Pełny tekst orzeczenia III SA/PO 1397/21

III SA/Po 1397/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska
Robert Talaga
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 1312/22 - Wyrok NSA z 2023-09-22
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, art. 26c i art. 26d
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6 i art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 18 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2022 roku sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wystawionych przez Z. P. tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r. o nr [...], [...], [...] i [...]
Jako podstawę prawną powyższego postanowienia organu odwoławczego powołano:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a.";
2. art. 18 i art. 59 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: "p.e.a.";
3. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.), dalej: "nowela p.e.a.";
4. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.".
W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, co następuje.
Wskazane wyżej, wystawione przez Z. P. tytuły wykonawcze z [...] kwietnia 2010 r. o nr [...], [...], [...] i [...] obejmują należności strony z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odpowiednio za wrzesień 1998 r., październik 1998 r., listopad 1998 r. i grudzień 1998 r.
Odpisy powyższych tytułów wykonawczych ZUS doręczył stronie [...] maja 2010 r., natomiast [...] kwietnia 2011 r. przekazał je Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...] w celu dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o powyższe tytuły wykonawcze z [...] kwietnia 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] dokonał szeregu wymienionych w zaskarżonym postanowieniu czynności egzekucyjnych, w tym m. in. sporządził protokoły o stanie majątkowym strony i dokonał zajęcia wierzytelności.
Pismem z [...] listopada 2020 r. strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 p.e.a. z uwagi na przedawnienie należności objętych tytułami wykonawczymi z [...] kwietnia 2010 r.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] orzekł o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r.
Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Jako że postępowanie egzekucyjne wszczęto przed [...] lipca 2020 r. (a dokładnie [...] maja 2010 r.) i do [...] lipca 2020 r. go nie zakończono, sprawę rozpatrzono na podstawie przepisów p.e.a. obowiązujących przed 30 lipca 2020 r. (art. 13 ust. 1 noweli p.e.a.).
Zgodnie z brzmieniem art. 59 § 1 p.e.a. obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. postępowanie egzekucyjne umarza się:
jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
na żądanie wierzyciela;
w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Postępowanie egzekucyjne wobec strony obejmujące przedmiotowe należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odpowiednio za wrzesień 1998 r., październik 1998 r., listopad 1998 r. i grudzień 1998 r. pierwotnie wszczęto na podstawie wystawionych przez ZUS tytułów wykonawczych odpowiednio o nr [...] z [...] listopada 1998 r., [...] z [...] grudnia 1998 r., [...] z [...] lutego 1999 r. i [...] z [...] lutego 1999 r.
Postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie powyższych tytułów wykonawczych, wystawionych w 1998 r. i 1999 r., umorzono odpowiednio postanowieniami z [...] marca 1999 r. (za wrzesień i październik 1998 r.) i [...] kwietnia 1999 r. (za listopad i grudzień 1998 r.) z uwagi na to, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (ówczesny art. 59 § 1 pkt 9 p.e.a., a na dzień sprzed [...] lipca 2020 r. - art. 59 § 2 p.e.a.).
Następnie, na podstawie art. 61 p.e.a., egzekucja administracyjna dotycząca przedmiotowych należności za te same okresy została wszczęta ponownie - tym razem w oparciu o wystawione przez ZUS [...] lipca 2006 r. tytuły wykonawcze odpowiednio o nr [...], [...], [...] i [...]
Wystawienie tytułów wykonawczych z [...] lipca 2006 r. poprzedziło doręczenie stronie [...] maja 2006 r. upomnienia, które na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia - od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Postępowanie powyższe zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 59 § 2 p.e.a. z uwagi na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.
W oparciu o art. 61 p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym [...] maja 2010 r. - doręczenie tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r.), egzekucja administracyjna została wszczęta ponownie - tym razem w oparciu o tytuły wykonawcze z [...] kwietnia 2010 r. o nr [...], [...], [...], [...] w celu dochodzenia należności wyszczególnianych w przeszłości we wcześniejszych tytułach wykonawczych.
Stosownie do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Poprzednio, od [...] stycznia 2003 r., mocą ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) przepisy art. 24 ust. 4 i 5b u.s.u.s., regulujące kwestię przedawnienia, otrzymały następujące brzmienie:
- należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d (art. 24 ust. 4);
- bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b).
Powyższe brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne) obowiązywało do [...] grudnia 2011 r.
5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono [...] stycznia 2012 r. (art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców; Dz. U. z 2011 r., poz. 1378). Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed [...] stycznia 2012 r. (a więc jak w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym wyżej wskazaną ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od [...] stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed [...] stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).
Na gruncie ostatniej z zacytowanych regulacji przyjmuje się, że według zasady wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od 1 stycznia 2012 r. Z kolei artykuł 27 ust. 2 tej ustawy z 2011 r. oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, nakazującą stosować normę zawierającą łagodniejszą sankcję - w niniejszej sprawie: względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Strona jest zobowiązana do zapłaty składek za okres od września do grudnia 1998 r. Termin przedawnienia należy liczyć od dnia wymagalności poszczególnych składek, a więc (zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.u.s.) od miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy składka. Bieg przedawnienia rozpoczyna się dla najstarszej składki (za wrzesień 1998 r.) od października 1998 r., a dla ostatniej (za grudzień 1998 r.) - od stycznia 1999 r. Ustawowy, dziesięcioletni okres przedawnienia upływałby więc dla poszczególnych składek w latach 2008 (październik) - 2009 (styczeń).
Niemniej, w niniejszej sprawie miało miejsce zawieszenie biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., w wyniku wszczęcia [...] lipca 2006 r. postępowania egzekucyjnego (drugiego, w którym dochodzone były te same należności). Okres zawieszenia biegu przedawnienia rozpoczął się wobec tego [...] lipca 2006 r. i trwał do [...] kwietnia 2009 r. (zakończenie postępowania egzekucyjnego), a zatem okres przedawnienia został wydłużony dla przedmiotowych należności o 2 lata 8 miesięcy i 10 dni i upływałby dla najstarszej składki (za wrzesień 1998 r.) w lipcu 2011 r., a dla ostatniej (za grudzień 1998 r.) - w październiku 2011 r.
W niniejszej sprawie nastąpiło też kolejne zawieszenie biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., w wyniku wszczęcia [...] kwietnia 2010 r. postępowania egzekucyjnego (trzeciego, w którym dochodzone są te same należności). Kolejny okres zawieszenia biegu przedawnienia rozpoczął się wobec tego [...] kwietnia 2010 r. i trwa nadal, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się.
P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia postanowienia organu odwoławczego skarżący zarzucił:
1. bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji;
2. błędne ustalenia faktyczne przez przyjęcie, że należności objęte tytułami wykonawczymi z [...] kwietnia 2010 r. o nr [...], [...], [...] i [...] nie uległy przedawnieniu;
3. bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do wystawienia przez organ kolejnych tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r. o nr [...], [...], [...] i [...], podczas gdy co do należności objętych tymi tytułami już wcześniej wystawiono tytuły wykonawcze nr [...], [...], [...] i [...];
4. niewyjaśnienie dlaczego obecnie egzekucja nie jest prowadzona na podstawie pierwotnych tytułów wykonawczych;
5. błędne przyjęcie, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia doszło poprzez:
- sporządzenie protokołów o stanie majątkowym strony;
- odbiór upomnienia przez stronę [...] maja 2006 r., mimo braku wykazania, o jakie zaległości chodzi;
- wydanie i odbiór decyzji określającej wysokość zadłużenia;
6. pominięcie, że doszło do przedawnienia w szczególności tytułów wykonawczych za październik 1998 r. i listopad 1998 r., gdyż od 2006 r. do 2009 r. była prowadzona egzekucja, która nie obejmowała tych tytułów wykonawczych;
7. błędną argumentację dotyczącą przedawnienia należności wynikających z tytułów wykonawczych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, gdyż naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Przyczyną uchylenia powyższych postanowień jest wydanie przez ZUS tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r. w sytuacji, gdy należności nimi objęte (z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od września do grudnia 1998 r.) były objęte uprzednio wydanymi przez ZUS tytułami wykonawczymi odpowiednio o nr:
- [...] z [...] listopada 1998 r., [...] z [...] grudnia 1998 r., [...] z [...] lutego 1999 r. i [...] z [...] lutego 1999 r., a także
- [...], [...], [...] i [...] z [...] lipca 2006 r.
Żaden przepis p.e.a. w dniu [...] kwietnia 2010 r. nie uprawniał wierzyciela do wydania ponownych tytułów wykonawczych obejmujących należności, co do których uprzednio wydano już tytuły wykonawcze (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 306/16 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA", z glosą P. Ostojskiego, OSP nr 11/2019, str. 158-164).
Wystawianie ponownych tytułów wykonawczych, co do tej samej należności jest niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym przed wielokrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności. Należy bowiem prowadzić egzekucję na podstawie pierwotnie wystawionych tytułów, nie zaś wystawiać nowe tytuły na należności objęte tym samym okresem (por. wyrok NSA sygn. akt III FSK 3545/21 - dostępny w CBOSA).
Konieczność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanego w celu wyegzekwowania należności, która była już przedmiotem egzekucji, a która została umorzona wobec jej nieskuteczności (co miało miejsce dwukrotnie przed wydaniem tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r. - pierwszy raz w roku 1999 r., a następnie w roku 2009), może nastąpić tylko na podstawie jednego, pierwotnie wystawionego tytułu wykonawczego (oryginału). W niniejszej sprawie są nimi tytuły wykonawcze z o nr [...] z [...] listopada 1998 r., [...] z [...] grudnia 1998 r., [...] z [...] lutego 1999 r. i [...] z [...] lutego 1999 r.
Wyjątki od powyższej zasady, przewidującej jeden tytuł wykonawczy w jednej sprawie (tj. dotyczącej tej samej należności) przewidziano dopiero po wydaniu tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r., a konkretnie w obowiązujących od [...] listopada 2013 r. przepisach art. 26c i art. 26d p.e.a., które dotyczą jednak tylko wystawienia odpowiednio dalszego tytułu wykonawczego i wystawienia ponownego tytułu wykonawczego w razie utraty tytułu wykonawczego, które to sytuacje nie wystąpiły w kontrolowanym postępowaniu. Brak było zatem podstaw do wydania tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2010 r.
Wystawienie w tej samej sprawie tytułu wykonawczego i doręczenie jego odpisu zobowiązanemu w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy, na podstawie którego przystąpiono już wcześniej do egzekucji jest prawidłowy narusza ogólne przepisy postępowania, w tym art. 6 K.p.a. (działanie organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa) i art. 8 K.p.a. (prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) w zw. z art. 18 p.e.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, wydano z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wykładnię przepisów przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i - co jest tego konsekwencją - zbada prawidłowość dokonanych w sprawie czynności egzekucyjnych oraz da temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu. Oznacza to, że ustalenie organu o braku przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi budzi istotne wątpliwości. Ponownie rozpatrując sprawę organ zatem odniesie się również do kwestii ich przedawnienia.
Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.