Pełny tekst orzeczenia III SA/Po 218/26

III SA/Po 218/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-03-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. P. kwotę 997,- zł (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 21 listopada 2025 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. P. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 września 2025 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości S. działka nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023., poz. 775, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości
W uzasadnieniu wskazano, że materiałnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do przepisu art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej. (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie Kolegium niniejszy warunek nie został spełniony. Istnieje możliwość zaopatrzenia w energię, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez odpowiedniego zarządcę sieci (pismo E. z dnia 17.02.2025 r.) Jednakże inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Pismem z dnia 26.02.2025 r. P. [...] wskazała, iż nie zapewni dostawy wody z sieci wodociągowej i odbioru ścieków sanitarnych dla nieruchomości położnej w oznaczonej jako działka [...], ze względu na niewystarczające uzbrojenie terenu. Pismem z dnia 04.04.2025 r. P. [...] podtrzymał swoje stanowisko. Ostatecznie pismem z dnia 18.04.2025 r. P. [...] wskazał, iż z uwagi na aktualny plan wieloletni nie zawiera rozbudowy sieci wodociągowej na przedmiotowym terenie. Do 2030 r. nie jest planowana rozbudowa sieci w pobliżu tej działki, pomijając kwestię braku podstaw do wydania pn. zapewnienie dostaw wody, spółka nie może wydać wspomnianego dokumentu.
Mając na uwadze powyższe planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko § 3. ust 1 pkt 55) Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:
b) nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
- 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
- 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze;
Planowana inwestycja nie znajduje się na terenie objętym formą ochrony przyrody. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazała, iż powierzchnia polegająca przekształceniu wyniesie 1,6 ha. Organ wskazał, iż suma powierzchni działek już wydzielonych i planowanych przekroczy próg 2,0 ha, w związku z czym wymagane jest sporządzenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolegium uznało, że stwierdzenie organu I instancji w tym zakresie jest przedwczesne i podzieliło zarzut odwołania, że organ nie wykazał, iż planowane przedsięwzięcie będzie miało powierzchnię zabudowy większą niż 2 ha.
Kolegium nie kwestionuje okoliczności, iż wcześniej wydzielone działki i planowaną inwestycję można by było rozpatrywać jako przedsięwzięcia powiązane technologicznie, jak również jako inwestycje, które mogą być uznane jako obejście zakazu tzw. salami slicing, polegającego na dzieleniu inwestycji przez inwestora tak, aby pominąć procedurę oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże w niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał na żadne konkretne informację dotyczące poprzedniej inwestycji, i jej parametrów w szczególności powierzchni zabudowy, powierzchni ulegającej przekształceniu, które wskazywały by wprost, iż powierzchnia 2 ha zostanie przekroczona.
Kolegium uznało jednak, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają na tym etapie postępowania podniesione w odwołaniu zarzuty strony, dotyczące kwestii uzyskania decyzji środowiskowej. Kolegium wskazało, że, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie przez inwestycję wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. łącznie. Inwestycja objęta przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. czyli nie ma wystarczającego uzbrojenia w wodę. Z uwagi na brak tego warunku, nie zachodziła potrzeba dokonywania przez Kolegium oceny pozostałych przesłanek, bowiem już ta jedna uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji.
Już tylko z tego powodu inwestorowi należało w niniejszej sprawie odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła R. P. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedynym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy zawartym w uzasadnieniu decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 września 2025 r. było to, iż inwestor nie dostarczył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO po rozpoznaniu odwołania w uzasadnieniu swej decyzji wskazało, że stwierdzenie organu I instancji w tym zakresie jest przedwczesne i podzieliło zarzut odwołania, iż organ nie wykazał, iż planowane przedsięwzięcie będzie miało powierzchnię zabudowy większą niż 2 ha, a zatem przyznało rację odwołującej, a mimo tego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości uznając, iż "nie ma wystarczającego uzbrojenia w wodę". O braku tego warunku Burmistrz [...] nawet nie wspomniał.
W ocenie skarżącej SKO w istocie wydało decyzję na jej niekorzyść (art. 139 kpa), do czego nie miało prawa.
Na potwierdzenie tego, że uzbrojenie na tym terenie (wsi S. ) projektowane (planowane) w przyszłości będzie wystarczające dla przedmiotowego przedsięwzięcia są między innymi następujące dowody (okoliczności):
1. W wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu P. Sp. z o. o. w [...] na lata 2023 - 2030 w poz. 51 wpisano między innymi "K. ul. [...] i S. ul B. budowa i przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej". Należy zauważyć, iż działka nr [...] jest usytuowana w bliskiej odległości od ul. [...].
2. Decyzja Burmistrza [...] znak: [...] z dnia 22.09.2025 r. zezwalająca na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) w m. S. , obręb geodezyjny [...].
3. Decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z dnia 29.09.2025 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości S. ul. [...], ul. [...] i ul. [...].
4. Należy zauważyć, że przedmiotowa działka inwestycyjna nr [...] ma bezpośredni dostęp do ul. [...] i ul. [...], które będą posiadały sieć wodociągową.
Wobec powyższych okoliczności o braku wystarczającego uzbrojenia w wodę, w ocenie skarżącej, nie może być mowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5);
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Pozytywna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może więc zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Zasadnie zarzucono w skardze, że problem wystarczalności uzbrojenia terenu dla zrealizowania zamierzenia budowlanego nie był przedmiotem rozważań organu II instancji.
Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności kategoryczne stanowisko P. sp. z o. o. w [...] (str. 4 akt adm.), jednoznacznie wskazuje na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Inwestorka nie dysponuje gwarancją zawarcia umowy dotyczącej uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę. Oceny tej nie mogą zmienić dokumenty złożone wraz ze skargą. Nie wskazują one na zagwarantowanie zawarcia odpowiedniej wymaganej umowy. Okoliczność, że w pobliżu terenu inwestycji planowana jest budowa sieci wodociągowej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2025 r. w sprawie II OSK 465/23 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA): "nie jest jednak wystarczające samo ogólne stwierdzenie, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej infrastruktury. Organ ma obowiązek dysponować informacją od właściwych gestorów sieci, potwierdzającą techniczną możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do istniejącej sieci." Dokumenty złożone wraz ze skargą nie stoją przy tym w sprzeczności ze stanowiskiem P. sp. z o. o. w [...], które w piśmie z dnia 4.04.2025 r. wskazywało na "zapewnienia co do pierwszej części działki [...]" i o niemożności wydania pozytywnego zapewnienia dostawy wody "dla drugiej połowy działki [...]" (str. 8 akt adm.).
Organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył jednak obowiązek z art. 79a k.p.k., który to przepis stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Naruszenie przepisów proceduralnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem inwestorka po wskazaniu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. mogłaby zmodyfikować wniosek w zakresie zaopatrzenia w wodę (zauważyć tu należy, że sama w piśmie z dnia 10.04.2025 r. kierowanym do P. sp. z o. o. w [...] wspomina o indywidualnych studniach (str. 5 akt adm.).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie II OSK 1351/21 (CBOSA) stwierdził iż "Ffakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku.
Dopuszczenie możliwość skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy organ odwoławczy dostrzega konieczność modyfikacji wniosku inwestora, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a."
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji w punkcie I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO winno kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W wypadku skutecznego zmodyfikowania wniosku w zakresie zaopatrzenia w wodę zaktualizuje się konieczność wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji konieczne też będzie przeprowadzenie przez organ I instancji wyczerpującej analizy kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jakkolwiek kwestia ta legła u podstaw odmownej decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 września 2025 r., to zasadnie organ II instancji stwierdził, stanowisko organu I instancji było przedwczesne i niedostatecznie uzasadnione.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł i wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.