III SA/Po 403/26

III SA/Po 403/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2026 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Inwestor) od, wydanej przez Wójta Gminy [...] (zwanego dalej: Wójtem lub organem I instancji), decyzji z 28 października 2025 r. ([...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy – uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 18 lipca 2025 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek Inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej nn/SN/WN wraz z przyłączem elektroenergetycznym (linią kablową 220 kV), budynkami stacyjnymi i infrastrukturą przynależącą – w tym m.in. wewnętrzne sieci elektroenergetyczne nn/SN/WN, teletechniczne (m.in. telekomunikacyjne), urządzenia budowlane i/lub przyłącza techniczne (elektryczne, telekomunikacyjne, itd.), drogi wewnętrzne – służącej do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej dla części działek nr [...], [...], [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...] (dalej jako: Inwestycja).
Zawiadomieniem z 7 sierpnia 2025 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie.
Przywołaną na wstępie decyzją z 28.10.2025 r. Wójt – z powołaniem się w podstawie prawnej na art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 1-5, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) – "odmówił ustalenia warunków zabudowy" dla Inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że "sprzeciw lokalnej społeczności wobec planowanego zamierzenia, przedstawiony w pismach, daje podstawę do stwierdzenia, że potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi Inwestora".
Odwołanie od tej decyzji w zakreślonym ustawowo terminie wywiódł Inwestor, który wniósł o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji celu publicznego dotyczącej Inwestycji – a to z powołaniem się na zarzuty:
1) niewłaściwego trybu postępowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzji w.z.) zamiast decyzji o [ustaleniu] lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie: decyzji u.l.i.c.p.),
2) błędnego przyjęcia braku zgody właścicieli jako przesłanki odmowy,
3) niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,
4) naruszenia zasady proporcjonalności i błędnego wyważenia interesu publicznego,
5) naruszenia zasad prawidłowego postępowania według k.p.a., w szczególności brak zapoznania się z projektem decyzji przed jej wydaniem i informowania stron w trakcie postępowania, brak opinii i poczynionych uzgodnień,
6) braków formalnych i niedostatecznego uzasadnienia decyzji,
7) naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych (RODO) – w zakresie przekazania osobom trzecim prywatnych numerów telefonów pełnomocników Inwestora,
8) rażące naruszenie przepisów RODO – w zakresie wpisania w decyzji i upublicznienia prywatnych adresów zamieszkania pełnomocników oraz właściciela działki, będących stroną w przedmiotowym postępowaniu.
Uchylając decyzję Burmistrza z 28.10.2025 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przywołaną na wstępie decyzją z 17.2.2026 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 [powinno być raczej: pkt 1 – uw. Sądu] u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w skrócie: m.p.z.p.] określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [w skrócie: decyzji w.z.z.t.], przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ teren inwestycji nie jest objęty m.p.z.p., a zamierzona Inwestycja jest inwestycją celu publicznego, to zdaniem SKO istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji u.l.i.c.p., na zasadach i w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p. SKO podkreśliło, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego organy badają wyłącznie kwestię, czy planowane zamierzenie inwestycyjne o wskazanych i określonych parametrach technicznych oraz użytkowych może zostać zrealizowane w określonym miejscu. Organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to. że odmowę ustalenia warunków lokalizacji lub określenie ich wbrew żądaniu wnioskodawcy, organ może oprzeć jedynie na wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisami prawa nakładającymi w sposób wyraźny i jednoznaczny określone ograniczenia w tym zakresie. Przy tym podstawą odmowy nie może być niezgodność z normami niedookreślonymi, w szczególności takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Byłoby to bowiem sprzeczne z charakterem decyzji u.l.i.c.p., pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Przepisy u.p.z.p. mogą oczywiście również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże musi to być wyraźna sprzeczność z przepisem nakładającym wprost i jasno sformułowane ograniczenia. Podobnie możliwość oparcia przez organ I instancji decyzji negatywnej na braku aprobaty społecznej i protestach mieszkańców czyniłaby z decyzji u.l.i.c.p. orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego, co jest w świetle przepisów prawa niedopuszczalne.
W konkluzji SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, natomiast brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego, gdyż uchybienia organu I instancji czynią koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wójt nie wykazał bowiem w sposób skuteczny, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie SKO uzasadnienie decyzji organu I instancji pozostaje bez związku z materialnoprawnymi przesłankami kompetencji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (brak wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego). W efekcie organ II instancji nakazał Wójtowi, aby ponownie rozpoznał wniosek Inwestora i ocenił go przez pryzmat przesłanek wskazanych w u.p.z.p., właściwych dla trybu wydawania decyzji u.l.i.c.p.. Organ I instancji powinien się również odnieść do zarzutów podnoszonych przez stronę.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO z 17.2.2026 r. J. P. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez ad G. – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ II instancji – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podkreślając zarazem, że jest stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako właścicielka nieruchomości położonej w obrębie [...], pozostającej w obszarze planowanej Inwestycji.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor wytknął, że organ II instancji nie wykazał, aby w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, czy też wyjaśniającego, ani nie wskazał, jakich uchybień dopuścił się organ I instancji w prowadzonym postępowaniu. SKO wskazało tylko i wyłącznie fakt, że analiza uzasadnienia decyzji Wójta pozostaje "bez związku z materialnoprawnymi przesłankami kompetencji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Skarżąca podkreśliła, że choć w tej kwestii należy organowi II instancji przyznać rację, iż doszło do naruszenia procedury, to jednak dla prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy również wskazać zakres bądź kierunek przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego. Tymczasem SKO oparło swoje twierdzenie tylko i wyłącznie na: "uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu", jak również: "odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę" – co jest zbyt ogólne i nie wskazuje konkretnego braku w postępowaniu dowodowym, wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi wskazania zakresu, w jakim ma zostać uzupełnione postępowanie dowodowe. W ocenie Skarżącej, opierając się na tak skromnym odniesieniu dotyczącym tej kwestii, należy przyjąć, że postępowanie dowodowe można było tylko i wyłącznie uzupełnić, a taka kompetencja przysługuje organowi II instancji. Ponadto w sprzeciwie podniesiono, że organ II instancji jednocześnie zarzuca organowi I instancji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ale z drugiej – na podstawie zgromadzonych dowodów przesądza w swojej decyzji o tym, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego.
W podsumowaniu Skarżąca stwierdziła, że SKO "zdaje się po prostu nie zgadzać z ustaleniami i sposobem zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Jednak w swojej decyzji nie wskazuje, jakich w rzeczywistości uchybień w zakresie przepisów prawa postępowania miałby dopuścić się organ I instancji".
W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Postanowieniem z 10 kwietnia 2026 r. o sygn. akt III SA/Po 403/26 tut. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. stawił się pełnomocnik Skarżącej, który podtrzymał wnioski i wywody sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.).
Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (oraz, odpowiednio, od ww. postanowienia – por. art. 64f p.p.s.a.), nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 lutego 2026 r. ([...]) uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z 28 października 2025 r. ([...]) w przedmiocie odmowy "ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie stacji elektroenergetycznej nn/SN/WN wraz z przyłączem elektroenergetycznym (linią kablowa 220 kV), budynkami stacyjnymi i infrastrukturą przynależącą, w tym m.in. wewnętrznej sieci elektroenergetyczne nn/SN/WN, teletechniczne (m.in. telekomunikacyjne), urządzenia budowalne i/lub przyłącza techniczne (elektryczne, telekomunikacyjne, itd.), drogi wewnętrzne, służącej do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej dla części działek nr [...], [...], [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...]" – wniosła w niniejszej sprawie J. P..
Przechodząc do oceny zasadności sprzeciwu, należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.).
Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Tym bardziej, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W konsekwencji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7.6.2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21.8.2018 r., I OSK 2182/18; z 29.8.2019 r., II OSK 2030/19; z 5.11.2019 r., II OSK 3238/19; z 3.12.2019 r., II OSK 3552/19; z 30.9.2020 r., II OSK 1984/20; z 26.11.2020 r., II OSK 2831/20; z 16.12.2020 r., II OSK 3076/20; z 16.6.2021 r., II OSK 1091/21; z 8.2.2023 r., II OSK 7/23; z 5.9.2023 r., II OSK 1642/23; z 5.3.2024 r., II OSK 151/24; z 30.10.2024 r., II OSK 2094/24; z 11.12.2024 r., II OSK 2666/24; z 22.1.2025 r., II OSK 2784/24 – te wyroki oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względów – a zwłaszcza wobec tego, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. w niniejszym postępowaniu sądowym nie brał udziału Inwestor – Sąd nie był władny wypowiedzieć się w podstawowej w kontrolowanej sprawie kwestii o charakterze materialnoprawnym, i to pomimo zasygnalizowania jej w skardze, a mianowicie co do tego, czy planowana inwestycja wypełnia definicję "inwestycji celu publicznego" zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, była zobligowany przyjąć wstępne założenie – bez jego merytorycznej weryfikacji w niniejszym postępowaniu – że kwestia ta przedstawia się tak, jak to uznało SKO, a więc że mamy w tym przypadku do czynienia z inwestycją celu publicznego.
Z uwagi na specyfikę instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej – zwanej też niekiedy decyzją "kasatoryjną" – rola sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Cytowany art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. niewątpliwie dopełnia regulacji wcześniej przywołanego przepisu art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje sąd do zbadania tego, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu sprowadza się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność tej decyzji, ale także jej poprawność pod względem formalnym. Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji, czyniąc sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23).
W efekcie na gruncie art. 64e p.p.s.a. ukształtował się trafny pogląd, zgodnie z którym przepis ten, obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. (tu odpowiednio: postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie miał ten ostatni przepis) odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do – oraz warunkujących prawidłowość (por. wyroki NSA: z 27.7.2021 r., I OSK 959/21; z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23) – wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym (por. wyroki NSA: z 3.10.2024 r., II OSK 1730/24; z 4.12.2024 r., II OSK 2622/24; z 7.10.2025 r., II OSK 1788/25).
Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że zasadą pozostaje, iż "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.3.2024 r., II OSK 241/24).
Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Należy jeszcze podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.3.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13).
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
Skontrolowawszy zaskarżoną decyzję SKO w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta – pomimo miejscami nadmiernej ogólnikowości i innych niedostatków jej uzasadnienia, słusznie wytkniętych w skardze – pozwala jednak stwierdzić, że organ II instancji w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że stwierdzone naruszenia procesowe oraz braki w materiale dowodowym uzasadniały uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.
Przede wszystkim godzi się zauważyć, że treść decyzji Wójta pokazuje, że zapadła ona w istocie w innej przedmiotowo sprawie, aniżeli toczyło się poprzedzające ją postępowanie przed tym organem wszczęte z wniosku Inwestora złożonego w dniu 30 czerwca 2025 r., który wpłynął do właściwego Urzędu Gminy w [...] (w województwie [...]) – po przekazaniu według właściwości organów przez Urząd Gminy w [...] w województwie [...] – w dniu 18 lipca 2025 r. Albowiem postępowanie to – jak wynika z treści ww. wniosku Inwestora oraz z wystosowanego do stron przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 7.8.2025 r. – zostało wszczęte i toczyło się w sprawie "wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Tymczasem swą decyzją z 28.10.2025 r. Wójt "odmówił ustalenia warunków zabudowy", co oznacza, że w istocie rozstrzygnął sprawę "ustalenia warunków zabudowy" właśnie, a nie sprawę "ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".
Jest to uchybienie niezwykle istotne, gdyż na gruncie art. 4 ust. 2 u.p.z.p. – który stanowi, że: "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy"
– jest jasne, że sprawa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz sprawa ustalenia warunków zabudowy to dwie odrębne rodzajowo kategorie spraw administracyjnych, których nie można "mieszać". W szczególności nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nawet odmownej, w postępowaniu, które toczy się w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że sytuacja, gdy przy wydawaniu decyzji administracyjnej oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych ewidentnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie (tu odpowiednio: gdy decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydano w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), jest kwalifikowana w doktrynie i orzecznictwie jako przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 181-182; wyrok WSA z 30.1.2007 r., VII SA/Wa 1818/06).
Już z tych względów decyzja Wójta nie mogła się ostać w obrocie prawnym, a sprawa musiała zostać przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia – celem umożliwienia mu zakończenia postępowania decyzją wydaną w prawidłowym przedmiocie: ustalenia bądź odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, ograniczając się w uzasadnieniu swej decyzji (na s. 3) do wskazania trzech przyczyn negatywnego rozstrzygnięcia sprawy, z których pierwsza – "Potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniami inwestora" – pozbawiona była w tej sprawie relewancji prawnej, co słusznie wytknęło SKO, natomiast druga i trzecia –"Planowane zamierzenie inwestycyjne narusza art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp, art. 1 ust. 3 uzpz" oraz "Planowana inwestycja narusza przepisy odrębne - art. 140 k.c. oraz art. 64 Konsytuacji Rzeczypospolitej Polski" – są na tyle ogólne, że już tego powodu nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Ponadto powołanie się przez organ I instancji na unormowanie art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. było chybione także z tego powodu, że w myśl art. 56 zd. drugie u.p.z.p. przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wskazane uchybienia jawią się jako nieprzypadkowe i istotne, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organem I instancji, które niewątpliwie urągało zasadom postępowania administracyjnego i miało w istocie charakter szczątkowy. W szczególności wskazać raz jeszcze trzeba, że wydając decyzję z 28.10.2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, Wójt rozpatrywał sprawę w oderwaniu od wniosku Inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zasadzie nie można jednoznacznie stwierdzić, na podstawie których to przepisów – tych dotyczących decyzji u.l.i.c.p., czy może odnoszących się do decyzji w.z. – organ oceniał wniosek Inwestora. Poza tym, z sobie tylko znanych przyczyn, organ I instancji analizował w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia (na s. 3) przesłanki nieważnościowe z art. 156 k.p.a., stwierdzając w podsumowaniu tej analizy, iż "nie znajduje podstaw do uznania, że są podstawy do unieważnienia decyzji z mocy prawa" (sic!).
Te istotne, w ocenie Sądu, wady proceduralne dostrzegła również Skarżąca, przyznając w sprzeciwie rację organowi II instancji, że w sprawie doszło do naruszenia "kwestii proceduralnej", w świetle której uzasadnienie decyzji Wójta – jak to ujęło SKO – "pozostaje bez związku z materialnoprawnymi przesłankami kompetencji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".
W motywach zaskarżonej decyzji, SKO trafnie wytknęło więc organowi I instancji istotne uchybienia procesowe, zauważając, że "decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 56 u.p.z.p.", oraz stwierdzając "brak wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego". W tym ostatnim sformułowaniu mieści się niewątpliwie także m.in. brak pozyskania przez organ I instancji jakichkolwiek uzgodnień i opinii, o jakich mowa w szczególności w art. 53 ust. 4 i nast. u.p.z.p. Słusznie też SKO wytknęło istotne braki uzasadnienia decyzji Wójta (o których, po części, była już mowa wyżej), stwierdzając w konkluzji, że "organ I instancji nie wykazał w sposób skuteczny, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa".
Łączne wystąpienie wskazanych uchybień procesowych w postępowaniu przed organem I instancji wykluczało – jak zasadnie uznało SKO – możliwość merytorycznego orzeczenia przez ten organ w niniejszej sprawie. W szczególności, zdaniem Sądu (o czym błędnie SKO wyraźnie w motywach swej decyzji już nie napisało), wyłączało dopuszczalność zastosowania instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, unormowanej w art. 136 § 1 k.p.a.
Wszystko to uprawnionym czyni wniosek organu II instancji o konieczności sięgnięcia po rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 k.p.a.
Dodatkowo, w ocenie Sądu, za takim rozstrzygnięciem przemawia i ta okoliczność, że Wójt, powołując się na konieczność wyważenia interesów prywatnego i publicznego oraz uwzględnienia potrzeby ochrony prawa własności, w ogóle nie przeprowadził merytorycznych rozważań w tej mierze. Co więcej, z treści uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika, ażeby organ I instancji w ogóle ocenił sprawę merytorycznie. W uzasadnieniu decyzji brak jest przede wszystkim jakiejkolwiek rzeczowej i prawnie relewantnej argumentacji odnoszącej się do stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem za takową uznać wyłącznie ogólnikowych i w istocie gołosłownych twierdzeń organu I instancji o sprzeczności Inwestycji z art. 1 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP. Poza tym tylko organowi I instancji znane są powody, dla których wydał decyzję o odmowie, jak to już wyżej wskazano, "ustalenia warunków zabudowy".
Już z tych przyczyn należało uznać, że organ I instancji w niniejszej sprawie naruszył w istotnym stopniu przepisy postępowania, które nakładają obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wydania decyzji w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego oraz racjonalnego i rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji prawidłowo SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (a de facto – przeprowadzenia go w całości, od początku, tj. od oceny kompletności wniosku, której również w tej sprawie zabrakło).
W konsekwencji stwierdzić należy, że SKO zasadnie poruczyło organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy, prawidłowo wyjaśniając mu przy tym, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. są przepisy umiejscowione w innych aktach prawnych niż u.p.z.p., a także te zawarte w tej ostatniej ustawie w zakresie szczególnym dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również – że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być niezgodność z normami niedookreślonymi, w szczególności takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Odmienne rozstrzygnięcie organu II instancji doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania całokształtu jej sprawy administracyjnej – co też słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu działanie organu II Instancji stanowiło niewątpliwie refleks generalnej reguły – mającej swe źródło w zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – zgodnie z którą organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a nie tylko ogranicza się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje bowiem skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1 i 5, i powołane tam orzecznictwo).
Powyższa okoliczność niewątpliwie wpływa na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (a nawet wręcz w całości), co też ujawniło SKO w motywach swego rozstrzygnięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że poczynienie takich ustaleń przez organ II instancji i wydanie przezeń merytorycznego rozstrzygnięcia naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając stronom skorzystanie z prawnie gwarantowanej możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji – skoro organ I instancji, zasadniczo, nie odniósł się do istoty sprawy oraz dopuścił się szeregu dalszych uchybień i zaniedbań procesowych, w tym w zakresie wymaganych elementów uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ogólne tylko stwierdzenie organu I instancji, że "sprzeciw lokalnej społeczności wobec planowanego zamierzenia, przedstawiony w pismach, daje podstawę do stwierdzenia, że potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi Inwestora" jawi się jako dalece niewystarczające, a sam sprzeciw społeczności lokalnej – co słusznie zauważyło SKO – nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej. W uzasadnieniu decyzji Wójta brak jest też odniesienia się do konieczności pozyskania opinii i uzgodnień, o których mowa w art. 53 u.p.z.p. Generalnie, jak słusznie dostrzegł organ II instancji, uzasadnienie decyzji Wójta nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. – zawiera ono jedynie szczątkowe uzasadnienie faktyczne, i to odnoszące się w większości do okoliczności irrelewantnych prawnie, natomiast adekwatnego uzasadnienia prawnego nie zawiera praktycznie w ogóle.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że istniejąca istotna nieadekwatność przedmiotowa rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji (które zostało wydane sprawie ustalenia "warunków zabudowy", zamiast "lokalizacji inwestycji celu publicznego), a także zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia oraz czynności niezbędnych do dokonania w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwiły przeprowadzenie tego wszystkiego przez organ II instancji w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z art. 136 § 1 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie dopuścił się zatem nieprawidłowości, stosując w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w dostatecznym stopniu wykazał wystąpienie w niej przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.