 5a ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, iż posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że w uchwalanym programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 151/11 LEX nr 1086473). Zgodnie z przywołanym przez prokuratora wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2015 roku, sygn. II OSK 2658/14, prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy.
Z powyższego wynika, iż podejmując uchwałę w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, Rada była obowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy.
Lektura zaskarżonej uchwały prowadzi jednak do wniosku, iż Rada Miejska w Obornikach określając ogólnikowo zakres przedmiotowy uchwały wskazując, iż "przedmiotem współpracy Gminy Oborniki z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego jest realizacja zadań określonych w ustawie, podwyższanie efektywności zadań kierowanych do mieszkańców gminy Oborniki, określanie potrzeb społecznych i sposobów ich realizacji oraz konsultowanie aktów prawa miejscowego w formie i zakresie określonym w Programie", nie sprostała wymogom stawianym przez ustawodawcę. W ocenie Sądu, prezentowana w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, iż zakres przedmiotowy został przedstawiony w uchwale poprzez wskazanie zadań priorytetowych, nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca tworząc bowiem katalog postanowień, które winny się znaleźć w podejmowanej uchwale, wyraźnie rozdziela "zakres przedmiotowy" (pkt 3) od "priorytetowych zadań publicznych" (pkt 5). Z powyższego wynika więc, iż wskazane kwestie winny zostać uregulowane oddzielnie.
W ocenie Sądu Rada Miejska w Obornikach w podjętej uchwale w sprawie przyjęcia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi uprawnionymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego powinna precyzyjnie określić zakres przedmiotowy uchwały, a nadto wskazać na priorytetowe zadania publiczne. Samo określenie priorytetowych zadań publicznych, nie wyczerpuje zagadnienia "zakresu przedmiotowego" uchwały, co powoduje, iż zarzut prokuratora należało uznać za uzasadniony. Uchybienie polegające na przyjęciu niewyczerpującego - w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa (zob. wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 roku, III SA/Wr 110/13).
Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie zaniechania wskazania w uchwale informacji o przebiegu konsultacji, wskazać należy, iż zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony. W ocenie Sądu wskazanie w uzasadnieniu uchwały informacji dotyczących przebiegu konsultacji a przede wszystkim odesłanie w § 14 uchwały do protokołu konsultacji zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Obornikach należy uznać za czyniące zadość wymogowi z art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy.
Mimo jednak powyższego, z uwagi na stwierdzone uchybienia w zakresie braku określenia wymaganego ustawą "zakresu przedmiotowego" uchwały, należało stwierdzić, iż uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
Oznacza to, iż zaskarżonej uchwale można skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy. Uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" - w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy - programu współpracy, wbrew stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na skargę, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa. To ostatnie pojęcie oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy normatywna podstawa do jej podjęcia istnieje, czy inne drobne wady, niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Do tego rodzaju nieistotnych uchybień nie sposób zaliczyć pominięcia w uchwale materii wskazanej wprost przez ustawodawcę jako koniecznej do ujęcia w programie.
Z powyżej powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.