III SA/PO 406/24

III SA/Po 406/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Mirella Ławniczak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 25 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 roku sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dot. określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 roku o nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podst. art.104 Kpa, art. 61 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 61 pkt 1, art. 252 ust.1 pkt 2 i ust.6 ppkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.
o finansach publicznych, art. 25 ust.3 i art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych orzekł:
1. o zwrocie przez [...] Sp. z o.o. dotacji pobranej za miesiąc wrzesień 2022 w łącznej kwocie 95 642,37 zł, na którą składały się nast. kwoty:
-14 740,12 zł dla [...] w L.
-25 258, 63 zł dla [...] w L.
-3 354, 40 zł dla [...] w L.
-490,00 zł dla [...] w L.
-51 799,22 zł dla [...] w L.,
które zostały pobrane w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych
2.nakazać [...] Sp. z o.o. dokonanie zwrotu dotacji w wysokości określonej w pkt 1 wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji .
W odwołaniu strona zarzuciła organowi naruszenie art. 61 § 1 Kpa poprzez wszczęcie postępowania z urzędu w sytuacji braku ustawowych podstaw do wszczęcia, w szczególności braku przeprowadzenia postępowania kontrolnego zgodnie z art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych:
- naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zasadę podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowania działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na nie podjęciu postępowania kontrolnego, a zamiast tego podjęcie inkwizycyjnego postępowania administracyjnego,
- naruszenie art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 Kpa polegającym na podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w toku postępowania kontrolnego zgodnie z przepisami art. 36 u.f.z.o, a zamiast tego przerzucanie na stronę ciężaru udowodnienia i wykazania , że zachowała się zgodnie z przepisami, co narusza zasady dowodowe określone w Kpa,
- naruszenie art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, który nie został w całości zebrany w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 u.o.z.o w ten sposób, że ustawa uzasadnia i uprawnia organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem. Strona w uzasadnieniu podniosła, że wszczęte postępowanie nie zostało poprzedzone jakikolwiek postępowaniem kontrolnym. Zdaniem strony organ źle zinterpretował przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022r. – o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia wskazano, że Prezydent Miasta [...] zakwestionował w odniesieniu do słuchaczy szkół niepublicznych zasadność wypłaty dotacji ze względu na brak przedstawienia przez organ prowadzący umów o świadczenie usług edukacyjnych dla poszczególnych, wymienionych w decyzji słuchaczy. Podkreślono, że fakt pobierania nauki przez słuchaczy nie musi być udowodniony jedynie poprzez przedstawienie umowy, pośrednio może wynikać z innych okoliczności, co do których organ dotujący miał całkowitą wiedzę np. z faktu uzyskania uprawnień zawodowych. W zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak podstawy prawnej, z której wynika obowiązek zawierania umów ze słuchaczami szkół niepublicznych, a także obowiązek ich przechowywania po zakończeniu nauki. Organ nie odniósł się do pisma strony z dnia 10 stycznia 2024 roku, w którym strona wyjaśniała, że umowy o świadczenie usług oświatowych nie stanowią dokumentacji przebiegu nauczania i są przechowywane wyłącznie przez okres kształcenia. Organ winien zweryfikować na podstawie innych dostępnych mu danych, czy rzeczywiście osoby wskazane w decyzji jako słuchacze, odnośnie których zakwestionowano fakt pobierania nauki, w rzeczywistości jej nie pobierali. Organ II instancji stwierdził ,że w odniesieniu do uznania części wypłaconej dotacji dla szkoły publicznej Szkoły [...] w L. materialną podstawą przyznania dotacji był przepis art.25 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który stanowi sposób wyliczenia należnej szkole dotacji w danym miesiącu. Dane do wyliczenia dotacji umieszczane są w systemie SIO. Przepisy nie przewidują możliwości uznania dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości w sytuacji gdy dotacja został wypłacona na ucznia nie uczęszczającego na zajęcia. Podstawa prawna zmniejszenia dotacji wskazana przez organ dotujący nie dotyczy dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, ale dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, co w sprawie nie miało miejsca, bowiem nie zakwestionowano organowi prowadzącemu żadnych wydatków.
Decyzją z dnia 22 lipca 2024 roku, o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że odnośnie szkół objętych postępowaniem aktualnym pozostaje art. 50a ustawy z dnia 12 marca 2022 roku - o pomocy Obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w brzmieniu obowiązującym w odniesieniu do spornego miesiąca września 2022 roku. Organ wyjaśnił, że w świetle tego przepisu na ucznia będącego obywatelem [...] w przypadku wybranych szkół samorządowych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczn,e szkoły podstawowe dla dorosłych, licea ogólnokształcące dla dorosłych, branżowe szkoły II stopnia oraz szkoły policealne nie otrzymują dotacji , o których mowa w art. 25 ust. 3-5a, art. 26 ust.2, 4-5a, art.31 i 31a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych na uczniów będących obywatelami [...] , których pobyt na terenie RP jest uznawany za legalny na podst. art. 2 ust.1. ustawy o pomocy Obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Jak stanowi ten ostatni- jeżeli obywatel [...], o którym mowa w art. 1 ust.1 przybył legalnie na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 do dnia określonego w przepisach wydanych na podst. art. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium RP, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc
od dnia 24 lutego 2022 roku. Tym samym zdaniem organu, w przypadku szkół niesamorządowych to podmiot prowadzący szkołę winien przed wystąpieniem o dotacje dokonać oceny statusu ucznia, na którego ubiega się o dotację .Organ zwrócił uwagę jednak, że zakwalifikowane w rozstrzygnięciu organu I instancji dotacje "pobrane w nadmiernej wysokości" kwalifikują się jako "pobrane nienależnie", czyli udzielone bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 252 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust.4 ustawy- o finansach publicznych. Odnosząc się do szkół niepublicznych organ wskazał też, że umowy o oświadczenie usług oświatowych nie są jedynym dowodem/dokumentem co do wykorzystania dotacji ,więc organ nie może powoływać się wyłącznie na brak umów, bowiem ważną kwestią jest realizacja zadań szkoły. Wskazano, że zgodnie z art. 26 ust.3 ustawy – O finansowaniu zadań oświatowych – uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych , o których mowa w ust.2 tego przepisu potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi , czytelnymi podpisami. Nakazano też dodatkową weryfikację jednej z uczestniczek tj. P. K. pod kątem jej uczestniczenia w zajęciach. W odniesieniu do szkoły publicznej organ w oparciu o art. 25 ust.3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych podzielił stanowisko organu I instancji ,że pomimo iż w przypadku szkół publicznych , w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki nie ma konieczności osiągnięcia 50% frekwencji na zajęciach, to jednak otrzymana dotacja musi być przeznaczona na realizację zadań w zakresie kształcenia .Skoro bowiem uczniowie są nieobecni , to trudno w takiej sytuacji mówić o realizacji przez szkołę takich zadań. Kolegium dostrzegło ,że w art. 25 ust. 3 w/w ustawy wyliczono wydatki, na które dotacje wyłącznie mogą być wykorzystane , jednak owe wydatki muszą być z pożytkiem dla realizacji zadań szkoły.
Stronę pouczono w decyzji o prawie wniesienia sprzeciwu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zarzuciła organom naruszenie art. 138 §2 Kpa w zw. z art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 25 ust.3 oraz art. 35 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie i przesądzenie w administracyjnym toku instancji, iż w sytuacji nieobecności na zajęciach w szkole publicznej ucznia dotacja wypłacana na niego podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego jako pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż nie służy realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego , szkół i placówek w zakresie kształcenia , wychowania i opieki w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej , podczas gdy dotacja dla szkoły publicznej jest dotacją dla szkoły niezależna od frekwencji uczniów na zajęciach. Tym samym nie ma możliwości uznania ,iż brak uczestniczenia uczniów w zajęciach powoduje, iż wypłacona na niego dotacja stanowi dotacje pobraną w nadmiernej wysokości. Powyższe stoi w ewidentnej sprzeczności z brzmieniem przepisów regulujących przyznawanie dotacji dla szkół publicznych oraz przeznaczenia dotacji i dokonano tego w sposób nieuprawniony, bowiem na tym etapie orzekania organ odwoławczy w ogóle tej kwestii nie powinien przesadzać , bowiem w pierwszej kolejności wyeliminował decyzję Prezydenta Miasta [...] z obrotu prawnego z innych przyczyn, co czyniło bezzasadnym orzekanie w decyzji kasacyjnej o kwestiach materialnych dotacji dla szkoły publicznej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO w L.. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zwrot kosztów postępowania.
SKO w L. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że oceniając zasadność sprzeciwu nie sposób całkowite pominąć rozpoznawania kwestii prawa materialnego. Ocena zagadnień materialnoprawnych jest bowiem potrzebna do oceny, czy istniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, oraz do oceny wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie sztywnej postawy, iż sąd kontroluje decyzję kasatoryjną w całkowitym oderwaniu od prawa materialnego, powodowałoby możliwość postawienia zarzutów naruszenia prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości i zapewniania jednostkom realnej ochrony na drodze sądowej. Przede wszystkim byłoby sprzeczne z treścią art. 15 Kpa.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy trafnie wskazał w części rozstrzygnięcia dotyczącego szkół niepublicznych, że skoro wymogiem materialnym na podst. art. 26 ust.2 ustawy - o finansowaniu zadań oświatowych dla określenia dotacji jest frekwencja uczniów, a organ za podstawę prawidłowości pobrania dotacji przyjął brak umów z uczniami i podań o przyjęcie do szkoły, to kluczowe dla oceny prawidłowości jej wydatkowania było ustalenie tej frekwencji na podstawie innych dowodów. Organ odwoławczy podkreślił ,że w odniesieniu do wszystkich 4 szkół niepublicznych sformułowanie, że prawidłowość pobrania dotacji nie została prawidłowo udokumentowana, bo nie dostarczono żądanej dokumentacji nie oznacza, że organ tej prawidłowości nie powinien dowodzić innymi środkami dowodowymi. I w tym zakresie organ wskazał na rozporządzenie Ministra właściwego do spraw oświaty odnośnie klasyfikowania i oceniania uczniów, a także treść art. 26 ust.3 ustawy- o finansowaniu zadań oświatowych w kwestii podpisywania przez uczniów zajęć obowiązkowych na listach obecności. Ukierunkował tym samym na możliwość przeprowadzenia innych dowodów, które organ uzna za niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Ponieważ wytyczne te dotyczyły wszystkich szkół niepublicznych SKO słusznie uznało, że zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, istotny dla wyjaśnienia sprawy, przekracza wyraźnie uprawnienia organu odwoławczego do samodzielnego prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Uchylenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pozwalało zatem na wypełnienie w sposób prawidłowy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie realizowało również w pełni zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która nie pozwala na prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co równałoby się z pozbawieniem strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jednej sprawy administracyjnej. Strona zresztą w odwołaniu o takie rozstrzygnięcie wnosiła. Jak również w dodatkowym piśmie z dnia 8 maja 2023 roku.
I w tym też zakresie, w zakresie granic środka zaskarżenia , jak i dyspozycji z art.138§2 Kpa za niezasadny sąd uznaje argument związany ze stanowiskiem organu odnośnie szkoły publicznej, bowiem organ odwoławczy nie formułował wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, nie wyjaśniał, ani nie zmieniał podstawy materialnoprawnej w tej części. Strona zresztą nie kwestionowała rozstrzygnięcia w części związanej z nieobecnością uczniów w szkole publicznej, a decyzję zaskarżyła w całości.
Wbrew twierdzeniu skarżącego organ wyjaśnił w decyzji ,że w odniesieniu do Publicznej Szkoły [...] w części dotyczącej obywateli [...] również przyjęto w decyzji za podstawę zwrotu dotacji kwoty udzielone bez podstawy prawnej. Identyczne rozstrzygnięcie organ zawarł w odniesieniu do jednego obywatela [...] uczęszczającego do Zaocznej [...]. Nadal nie była to jednak wykładnia organu, która naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jedynie przyporządkowanie tych przypadków do właściwej podstawy zwrotu dotacji. Skoro powodem uchylenia decyzji były także kwestie związane z frekwencją nieobecnych słuchaczy, to zasadność uchylenia decyzji należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 25 ust.3 ustawy – o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich szkół, co wynika wprost z uzasadnienia tej decyzji.
Organ w ramach rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa wyjaśnił ,że także w zakresie szkoły publicznej wymagane jest wykazanie uczestnictwa uczniów dla uzyskania dotacji z tym ,że nie ma potrzeby wykazywania frekwencji. W przypadku szkół publicznych organ nie przesądził progu frekwencyjnego, nie zastosował wbrew zarzutom skargi błędnej wykładni poprzez analogię z obowiązkowym progiem dla szkół niepublicznych. Uznał jednak ,podobnie jak w decyzji organu I instancji, że uczniowie nieuczęszczający nie są podmiotem kształcenia , wychowania i opieki. Tym samym weryfikacji podlegać musiały zadania podmiotu prowadzącego w tym zakresie. Z uwagi jednak na brak progu frekwencyjnego nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego w tym zakresie, zwłaszcza że strona jak wyżej wskazano absencji uczniów nie kwestionowała. Stanowisko powyższe nie stało w sprzeczności z koniecznością szerokiego postępowania uzupełniającego w zakresie szkół niepublicznych i pomimo braku wytycznych w tej części nie jest merytorycznie niepoprawne bądź też wykraczające poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.
Należy zauważyć w tym miejscu, że wbrew zarzutom skargi organ wskazał w tej decyzji ,że także w części szkoły publicznej wystąpiła kwalifikacja dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Wynika ona bowiem wprost z definicji obu rodzajów dotacji przewidzianej w art. 252 ust.1, 3 i 4 ustawy-o finansach publicznych , a organ tę kwestię tak właśnie zakwalifikował podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że tylko kwoty na 4 uczniów –obywateli [...] są kwotami "nienależnie pobranymi", czyli udzielonymi bez podstawy prawnej. Co oczywiste-pozostałe dotacje organ uznał za pobrane w nadmiernej wysokości.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.