III SA/Po 216/26

III SA/Po 216/26 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy Kwilicz nr XL/332/2022 z dnia 15 stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działek 326, 327, 328 i 355 obręb Miłostowo, gmina Kwilicz postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 grudnia 2025 r. W. P. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Gminy Kwilicz (dalej jako: "Rada") z dnia 15 września 2022 r. nr XL/332/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działek nr 326, 327, 328, i 355 obręb Miłostowo, gmina Kwilicz (dalej jako: "uchwała") – w zakresie dopuszczenia lokalizacji obiektów inwentarskich (kurników) na terenach oznaczonych symbolem P/U narusza w sposób rażący prawo materialne i wniósł o: 1) o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie, 2) wstrzymanie wykonania uchwały, 3) wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej realizację kurników na terenie objętym przedmiotową uchwałą, 4) zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że miejscowy plan nie przewiduje jakiejkolwiek zabudowy zagrodowej, rolniczej, obiektów inwentarskich, chowu lub hodowli zwierząt. Przedmiotowy plan miejscowy przewiduje natomiast zasadnicze przeznaczenie terenów: tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem 1P/U, 2P/U. Tymczasem zdaniem skarżącego organy Gminy Kwilicz planują na tym terenie realizację fermy drobiu. Skarżący powołał się na zapisy załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. ( poz. 240 ) i wskazał, że obiekt ten mógłby jedynie powstać na terenie oznaczonym RZ teren zabudowy związanej z rolnictwem ewentualnie ( szegółowo – nazwa klasy ) RZM teren zabudowy zagrodowej 7_2_2 RZP teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych 7_2_3 RWZ teren wielkotowarowej produkcji rolnej. W ocenie skarżącego oznacza to, że Rada świadomie naruszyła procedurę planistyczną ( błędnie wskazując przeznaczenie terenu P i wyłączając ten teren z produkcji rolnej ) lub obecnie forsuje rozwiązanie, które już narusza obowiązujące prawo miejscowe.
W uzasadnieniu skarżący powołał się na swój interes prawny wskazując, że jest właścicielem działek [...], [...], [...], [...], [...] obręb Miłostowo, które bezpośrednio graniczą z terenem objętym zaskarżonym planem. Na nieruchomości prowadzona jest certyfikowana działalność rolnictwa ekologicznego. Zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni, realny i aktualny narusza prawo własności skarżącego ( art. 64 Konstytucji RP) oraz prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasową funkcją prowadząc do realnego ryzyka utraty certyfikatu ekologicznego.
Ponadto skarżący podniósł zarzuty: 1. Naruszenia art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę inwestycji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – brak wszechstronnego wyjaśnienia charakteru inwestycji oraz jej kwalifikacji jako działalności rolniczej. 3. Naruszenie art. 80 k.p.a. – dowolna a nie swobodna ocena materiału dowodowego polegająca na błędnym przyjęciu, że kurniki stanowią zabudowę produkcyjną. 4. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. – brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji. Ponadto skarżący wskazał, czym są kurniki z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podniósł, że organ administracji nie może domniemywać zabudowy rolniczej skoro miejscowy plan jej nie dopuszcza.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie (ewentualnie o jej oddalenie).
Rada wskazała, że skarżący jest właścicielem nieruchomości niezabudowanych, położonych poza obszarem objętym planem miejscowym, stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...]. Rada wskazała, że dla tego terenu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym określono funkcje: grunty orne o mniejszej przydatności dla rolnictwa i łąki. Organ stwierdził, że wywiedziona skarga nie odpowiada wymogom zawartym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z póżn. zm dalej jako;" u.s.g.) w zakresie wskazania przez skarżącego interesu prawnego.
Rada powołała się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazała, że skarżący uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi powołał się na art. 64 Konstytucji RP (prawa własności) oraz prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem poprzez realne ryzyko utraty certyfikatu ekologicznego.
Rada wskazała także, że nieruchomości skarżącego są niezabudowane, w przeważającej części stanowią grunty orne o mniejszej przydatności dla rolnictwa, grunty o niskiej jakości bonitacyjnej gleby. Skarżący nie wykazał w jaki sposób prawo własności jego nieruchomości oraz prawo do prowadzenia działalności rolniczej (rolnictwo ekologiczne) miałoby być naruszone poprzez istnienie zaskarżonego planu miejscowego oraz jakie są przesłanki do utraty niezindywidualizowanego certyfikatu ekologicznego. Kwestia utraty certyfikatu nie została przez skarżącego uprawdopodobniona. Skarżący, w ocenie Rady, nie wykazał dostatecznie, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny. Sam fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej poza obszarem objętym planem, nie jest wystarczający do stwierdzenia, że ma on interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. Organ podniósł, że całość argumentacji skarżącego odwołuje się do okoliczności, które można kwalifikować jako interes faktyczny, przyszły, niepewny – natomiast nie stanowi naruszenia interesu prawnego sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. Skarżący wskazuje jedynie na ryzyko utraty certyfikatu rolnictwa ekologicznego tym samym skarżący nie może korzystać z uprawnienia zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Niezależnie od powyższego Rada nie zgodziła się z pozostałymi zarzutami skargi. Rada m.in. w odpowiedzi na skargę wskazała, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa jedynie przeznaczenie terenu, nie przesądzając czy inwestycja w postaci fermy drobiu powstanie na terenie objętym planem. Ocena zgodności konkretnej inwestycji o zindywidualizowanych parametrach odbywa się na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, m.in. w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko czy w przedmiocie pozwolenia na budowę. To organy wydające decyzję w tych sprawach przesądzają czy dana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał również, że żadne z postanowień zaskarżonej uchwały nie wprowadza wprost ani nie zakazuje możliwości lokowania takiej inwestycji. Rada podniosła też, że skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia uwag zarówno do projektu studium jak i projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła zasad jej sporządzania. Rada wskazała także, że brak jest podstaw prawnych do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiającym sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, jest zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem skutecznego jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie powołane wyroki publikowane są w CBOSA). Powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny są wywodzone. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć w istocie charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01,). Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Oznacza to, że dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, iż właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.
W konsekwencji, w odniesieniu do uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi tu zatem o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach szczególnych.
W okolicznościach sprawy skarżący zakwestionował uchwałę Rady Gminy Kwilicz z dnia 15 września 2022 r. nr XL/332/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb Miłostowo, gmina Kwilicz – w zakresie dopuszczenia lokalizacji obiektów inwentarskich ( kurników) na terenach oznaczonych symbolem P/U.
Z treści skargi wynika, że skarżący wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności działek sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb Miłostowo, które znajdują się poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżący wskazał nadto, że wykorzystuje nieruchomości, których jest właścicielem do prowadzenia ekologicznej działalności rolniczej, a kwestionowane zapisy planu miejscowego skutkować będą uniemożliwieniem korzystania przez skarżącego z nieruchomości zgodnie z dotychczasową funkcją i doprowadzą do realnego ryzyka utraty certyfikatu ekologicznego prowadzonej działalności.
Oceniając, w kontekście powyższych ustaleń, kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego, wskazać należy, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadniczo są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym przypadku źródłem naruszenia interesu prawnego może być więc jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (np. zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącego własność podmiotu skarżącego, wprowadzenie na niej zakazów ograniczających zabudowę). Skarżący wymogu tego nie spełnia, nie jest bowiem właścicielem nieruchomości położonej w granicach planu.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny lub uprawnienie. Niewykluczone bowiem jest, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu, prawa właściciela nieruchomości znajdującej się poza planem ograniczone zostaną w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 333/15,). Przyjmowane w planie miejscowym ustalenia, co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu, mogą także pozostawać w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 k.c. jak też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z tego też względu, ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą również naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1423/17). W orzecznictwie przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego gdy wykaże, że przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu spowoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 1402/17).
W świetle powyższego skarżący, nie będąc właścicielem działek położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem, może poszukiwać swojego interesu prawnego jedynie wykazując, że przeznaczenie terenu objętego planem oddziałuje na jego własność w taki sposób, że jest on ograniczony w przysługujących mu prawach lub uprawnieniach wynikających z prawa własności jego nieruchomości, czyli co do rozporządzenia lub korzystania z nieruchomości.
W sprawie bezsporne jest, że kwestionowana uchwała nie ogranicza prawa skarżącego do rozporządzania przysługującym mu prawem własności. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał także, że narusza ona jego interes prawny lub uprawnienie wpływając na prawo własności i powodując jego ograniczenie w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości. W skardze nie przedstawiono prawnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego wynikających z przewidzianego w kwestionowanym planie przeznaczenia terenów. Badając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego, przypomnieć należy, że skarżący naruszenia interesu prawnego dopatruje się w przeznaczeniu sąsiednich terenów pod realizację obiektów inwentarskich ( kurników) na terenach oznaczonych symbolem P/U, co miałoby skutkować uniemożliwieniem lub znacznym utrudnieniem w prowadzeniu ekologicznej działalności rolniczej i realną utratą certyfikatu ekologicznego.
W ocenie Sądu, przedstawiona przez skarżącego w sposób ogólny argumentacja, nie potwierdza naruszenia interesu prawnego skarżącego przez kwestionowany akt prawa miejscowego. Przede wszystkim nie zostało wykazane aby zaskarżona uchwała zmodyfikowała przysługujące wcześniej skarżącemu uprawnienia właścicielskie poprzez ich pozbawienie lub ograniczenie albo przez utrudnienie korzystania z prawa. W skardze nie zostało wykazane aby oddziaływanie terenów przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo – usługową ograniczało lub pozbawiało skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy (faktycznie istniejący) sposób.
Skarżący zatem nie wykazał, aby kwestionowane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wpływały na jego indywidualną sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego tj. prawa własności - który sprowadza się do możliwości korzystania z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb Miłostowo zgodnie z ich przeznaczeniem.
Jak wywiedziono wcześniej, w tym względzie zaskarżona uchwała nie formułuje żadnych zakazów ani ograniczeń. Przeznaczenie terenów sąsiadujących z działkami skarżącego na cele zabudowy przemysłowo – usługowej nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że uniemożliwi ona lub ograniczy użytkowanie jego nieruchomości w dotychczasowy sposób. Skarżący w skardze wskazał również na realną możliwość utraty certyfikatu ekologicznego. Nie zostały jednak wskazane przez skarżącego przesłanki jego uchylenia jak i sam certyfikat. W tym zakresie, w ocenie Sądu, zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem jest on czysto hipotetyczny i opiera się wyłącznie na przypuszczeniach skarżącego. Przewidywania, co do skutków zaskarżonej uchwały mają zatem wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Wobec niewykazania przez skarżącego istnienia indywidualnego i aktualnego interesu prawnego pozostającego w bezpośrednim związku z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego Sad stwierdził brak legitymacji do wniesienia skargi.
W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury i badania treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu miejscowego. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś ewentualna sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Radę art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzuty te dotyczą bowiem sprawy indywidualnej kończącej się co do zasady decyzją administracyjną, a przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, posiadający w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała ma zastosowanie do każdego, kto znajdzie się pod władzą tego planu miejscowego.
Sąd oceniając interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nie przesądza o możliwości uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji, gdyż to od zakresu projektowanej inwestycji oraz jej parametrów zależeć będzie zasięg potencjalnego oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do przyznania skarżącemu legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W rezultacie Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a., odrzucił skargę.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.