III SA/Lu 727/24

III SA/Lu 727/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 § 1, § 2, art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, , po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 1 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu zażalenia G. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy T. z 23 sierpnia 2024 r., znak: [...], w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.
W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") ustaliło, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2024 r. G. M. (dalej jako "skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy T. (dalej jako "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, położonym w miejscowości L., gmina T., w okresie od 8 listopada 1979 r. do 5 listopada 1982 r. Wskazała, że zaświadczenie jest jej niezbędne do zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zakładzie pracy. Do wniosku dołączyła zeznania dwóch świadków z notarialnym poświadczeniem podpisu, zaświadczenie Starosty B. z 29 maja 2024 r. o wielkości gospodarstwa rolnego prowadzonego przez S. i A. M. oraz zaświadczenie Wójta Gminy T. z 13 czerwca 2024 r. o zameldowaniu.
Postanowieniem z 23 sierpnia 2024 r. organ odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu zbadania posiadania dokumentów w tej sprawie, stwierdzono, iż Urząd Gminy T. nie dysponuje żadnymi dokumentami, na podstawie których mógłby potwierdzić pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym będącym w posiadaniu A. i S. M., w wymienionym okresie. Organ stwierdził, że fakt posiadania przez rodziców wnioskodawczyni gospodarstwa rolnego i opłacania z tego tytułu podatków nie daje podstaw do wydania zaświadczenia, ponieważ nie potwierdza pracy skarżącej w gospodarstwie rodziców.
Skarżąca złożyła zażalenie na opisane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji. Zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia, pomimo że organ dysponował informacjami i dokumentami niezbędnymi do wydania zaświadczenia, tj. informacją wynikającą z ewidencji gospodarstw rolnych, że jej rodzice posiadali gospodarstwo rolne położone w miejscowości L. w Gminie T. w okresie od 1 stycznia 1981 r. do 5 listopada 1982 r. oraz zeznaniami dwóch świadków.
Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310), na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.
Zgodnie natomiast z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej także jako "k.p.a.", organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak stanowi przepis art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i odformalizowany i składają się na nie wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Natomiast postępowanie wyjaśniające sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zbadał szczegółowo posiadane zasoby aktualne i archiwalne. Ustalił, iż posiada w swoim zasobie tylko rejestr ewidencji gospodarstw rolnych, z którego wynika fakt posiadania przez rodziców wnioskodawczym A. i S. M. gospodarstwa rolnego o pow. 7,40 ha położonego w miejscowości L., Gmina T. w okresie od 1 stycznia 1981 r. do 5 listopada 1982 r. Fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez S. i A. M., w całym okresie objętym wnioskiem, nie był i nie jest kwestionowany, gdyż fakt ten potwierdza zaświadczenie z dnia 29 maja 2024 r. wydane na podstawie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę B. Skarżąca była także zameldowana, od 1963 r. do 1989 r. w miejscowości L., gdzie znajdowało się gospodarstwo rolne rodziców.
W ocenie organu II instancji, urzędowe zbiory danych, do prowadzenia których zobowiązane są gminy, w tym zbiory wskazane przez organ, uzupełnione o dane z ewidencji gruntów i budynków, nie dają podstaw do wydania osobom zainteresowanym zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, w charakterze domownika. Z faktu istnienia gospodarstwa rolnego oraz z faktu zameldowania skarżącej w miejscu prowadzenia tego gospodarstwa, a tylko takich ustaleń organ mógł dokonać w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje, nie można wywieść twierdzenia o pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców. Byłaby to niedopuszczalna, na gruncie postępowania o wydanie zaświadczenia, interpretacja danych, oparta na ocenie prawdopodobieństwa, że osoba zameldowana w miejscu prowadzenia przez rodziców gospodarstwa rolnego, pracuje w tym gospodarstwie. W celu wydania zaświadczenia organ nie może posłużyć się także zeznaniami świadków, potwierdzającymi fakt pracy w gospodarstwie. Organ wyjaśnił, że skarżąca może posłużyć się dowodem z zeznań świadków przed pracodawcą, przedkładając także pozostałe posiadane dokumenty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. M. postanowieniu organu II instancji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego skutkujące odmową wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 8 listopada 1979 r. do 5 listopada 1982 r., pomimo tego że organ dysponował dokumentami, których uwzględnienie powinno doprowadzić do wydania zaświadczenia;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ubiegając się o wydanie zaświadczenia dołączyła do wniosku dokumenty, które w jej ocenie wskazują, że zamieszkiwała z rodzicami i na podstawie zasad doświadczenia życiowego należy wywieść, że pracowała wraz z rodzicami w ich gospodarstwie rolnym.
Skarżąca dodatkowo podniosła, że nawet w przypadku stwierdzenia, że dokumenty, którymi dysponował organ nie pozwalają na wydanie zaświadczenia, zaświadczenie takie powinno być wydane na podstawie zeznań świadków, które to zeznania zostały dołączone do wniosku. Powołała się w tym zakresie na dwa wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i wyrok Sądu Najwyższego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy T. o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego jej pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców A. i S. M., w okresie od 8 listopada 1979 r. do 5 listopada 1982 r., niezbędnego do zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Wliczanie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy uregulowane jest w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. 1990 r. Nr 54, poz. 310).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy).
Ustawa o wliczaniu okresów pracy do pracowniczego stażu pracy nie zawiera przepisu, który określa tryb wydawania zaświadczeń. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09, zastosowanie mają w tym przypadku przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a."), zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" (art. 217 – art. 220)
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Przy czym, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Z istoty zaświadczenia wynika, że zaświadczenie ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, które organ jest w stanie stwierdzić wyłącznie na podstawie posiadanej dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Występujący w przepisie art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05 i z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1141/19, z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15, z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/04 oraz z 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 47/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 258/24).
Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy podstawą żądania jest art. 217 § 2 pkt 2 – organ zobowiązany jest dodatkowo ustalić, czy takimi danymi dysponuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1627/18).
Przedmiotem postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. mogą być zatem okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie do informacji będących w dyspozycji organu. To postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia przeprowadza się w tylko w koniecznym zakresie. Postępowanie to – zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa – nie obejmuje przeprowadzania dowodu z zeznań świadków.
Przepisy art. 3 ust. 1 – 3 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy przewidują dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, lecz dowód ten może być przeprowadzony przed organem orzekającym w sprawie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. zostało przeprowadzone prawidłowo. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji rozpoznawał sprawę dwukrotnie i szczegółowo zbadał, czy w pozostających w jego dyspozycji rejestrach znajdują się dane potwierdzające pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców we wskazanym przez skarżącą okresie. Organ dołożył należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Z prawidłowych, niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że organ posiada w swoim zasobie tylko rejestr ewidencji gospodarstw rolnych. Z rejestru wynika fakt posiadania przez rodziców wnioskodawczym gospodarstwa rolnego o pow. 7,4 ha położonego w miejscowości L., Gmina T., w okresie od 1 stycznia 1981 r. do 5 listopada 1982 r.
Organ nie posiada rejestru, w którym fakt pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców od ukończenia przez nią 16 roku życia byłby potwierdzony.
Wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji urzędu gminy, organ zobowiązany był do wydania postanowienia odmownego.
Okoliczność, że skarżąca dołączyła do wniosku zaświadczenie Starosty [...] z 29 maja 2024 r. potwierdzające, że rodzice skarżącej w okresie od 8 listopada 1979 r. do 5 listopada 1982 r. figurowali według zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków Gminy T. jako właściciele gospodarstwa rolnego, zaświadczenie Wójta Gminy T. z 13 czerwca 2024 r. potwierdzające, że w okresie od 8 listopada 1963 r. do 1 sierpnia 1989 r. skarżąca była zameldowana na pobyt stały w miejscowości L. (adres: Lipowiec 40) w Gminie T. oraz poświadczone notarialnie zeznania dwóch świadków potwierdzających pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie objętym wnioskiem nie dawały organowi podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej organ nie był uprawniony do wydania zaświadczenia na podstawie domniemania, że skarżąca pracowała w gospodarstwie rodziców, skoro z nimi mieszkała. Stanowiłoby to naruszenie art. 218 § 2 k.p.a.
Także przedłożone przez skarżącą pisemne oświadczenia dwóch świadków nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców. Dokumenty te nie są dowodami wynikającymi z prowadzonej przez organ wydający zaświadczenie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13).
W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stwierdzić należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i 4 w związku z art. 218 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.