III SA/Lu 596/25

III SA/Lu 596/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /przewodniczący/
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 20 ust. 1 pkt, 1, ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 2a, ust. 2b, ust. 2c, art. 24a ust. 8
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 219
§ 29a ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 września 2025 r., nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Bialskiego z dnia 27 czerwca 2025 r., nr [...], w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.
W 2019 r. na obszarze obrębu ewidencyjnego [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]-[...], przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Operat z tych czynności został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] Informacja Starosty o zakończeniu modernizacji ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. pod poz. 5908.
Pismem z dnia 25 listopada 2021 r. [...] [...] wniosła o dokonanie w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych położonych na terenie Wolnego Obszaru Celnego w gminie [...], ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie ustanowienia wolnego obszaru celnego w Gminie [...] (Dz.U. z 1993 r., Nr 24, poz.104). We wniosku wskazano numery działek, których miałyby dotyczyć zmiany.
Wykonawca modernizacji wykonał aneks nr [...] do operatu z modernizacji [...], z którego wynikała zmiana użytków gruntowych w poszczególnych działkach objętych aneksem. W oparciu o dane zawarte we wskazanym aneksie do operatu z modernizacji, w dniu 11 marca 2022 r. Starosta Bialski w drodze czynności materialno-technicznej dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych w odniesieniu do kilkudziesięciu działek położonych w obrębie ewidencyjnym [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]-[...].
Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. wniosła o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków stanu poprzedniego działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], tj. wyeliminowanie błędu wprowadzonego do ewidencji gruntów i budynków w postaci oznaczenia działek jako Bi - inne tereny zabudowane i przywrócenie stanu poprzedniego, tj. oznaczenia działek jako grunty orne i nieużytki. Spółka wskazała, że działki te dotychczas sklasyfikowane były w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne i nieużytki, nie były i nie są zabudowane, nie była i nie jest na nich prowadzona działalność gospodarcza, ani też nie były i nie są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej spółki.
Następnie pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na czynność Starosty Bialskiego w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 89/23 odrzucił skargę stwierdzając, że sprawa, której dotyczy skarga, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1364/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] Spółki z o.o. wniesioną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Natomiast Starosta Bialski decyzją nr [...] z dnia 14 lutego 2023 r. orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencyjnego obrębu M. [...], gm. T. zmian dotyczących działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z użytków gruntowych R na inny rodzaj gruntu, tj. Bi - inne tereny zabudowane, zgodnie z operatem [...] (aneks nr 6 do operatu modernizacji).
W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania Starosta Bialski na podstawie art. 132 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia 16 marca 2023 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia 14 lutego 2023 r.
W piśmie z dnia 6 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia 16 marca 2023 r. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy oraz oznaczenie wskazanych działek jako grunty orne i nieużytki, względnie łąki trwałe, zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu.
Kolejną decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr [...] Starosta Bialski odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]-[...] w odniesieniu do działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia 22 grudnia 2023 r. uchylił decyzję Starosty Bialskiego w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 grudnia 2023 r..
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 109/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie:
- uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 grudnia 2023 r.;
- stwierdził nieważność decyzji Starosty Bialskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r.;
- uchylił decyzję Starosty Bialskiego z dnia 16 marca 2023 r.;
- uchylił decyzję Starosty Bialskiego z dnia 14 lutego 2023 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały uwadze, że zachodzi konieczność rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia 23 sierpnia 2022 r., przy czym postępowanie zmierzające do podjęcia rozstrzygnięcia powinno odbywać się z zachowaniem wymogów przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz z poszanowaniem przepisów zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 27 czerwca 2025 r. Starosta Bialski odmówił dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków obejmującej obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]-[...], w zakresie oznaczenia działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ pierwszej instancji podkreślił, że rejestr ewidencji jest jedynie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych dokumentów i nie kształtuje nowego stanu prawnego. Wprowadzenie do ewidencji zmiany (jej aktualizacja) stanowi zaś czynność materialno-techniczną, która nie wymaga władczego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów w odniesieniu do działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały dokonane na podstawie przyjętego do zasobu aneksu do operatu nr [...] Starosta Bialski podniósł również, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie wolnego obszaru celnego, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod przemysł, składy i usługi, a ponadto teren ten jest ograniczony od pozostałego obszaru ogrodzeniem. W ocenie organu pierwszej instancji potwierdza to w sposób faktyczny, że działki w nim zawarte nie stanowią działek rolnych, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości wykorzystania działek w sposób rolniczy. Zdaniem organu pierwszej instancji działki te należy zakwalifikować jako zajęte pod budynki inne niż mieszkalne oraz położone między budynkami, budowlami i urządzeniami lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia 24 września 2025 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Bialskiego z dnia 27 czerwca 2025 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej także jako "p.g.k.") istotą ewidencji gruntów i budynków jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku i jest ona specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany nieaktualnych już danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń prawnych, w oparciu o dokumentację powstałą po dacie ostatniej zmiany, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Powtórna ocena dokumentów archiwalnych możliwa jest jedynie w ramach prowadzonego z urzędu postępowania weryfikacyjnego. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków obejmuje również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów w bazie danych ewidencyjnych, lecz może to nastąpić w wyniku rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Organ podkreślił, że niniejsze postępowanie jest prowadzone na wniosek, nie zaś z urzędu, a strona kwestionuje ustalenia zawarte w w dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę aktualnego wpisu.
Organ odwoławczy podniósł, że operat z modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu ewidencyjnego [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]-[...], został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] W związku z pismem Gminy [...] z dnia 25 listopada 2021 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych, dla działek położonych na terenie Wolnego Obszaru Celnego w gminie [...] (w tym działek objętych niniejszym postępowaniem), ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 marca 1993 r. w sprawie ustanowienia wolnego obszaru celnego w Gminie [...] wykonawca modernizacji wykonał aneks do operatu z modernizacji, z którego wynikała zmiana użytków gruntowych w poszczególnych działkach. W oparciu o dane zawarte w aneksie Starosta Bialski w dniu 11 marca 2022 r. dokonał w drodze czynności materialno-technicznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek, ujawniając w ewidencji gruntów i budynków użytek gruntowy Bi - inne tereny zabudowane. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy uproszczony wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowych działek z dnia 24 lipca 2024 r. Taki stan istnieje obecnie w ewidencji gruntów i budynków. Zatem użytek gruntowy ujawniony w ewidencji gruntów i budynków dla wskazanych działek wykazany jest zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonaną przez upoważnioną do tego osobę, tj. aneksem sporządzonym w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych została dokonana błędnie i wyłącznie na podstawie przekazanej przez Wójta Gminy [...] informacji o przeznaczeniu przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod przemysł, składy i usługi. Organ zauważył, że wobec zgodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów z danymi wynikającymi ze znajdujących się w zasobie ewidencji dokumentów, w okolicznościach sprawy nie może być mowy o błędzie o charakterze oczywistym, przez co użytek gruntowy nie może być objęty sprostowaniem.
Organ odwoławczy wskazał, że to na podmiotach, o których mowa w art. 20 ust. 2 p.g.k., ciąży obowiązek udokumentowania wnioskowanej zmiany danych objętych ewidencją. W sytuacji zatem, gdy pomimo wezwania organu rejestrowego wnioskodawca nie przedłoży wymaganego dokumentu stanowiącego podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych, organ rejestrowy winien odmówić jej dokonania. W związku z tym, chcąc dokonać zmian w zapisach ewidencji dotyczących przedmiotowych działek, skarżąca winna przedłożyć organowi ewidencyjnemu dokumenty pochodzące z okresu po dacie ostatniego wpisu, które będą wskazywały na odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji, stan faktyczny lub prawny. W przedmiotowej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że składając wniosek o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków skarżąca nie przedstawiła powstałych po ostatnio dokonanym wpisie dokumentów, które odnosiłyby się do nowych zdarzeń prawnych i uzasadniałyby wprowadzenie zmian już figurujących w ewidencji wpisów. Pisemne wyjaśnienia strony oraz żądanie przeprowadzenia dowodów w niniejszym postępowaniu nie mogą stanowić podstawy zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dokumentem stanowiącym podstawę do wprowadzenia zmiany mógłby być operat techniczny opracowany przez uprawnioną do tego osobę, w którym znajdować powinien się wykaz zmian danych ewidencyjnych poszczególnych działek. Co ważne, dokument taki powinien pochodzić z okresu po dacie ostatniego wpisu, który wskazywałby na odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji, stan faktyczny lub prawny. Dokumentacja ta musiałaby być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych. Zmiana użytku gruntowego może wiązać się również z koniecznością przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co może nastąpić w odrębnym postępowaniu, na wniosek i koszt zainteresowanego.
Organ zauważył, że na konieczność udokumentowania przedmiotowego żądania wskazywał organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy w zawiadomieniu z dnia 2 września 2025 r. W zawiadomieniu tym, działając na podstawie art. 79a § 1 k.p.a., organ wskazał stronie, że brak przedłożenia dowodów w sprawie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżąca nie przedłożyła zaś żadnych dokumentów stanowiących podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Strona załączyła do odwołania szereg dokumentów, które podlegały ocenie w niniejszym postępowaniu, jednakże żaden z nich nie stanowił dokumentu skutkującego zmianą w ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych dla przedmiotowych działek. Tym samym żądanie dokonania aktualizacji nie może zostać spełnione.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że wbrew przekonaniu strony w sprawie nie zachodziły podstawy do powołania biegłego z zakresu geodezji i kartografii właściwego prawach klasyfikacji użytków gruntowych i przeprowadzenia dowodu ze sporządzonej przez niego opinii w oparciu o dokonane z jego udziałem oględziny. Organ pierwszej instancji dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym, który w sposób szczegółowy został przez niego przeanalizowany. Przedłożona organowi pierwszej instancji, jak też dołączona do odwołania dokumentacja fotograficzna nie mogła zostać uznana za dowód skutkujący zmianą w ewidencji gruntów, a jedynie potwierdzała jak wyglądał stan na gruncie w momencie sporządzania zdjęć. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że wprowadzenie zmiany jest możliwe wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przedstawiającej odmienny niż aktualnie stan w ewidencji gruntów i budynków, sporządzonej po dacie ostatniego wpisu. Opinia biegłego, czy wyniki oględzin nie doprowadziłyby więc do dokonania aktualizacji zgodnej z żądaniem. Brak było zatem podstaw do rozszerzenia materiału dowodowego o opinię biegłego z zakresu geodezji i kartografii, czy też dokonania oględzin, zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Organ drugiej instancji zaznaczył jednocześnie, że skarżąca nie jest pozbawiona środków prawnych w sytuacji, gdy nadal podtrzymuje stanowisko, iż stan ewidencyjny w zakresie użytków gruntowych przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi faktycznemu nieruchomości. Stanowisko organu ma jedynie tę wymowę, że żądane przez stronę zmiany nie mogą nastąpić obecnie w postępowaniu aktualizacyjnym ewidencyjnym, bowiem strona nie przedłożyła stosownej dokumentacji, skutkującej zmianą w ewidencji gruntów, zawierającą dane mające zastąpić obecny wpis w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast skarżąca w każdym czasie może złożyć wniosek udokumentowany do organu ewidencyjnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 września 2025 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jest art. 79a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącej prawa czynnego udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego polegające na niezaczekaniu przez organ, pomimo wyznaczenia terminu, na stanowisko skarżącej po zawiadomieniu jej o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także przekazaniu informacji w trybie art. 79a §1 k.p.a. o braku podstaw do dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na zaistnienie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania zawiadomienia, a w konsekwencji dokonanie oceny materiału dowodowego bez stanowiska skarżącej, do którego przedstawienia skarżąca była uprawniona na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 2 k.p.a. i wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej, co daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji w zw. z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem przez organ w mocy decyzji Starosty Bialskiego o odmowie zaliczenia działek do gruntów ornych - R i nieużytków - N, względnie do łąk trwałych - Ł, oraz o utrzymaniu zaliczenia działek do innych terenów zabudowanych - Bi, podczas gdy działki nie posiadają cech właściwych dla innych terenów zabudowanych, wskazanych w załączniku nr 1 do wymienionego rozporządzenia, posiadają zaś cechy właściwe dla gruntów ornych - R i nieużytków - N, względnie dla łąk trwałych - Ł, wskazanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;
3) przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k. oraz art. 24a ust. 12 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. i art. 24 ust. 2b, a także w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez zastosowanie niewłaściwego, jak również innego niż w przypadku wniosku Wójta Gminy [...], trybu postępowania w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków, to jest trybu właściwego dla obowiązkowego zgłaszania zmian (o którym mowa w art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k.) zamiast trybu wnioskowego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków (o którym mowa w art. 24a ust. 12 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k.), a w konsekwencji odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z powodu nieprzedstawienia z własnej inicjatywy skarżącej operatu technicznego opracowanego przez uprawnioną do tego osobę na potwierdzenie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków na wniosek strony (to jest w trybie art. 24a ust. 12 p.g.k. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k.) przedstawienie takiego dokumentu nie jest wymagane, a organ powinien dopuścić każdy dowód, który nie jest sprzeczny z prawem a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, co skutkowało niewłaściwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, bezpodstawnym i z naruszeniem zasady równego traktowania przerzuceniem ciężaru dowodu na skarżącą i utrzymaniem w mocy decyzji potwierdzającej przeznaczenie działek jako innych terenów zabudowanych (Bi) pomimo, że działki nie wykazują cech właściwych dla "innych terenów zabudowanych", lecz wykazują cechy właściwe dla gruntów ornych – R i nieużytków - N, względnie łąk trwałych - Ł;
b) art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest zastosowanie wbrew celowi tego przepisu, polegające na ogólnym jedynie zasugerowaniu przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane (zamiast wskazania przez organ, jakie dokumenty skarżąca, wobec odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą, powinna przedłożyć w toku postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji przez organy administracyjne zgodnie z żądaniem skarżącej) i uniemożliwienie stronie w wyznaczonym przez organ terminie przedłożenia dodatkowych dowodów, a tym samym czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że w niniejszej sprawie wszelkie okoliczności faktyczne zostały udowodnione i w związku z tym wydaniem decyzji ostatecznej niezgodnej z żądaniem skarżącej;
c) art. 10 § 1 i art. 79a § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się przez skarżącą co do zgromadzonych przez organ dowodów w sprawie oraz uniemożliwieniu skarżącej przedłożenia dodatkowych dowodów, a w szczególności na niezaczekanie przez organ z wydaniem decyzji na złożone w terminie pismo skarżącej stanowiące odpowiedź na zawiadomienie organu przesłane w trybie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. (choć nie wskazujące, jakie konkretnie dokumenty skarżąca winna przedłożyć), która to odpowiedź wykazywała wolę podjęcia aktywnego działania w celu uzyskania dodatkowych dokumentów, co skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji ostatecznej przez organ niezgodnej z żądaniem skarżącej;
d) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności na odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii właściwego w sprawach klasyfikacji użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków wydanej w szczególności w oparciu o oględziny działek, o przeprowadzenie których to dowodów wnioskowała skarżąca, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem przez organ decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej;
e) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przeprowadzenia żądanych przez skarżącą dowodów z oględzin działek przy udziale biegłego, dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii właściwego w sprawach klasyfikacji użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków oraz dowodu z filmów przedstawiających stan działek, co doprowadziło do braku ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. stanu faktycznego, w jakim znajdują się działki, a mianowicie, że na działkach nie znajdują się elementy charakterystyczne i uzasadniające zakwalifikowanie działek do innych terenów zabudowanych (Bi), zaś działki posiadają cechy właściwe dla gruntów ornych - R i nieużytków - N, względnie dla łąk trwałych - Ł, co w konsekwencji doprowadziło organ do uznania, że należy utrzymać w mocy decyzję Starosty Bialskiego odmawiającą dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, a co za tym idzie także wcześniejszą decyzję o zmianie oznaczenia użytków gruntowych działek w ewidencji gruntów i budynków na inne tereny zabudowane (Bi);
f) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niepowołaniu w sprawie biegłego i uznaniu, że jego powołanie jest niepotrzebne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne pozostające w sprzeczności z informacjami zaczerpniętymi przez Starostę z aneksu nr 6 do operatu technicznego [...] będącego podstawą dokonanych z urzędu przez Starostę zmian przeznaczenia działek w ewidencji gruntów i budynków, a w związku z tym w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, co uzasadniało zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii, z której dowód przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy; pominięcie zaś tego środka dowodowego skutkowało błędnym uznaniem, że w stosunku do działek właściwa jest ich kwalifikacja jako inne tereny zabudowane (Bi) i nie jest możliwe przywrócenie zgodnej ze stanem faktycznym kwalifikacji na grunty orne (R) i nieużytki (N), względnie zmiana na łąki trwałe (Ł);
g) art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 §1 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu w sprawie oględzin działek i uznaniu, że oględziny nie są konieczne do ustalenia stanu faktycznego działek z uwagi na to, że zdjęcia przedstawione przez skarżącą były wystarczające do uznania, że organ dokonał właściwie zmiany kwalifikacji użytków gruntowych działek, podczas gdy zdjęcia przedstawione przez skarżącą przedstawiały stan faktyczny wskazujący na to, że na działkach nie znajdują się żadne urządzenia i budynki, ale są one pokryte zielenią, co uzasadniało przeprowadzenie oględzin działek, które potwierdziłyby stan widoczny na zdjęciach przedstawionych przez skarżącą i doprowadziłyby organ do poprawnych wniosków, że nieprawidłowa była zmiana kwalifikacji użytków gruntowych z gruntów ornych (R) i nieużytków (N) na inne tereny zabudowane (Bi), a następnie odmowa przywrócenia poprzedniej kwalifikacji użytków gruntowych, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ za udowodnione stanu faktycznego działek oraz uznaniem że w stosunku do działek właściwa jest ich kwalifikacja jako inne tereny zabudowane (Bi) i nie jest możliwe przywrócenie zgodnej ze stanem faktycznym kwalifikacji na grunty orne (R) i nieużytki (N), względnie zmiana na łąki trwałe (Ł), co dalej spowodowało odmowę dokonania zmian kwalifikacji użytków gruntowych działek;
h) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ wiążących wytycznych WSA w Lublinie sformułowanych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Lu 109/24) i przeprowadzeniu postępowania przez organ z brakiem zachowania wymogów przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz z brakiem poszanowania przepisów zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej, która w swej sentencji utrzymywała w mocy decyzję o odmowie zaliczenia działek do gruntów ornych - R i nieużytków - N, względnie do łąk trwałych - Ł, oraz o utrzymaniu zaliczenia działek do innych terenów zabudowanych - Bi.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 106 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z dnia 11 grudnia 2025 r. skarżąca odniosła się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jedynie art. 57a, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
Po przeprowadzeniu według wskazanych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję, którą Starosta Bialski odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obejmującej obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]-[...], w zakresie oznaczenia rodzajów użytków gruntowych w stosunku do działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Z akt sprawy wynika, że w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do wymienionych działek w odniesieniu do rodzaju użytków gruntowych widnieje wpis Bi- inne tereny zabudowane. Taki wpis został dokonany w stosunku do każdej z działek na podstawie aneksu nr 6 do operatu z modernizacji nr [...] Aneks został sporządzony przez wykonawcę modernizacji w związku z wnioskiem Gminy [...] o dokonanie w ewidencji gruntów i budynków zmian w zakresie użytków gruntowych położonych na terenie Wolnego Obszaru Celnego w gminie [...], ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie ustanowienia wolnego obszaru celnego w Gminie Terespol (Dz.U. z 1993 r., Nr 24, poz.104).
Natomiast we wniosku z dnia 23 sierpnia 2022 r. skarżąca P. C. T. Spółka z o.o. wniosła o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków stanu poprzedniego, przez oznaczenie użytków gruntowych na przedmiotowych działkach jako grunty orne (R) i nieużytki (N). Następnie w toku postępowania skarżąca wskazywała również na ewentualną możliwość oznaczenia użytków gruntowych jako łąki (Ł).
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku skarżącej organy obu instancji uznały, że nie zachodzą podstawy do dokonania wnioskowanej przez skarżącą zmiany w ewidencji gruntów. Organ drugiej instancji podniósł, że skarżąca nie przedstawiła powstałych po ostatnio dokonanym wpisie dokumentów, które odnosiłyby się do nowych zdarzeń prawnych i uzasadniałyby wprowadzenie zmian już figurujących w ewidencji wpisów. Natomiast na konieczność udokumentowania żądania wskazywał organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy w zawiadomieniu z dnia 2 września 2025 r., skierowanym do strony stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokumentem stanowiącym podstawę do wprowadzenia zmiany byłby operat techniczny opracowany przez uprawnioną do tego osobę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, spełniający wymagania w zakresie formatu danych, obejmujący wykaz zmian danych ewidencyjnych poszczególnych działek. Organ zwrócił również uwagę, że zmiana użytku gruntowego może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co może nastąpić w odrębnym postępowaniu, na wniosek i koszt zainteresowanych.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz.1151 z późn. zm.).
Przepis art. 2 pkt 8 p.g.k. definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W odniesieniu do gruntów ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem.
Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 zd. 1 p.g.k.).
Przepis art. 24 ust. 2a p.g.k. przewiduje, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k.:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.k.).
Aktualnie sposób zakładania i prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone są w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów"). Przepis § 29a ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że aktualizacja ewidencji następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub z obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub ze stanem prawnym oraz z obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przez dane błędne rozumie się takie dane zawarte w ewidencji, które nie mają potwierdzenia w zbiorze dokumentów, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy (ust. 2). Załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów zawiera zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.
Przytoczone przepisy potwierdzają prawidłowość wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska, że istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru konstytutywnego (tworzącego uprawnienia), ale charakter wyłącznie deklaratoryjny. W związku z tym, jak trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98; z dnia 18 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1728/98 oraz z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 862/00).
Trafnie również organ podniósł, że w świetle art. 22 ust. 2 p.g.k., na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany nieaktualnych już danych, wynikające z nowych zdarzeń prawnych, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów.
Nie budzi także wątpliwości, że objęte wnioskiem zainteresowanego podmiotu zmiany nieaktualnych danych ewidencyjnych powinny być udokumentowane przez wnioskodawcę. Wskazuje na to między innymi przywołany wyżej § 29a ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, według którego aktualizacja ewidencji następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z kolei rodzaje dokumentów stanowiących podstawę aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów wymienia art. 24 ust. 2b p.g.k. Rację ma również organ, że dokumenty te powinny być wydane po ostatnim wpisie do ewidencji, zaś w przypadku nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, wniosek o dokonanie zmiany nie może być uwzględniony.
W okolicznościach sprawy będące przedmiotem kontroli Sądu postępowanie przed organami geodezyjnymi było prowadzone na wniosek, a nie z urzędu. Potwierdza to zarówno treść wniosku skarżącej z dnia 23 sierpnia 2022 r., jak i zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 21 grudnia 2022 r. oraz z dnia 25 lipca 2024 r.
W tym miejscu trzeba wskazać, że kontrolowane postępowanie nie było postępowaniem prowadzonym w ramach modernizacji ewidencji gruntów. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, na obszarze obrębu ewidencyjnego [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]-Gmina, modernizacja ewidencji gruntów i budynków została przeprowadzona w 2019 r. Operat z tych czynności został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], a informacja Starosty o zakończeniu modernizacji ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. pod poz. 5908. W treści ogłoszenia stosownie do art. 24a ust. 8, 9, 10, 11 i 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podano, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wszystkich obrębów Gminy [...], w tym obrębu ewidencyjnego [...] [...], opracowany w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, z późn. zm.), stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.k., po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Natomiast stosownie do ust. 12 art. 24a p.g.k., zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Skoro w okolicznościach sprawy informacja, o której mowa w art. 24a ust. 8 p.g.k., została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa w dniu 2 grudnia 2020 r., to wniosek skarżącej z dnia 23 sierpnia 2022 r. nie mógł być procedowany jako zarzuty do danych z modernizacji, ale stanowił wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z przytoczonym wcześniej art. 24a ust. 12 p.g.k., zarzuty zgłoszone po terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k. traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W tym zaś przypadku nanoszone na wniosek zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane i nowo powstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych (por. Dariusz Felcenloben, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LEX oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 237/18 i z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 100/19). W konsekwencji zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że organy nie były obowiązane do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego oraz oględzin, gdyż wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów następuje na podstawie opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przedstawiającej odmienny niż uwidoczniony aktualnie stan w ewidencji gruntów i budynków, powstałej po dacie ostatniego wpisu. Jak wskazano już wcześniej, dokumentację tego rodzaju winien przedstawić zainteresowany podmiot wnioskujący o zmianę w ewidencji gruntów. Ponadto, jak zauważono w zaskarżonej decyzji, zmiana użytku gruntowego może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co następuje w odrębnym postępowaniu, prowadzonym na wniosek. Z tych samych przyczyn trafnie organ drugiej instancji stwierdził, że przedłożona dokumentacja fotograficzna nie mogła zostać uznana za dowód skutkujący zmianą w ewidencji gruntów, a jedynie potwierdzała, jak wyglądał stan na gruncie w momencie sporządzania zdjęć.
Bez wpływu na przedstawioną wyżej ocenę co do trybu postępowania w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany rodzaju użytków gruntowych, dokonana w drodze czynności materialno-technicznej Starosty Bialskiego w dniu 11 marca 2022 r., nastąpiła w oparciu o dokumentację z dnia 25 stycznia 2022 r. opracowaną przez wykonawcę modernizacji jako aneks nr 6 do operatu z modernizacji [...] Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, a dodatkowo organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w następstwie wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 25 listopada 2021 r. Starosta Bialski zlecił wykonawcy modernizacji dokonanie weryfikacji użytków gruntowych w ramach rękojmi w związku z umową na wykonanie modernizacji. Wykonawca w ramach rękojmi sporządził aneks nr 6 do operatu z modernizacji, a Starosta Bialski, kierując się przesłankami opisanymi w uzasadnieniu swojej decyzji, dokonał na tej podstawie zmian w ewidencji gruntów. Następnie zaś skarżąca w piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r. wniosła o wprowadzenie kolejnych zmian w ewidencji w zakresie użytków gruntowych.
Z omówionych względów należało uznać, że postępowanie w sprawie niniejszej zasadnie było prowadzone w trybie właściwym dla postępowania z wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to zakończyło się odmową aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co zgodnie z art. 24 ust. 2c p.g.k. nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzące do wydania takiej decyzji powinno zaś być prowadzone w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Na kwestę tę zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w ramach wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r. wydanym w sprawie III SA/Lu 109/24.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego swoje stanowisko oparł na stwierdzeniu, że strona skarżąca nie przedstawiła dokumentów, powstałych po ostatnio dokonanym w ewidencji wpisie, które to dokumenty odnosiłyby się do nowych zdarzeń prawnych i uzasadniałyby wprowadzenie zmian w ewidencji. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że na konieczność udokumentowania żądania wskazywał w zawiadomieniu z dnia 2 września 2025 r., skierowanym do strony stosownie do art. 79a § 1 k.p.a.
W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Stosownie do § 2 art. 79a k.p.a., w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Przepis art. 79a k.p.a. został dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). W uzasadnieniu projektu noweli z 7 kwietnia 2017 r. (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 29–30) wskazano, że organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ («przesłanki zależne od strony»). Proponowane rozwiązania zmierzają do takiego ukształtowania procedur administracyjnych, aby sprawa mogła być załatwiona pozytywnie zawsze, gdy – w granicach prawa – zachodzi taka możliwość, a uzasadnione jest podjęcie działań przez stronę postępowania. Mechanizm ten, podobnie jak instytucja mediacji, w naturalny sposób wpisuje się w jeden z głównych celów proponowanych zmian, jakim jest wzmocnienie współpracy organu i strony postępowania, poprzez zapewnienie proaktywnej postawy organu prowadzącego postępowanie. Chodzi o zapobieganie sytuacji, w której strona będzie zaskoczona rozstrzygnięciem sprawy niezgodnym z jej wnioskiem (H. Knysiak-Surdyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. III, LEX).
W informacji, o której mowa w powołanym przepisie, organ administracji powinien wskazać, która z wymaganych prawem przesłanek nie została spełniona w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu wysłania informacji lub nie została wykazana dowodami przedłożonymi przez stronę. Organ powinien także pouczyć stronę, że niespełnienie lub niewykazanie ściśle określonych przesłanek może uzasadniać wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w tym decyzji odmawiającej przyznania lub uznania prawa (uprawnienia). Przepis art. 79a k.p.a. konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie organ winien wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia przez stronę oświadczenia w powyższym przedmiocie w wyznaczonym terminie (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX oraz powołane tam orzecznictwo, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1539/16; z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 28/23; z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1646/23).
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz z dokumentów dołączonych do skargi wynika, że zawiadomienie na podstawie art. 10 k.p.a. oraz art. 79a §1 k.p.a. zostało wydane w dniu 2 września 2025 r. i doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 15 września 2025 r.
W treści zawiadomienia wskazano, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (to jest zgodnie z treścią zawiadomienia – w terminie 7 dni) strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 art. 79a k.p.a.
Trzeba przy tym zauważyć, że wcześniej zgłaszane przez stronę wnioski o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego, z oględzin oraz dwóch filmów nagranych na płytę CD zostały formalnie rozstrzygnięte dopiero postanowieniem organu odwoławczego wydanym również w dniu 2 września 2025 r. i doręczonym pełnomocnikowi strony wraz z zawiadomieniem z tego samego dnia. Tym samym strona dopiero w dniu doręczenia postanowienia, co nastąpiło równocześnie z doręczeniem zawiadomienia z dnia 2 września 2025 r., powzięła wiedzę, że zgłoszone przez nią wnioski dowodowe nie zostaną przez organ odwoławczy uwzględnione.
Pełnomocnik strony w wyznaczonym w zawiadomieniu terminie, w dniu 22 września 2025 r. wysłał na adres organu pismo procesowe zawierające szereg wniosków, w tym o wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu na złożenie wskazanych przez organ drugiej instancji dokumentów (data nadania na kopercie k. 405v. akt adm. oraz wydruk śledzenia przesyłki k. 44 akt sądowych). Pismo, nadane w terminie stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., wpłynęło do organu w dniu 29 września 2025 r. (k. 414 akt adm.).
Natomiast organ odwoławczy, nie uwzględniając czasu niezbędnego na obrót pocztowy, już w dniu 24 września 2025 r. wydał zaskarżoną decyzję, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 79a k.p.a., jak również art. 10 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona we wskazanym piśmie z dnia 22 września 2025 r. zgłosiła bowiem wniosek o wyznaczenie odpowiedniego terminu na złożenie dokumentów, jak również przedstawiła obszernie swoje stanowisko. Zgłoszony wniosek winien być zatem rozpatrzony przez organ, który odmowę dokonania aktualizacji informacji w ewidencji gruntów uzasadnił właśnie brakiem udokumentowania przez stronę wnioskowanej zmiany.
Jeszcze raz podkreślić należy, że dokonując zawiadomienia zgodnie z art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. organ winien wstrzymać się z wydaniem decyzji, by umożliwić stronie złożenie oświadczenia w powyższym przedmiocie w wyznaczonym stronie terminie. Organ w niniejszej sprawie nie zrealizował zaś we właściwy sposób obowiązków spoczywających na nim na mocy powołanego artykułu, gdyż faktycznie strona nie mogła przed wydaniem decyzji przedstawić swojego stanowiska i dalszych wniosków, które powinny podlegać rozpatrzeniu przez organ.
Jeśli chodzi o treść skierowanego do strony zawiadomienia w trybie art. 79a § 1 k.p.a., w związku z podniesionymi w skardze zarzutami trzeba wskazać, że wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu – co do zasady – koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1646/23). Jednocześnie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał już, że dokumentem stanowiącym podstawę do wprowadzenia zmiany byłby operat techniczny opracowany przez uprawnioną do tego osobę, w którym znajdować powinien się wykaz zmian danych ewidencyjnych poszczególnych działek. Dokument winien pochodzić z okresu po dacie ostatniego wpisu, który wskazywałby na odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji, stan faktyczny lub prawny. Dokumentacja ta musi być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zmiana użytku gruntowego może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co może nastąpić w odrębnym postępowaniu, na wniosek i koszt zainteresowanych.
Wymaga jednocześnie podkreślenia, że każdy przedłożony przez stronę dokument podlega ocenie organu ewidencyjnego z punktu widzenia możliwości przyjęcia go za podstawę zmian w ewidencji gruntów w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nie ma zatem możliwości wyrażenia w tym przedmiocie ostatecznej oceny przed złożeniem konkretnego dokumentu.
Z omówionych przyczyn Sąd stwierdził, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na obecnym etapie postępowania nie było możliwe odniesienie się do zarzutów dotyczących meritum sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozpatrzyć wnioski strony zawarte w piśmie z dnia 22 września 2025 r. oraz w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego podjąć dalsze czynności, stosownie do stanu sprawy.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania w pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).