III SA/Lu 587/07

III SA/Lu 587/07 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2008-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak /sprawozdawca/
Marek Zalewski /przewodniczący/
Maria Wieczorek
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 746/08 - Wyrok NSA z 2009-02-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 20, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d, ust. 3, ust. 5, ust. 7
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu [...] z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
I
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt lit. f i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d w związku z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874), po rozpatrzeniu odwołania Zarządcy Komisarycznego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie odmowy zmiany zezwolenia Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia (organ błędnie wpisał [...] września) 2006 r. nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L.-Ś. (helikopter) przez K. dla Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej , uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją pierwszej instancji odmówiono stronie zmiany zezwolenia Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. ([...]) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L.-Ś. (helikopter) przez K.. Wniosek o zmianę zezwolenia został poddany analizie rynkowej w celu stwierdzenia, czy realizacja wnioskowanych przewozów nie będzie stanowiła zagrożenia dla istniejących już linii regularnych. Wykonana analiza wykazała, że proponowane kursy z L. do Ś. zostały zaprojektowane w niewielkim odstępie czasowym od kursów innych przewoźników, obsługujących tę samą linię. Przewoźnicy, których godziny odjazdów znajdują się w bezpośrednich odstępach czasowych od proponowanych przez stronę stwierdzili, że zmienione kursy będą stanowiły zagrożenie dla kursów realizowanych z uwagi na spadającą frekwencję i spadek opłacalności ich wykonywania. Pojęcie zagrożenia z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest szersze od pojęcia rentowności i obejmuje także racjonalność i opłacalność wykonywania działalności gospodarczej. Na linii L.-Ś. prowadzi działalność gospodarczą 17 przewoźników i w ciągu jednego dnia jest realizowanych 173 + 174 kursów, zaś częstotliwość kursowania wynosi ok. 6 minut. Wprowadzenie więc nowych kursów z kilkuminutowymi odstępami od kursów przewoźników realizujących już kursy na tej samej linii nie prowadzi do uczciwej konkurencji, lecz stwarza niebezpieczeństwo rywalizacji o pasażerów, a w konsekwencji prowadzi do naruszania przepisów ruchu drogowego. Ponadto ich wprowadzenie przyczyni się do spadku opłacalności prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. Do organu nie wpłynęły żadne wnioski od organów samorządowych lub innych organizacji dotyczące potrzeby uruchomienia dodatkowej komunikacji. W trakcie przeprowadzonej kontroli PPKS w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego z przepisami ustawy o transporcie drogowym nałożono na stronę decyzją z dnia [...] maja 2006 r. karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł.
W odwołaniu strona zarzuciła niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niezebranie wystarczającego materiału dowodowego, brak uzgodnienia zmiany ze Starostą i naruszenie art. 22a ust. 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez zasięgnięcie opinii prywatnych przewoźników.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym zmienia się na wniosek jego posiadacza w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. W ustępie 2 tego artykułu określone więc zostały przypadki uznaniowej zmiany zezwolenia na wniosek jego posiadacza. W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 24 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 k.p.a., pozwalającego na zmianę za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, który to przepis nie określa zakresu dokonywanych zmian w decyzji.
Art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. stanowi, że organ administracji publicznej właściwy do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym może odmówić udzielenia lub zmiany powyższego zezwolenia w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: 1) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a), 2) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b), 3) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz 4) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d).
Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania, że kwestionowana decyzja nie została uzgodniona ze Starostą , a także z Prezydentem Miasta . Wymóg ten wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym i powinien być bezwzględnie realizowany. Powyższa opinia powinna mieć formę zaskarżalnego postanowienia zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zaś zaniedbanie tego obowiązku skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jak też stanowi istotną wadę decyzji.
Organ przypomniał, że zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wydanie kwestionowanej przez stronę decyzji zostało poprzedzone wykonaniem analizy rynkowej. Jednakże zawarty w aktach sprawy egzemplarz analizy nie został zatwierdzony (brak podpisu), nie jest więc pewne, czy został uznany przez organ pierwszej instancji za dokument urzędowy, mimo przeniesienia fragmentów powyższej analizy do treści uzasadnienia decyzji.
Organ zasugerował organowi pierwszej instancji ponowne sporządzenie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na wyżej oznaczonej linii komunikacyjnej. Dla uniknięcia stronniczości wykonanie takiej analizy - powinno być zlecone wyspecjalizowanemu podmiotowi, skoro taką możliwość przewiduje art. 22a ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a rozpatrywana sprawa jest doniosła społecznie, o czym świadczy szereg artykułów w prasie lokalnej.
Zwiększenie konkurencyjności również nie może być, traktowane jako zagrożenie dla innych istniejących linii przewozowych, gdyż takie pojmowanie tej przesłanki powodowałoby niedopuszczalne zjawisko monopolizacji w obrocie gospodarczym. Zgodnie z orzecznictwem sądowym "działanie podmiotu gospodarczego z zakresu komunikacji, który na dwóch odcinkach tras najbardziej uczęszczanych, w dniach i godzinach największego zapotrzebowania, dokonuje przewozów pasażerskich kilkoma samochodami, jakkolwiek zgodne z interesem klientów, narusza w pewnym stopniu interes innego przedsiębiorstwa komunikacyjnego, które od wielu lat zajmowało dominującą pozycję na rynku samochodowych przewozów pasażerskich. Zjawisko takie zasługuje jednak na pozytywną ocenę, ponieważ prowadzi do współzawodnictwa jakością, ceną i innymi pożądanymi przez klientów cechami oferowanych usług.
Kolegium wskazało ponadto, że skoro organ administracji publicznej przyjmuje w swej praktyce działania określone reguły postępowania, powinny być one respektowane w stosunku do wszystkich podmiotów pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, pod rygorem narażenia się na zarzut nieprzestrzegania konstytucyjnej zasady równości.
Odnosząc się do ukarania PPKS karą pieniężną, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że było to pojedyncze ukaranie karą, zaś od wydania decyzji o nałożeniu kary upłynął znaczny okres czasu. Od tego czasu przewóz osób odbywał się prawidłowo, zgodnie z wymogami ustawy o transporcie drogowym i treścią wydanego zezwolenia. Zasada proporcjonalności, zawarta także w Konstytucji RP, uniemożliwia wyciąganie tak daleko idących konsekwencji, jak odmowa zmiany zezwolenia, z pojedynczego przypadku i na dodatek odległego w czasie.
II
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Drogowego "[...]" , dopuszczonego do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem Marszałka Województwa z dnia[...] czerwca 2007 r. nr [...], skarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 18 ust 1 pkt 1 lit f ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7, art. 77 i 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący wskazał, że sprawa, w której orzeka organ odwoławczy jest tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ I instancji, a podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno być orzeczenie co do meritum sprawy, jeżeli organ odwoławczy zdecydował uchylić decyzję organu I instancji. Jeżeli organ odwoławczy stwierdził istnienie braków dowodowych czy formalnych, to mógł na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 18 ust 1 pkt 1 lit f ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia, wydanego przez Marszałka Województwa w uzgodnieniu z właściwymi Starostami lub Prezydentami miast. Tak więc wydanie zezwolenia wymaga stosownych uzgodnień. Żaden przepis natomiast nie stanowi, że odmowa wydania zezwolenia lub zmiana zezwolenia wymaga również stosownych uzgodnień.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
III
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Tego rodzaju naruszeń prawa nie można zarzucić zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dlatego skarga Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" na decyzję organu odwoławczego uchylającego decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym podlega oddaleniu.
Stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych jest następujący. W dniu [...] kwietnia 2006 r. Marszałek Województwa wydał Przedsiębiorstwu Państwowej Komunikacji Samochodowej zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L.-K. II-Ś. Helikopter. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej zwróciło się do Marszałka Województwa o zmianę ww. zezwolenia w zakresie zmiany rozkładu jazdy; w proponowanym rozkładzie jazdy wnioskodawca w miejsce dotychczasowych 5 kursów zaprojektował 25 kursów. W toku postępowania administracyjnego marszałek województwa przeprowadził analizę nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i uzyskał od przewoźników wykonujących przewozy na wspomnianej trasie wypowiedzi na temat, czy wprowadzenie nowych kursów na tej linii będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Następnie Marszałek Województwa decyzją nr [...] odmówił zmiany ww. zezwolenia. W następstwie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zatem zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności jeżeli nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w ogóle. Rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował wspomnianą podstawę prawną i wyżej wymienione zasady.
IV
Materię wydawania, cofania i zmiany zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874), zwanej dalej ustawą.
W myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób, przy czym załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Wynika stąd, że zmiana rozkładu jazdy i częstotliwości kursów oznacza zmianę uprzednio wydanego zezwolenia.
Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organy (...) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,
b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,
d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d ustawy.
Prawidłowe wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy linia komunikacyjna, której dotyczy zezwolenie, wykracza poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże nie wykracza poza obszar województwa, powinno obejmować uprzednie uzyskanie uzgodnienia zmiany zezwolenia z właściwym starostą (starostami), wykonanie analizy sytuacji rynkowej oraz przeprowadzenie jednoznacznych ustaleń, czy projektowana zmiana stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a także czy wnioskodawca przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego według powyższych zasad i z uwagi na to, że wymaga ono ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, uchylił ową decyzję organu pierwszej instancji, przekazując ją do ponownego rozpatrzenia.
V
Wymóg uzyskania uzgodnienia zmiany zezwolenia od właściwego starosty wynika z powyżej przytoczonych przepisów, a mianowicie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 20 ust. 1-1a, art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy. Współpraca marszałka województwa z właściwym starostą odbywa się w trybie uzyskania zajęcia stanowiska przez inny organ, tj. w trybie art. 106 k.p.a. Przepis art. 106 k.p.a. dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości.
Na potwierdzenie powyższego przytoczyć należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażony w wyroku z dnia 5 października 2005 r. (sygn. akt III SA/Łd 48/05), w myśl którego nieuzasadnionym byłoby przyjęcie stanowiska, że jedynie wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wymaga dokonania stosownych uzgodnień, natomiast do zmiany takiego zezwolenia uzgodnienia nie są już konieczne. Zarówno bowiem wydanie zezwolenia, jak i zmiana tego zezwolenia odnosi się bezpośrednio do zaspokojenia potrzeb przewozowych na terenach poszczególnych samorządów lokalnych, w związku z czym powinny one mieć wpływ na zmiany dokonywane w rozkładach jazdy przez indywidualnych przedsiębiorców świadczących usługi przewozowe na ich obszarze. Tak wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar jednego powiatu, jak i zmiana tego zezwolenia dotycząca przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków odnosi się bezpośrednio do zaspokojenia potrzeb przewozowych na terenach poszczególnych samorządów lokalnych, w związku z czym, powinny mieć one wpływ na zmiany dokonywane w rozkładach jazdy przez indywidualnych przedsiębiorców świadczących usługi przewozowe na ich obszarze.
Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 października 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 425/05), formułując pogląd, że uzgodnienie (...) zmian w zezwoleniach z organami władzy lokalnej jest uzasadnione faktem, że sprawna i wygodna komunikacja wpływa znacząco na poziom i jakość życia na danym terenie, a gospodarze terenu muszą mieć wpływ na przebieg linii komunikacyjnych i rozkłady jazdy (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08).
Prawidłowo zatem w ocenie sądu organ odwoławczy uznał, że zmiana zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczajacych poza obszar województwa, wymaga, podobnie jak to ma miejsce w przypadku udzielania takiego zezwolenia, wydania przez marszałka województwa decyzji w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na przebieg linii komunikacyjnej. Stwierdzić zresztą należy, że również w analizie sytuacji rynkowej z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazano konieczność przeprowadzenia uzgodnień ze Starostami Ś. i L. Tymczasem Marszałek Województwa powyższych uzgodnień nie przeprowadził.
VI
Według art. 22a ust. 3 ustawy podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Organ przeprowadzający analizę, o której mowa w ust. 3 ustawy, zasięga opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń od organizacji konsumentów. Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, mogą realizować zadania, o których mowa w ust. 3, poprzez własne jednostki lub inne wyspecjalizowane podmioty (art. 22a ust. 6 i 7 ustawy).
Jak wynika z przytoczonych przepisów, ustalenia faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, muszą być oparte na szczególnym, sformalizowanym dowodzie przeprowadzanym przez organ załatwiający wniosek lub inny wyspecjalizowany podmiot, nazwanym analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Konieczną treść tej analizy i częstotliwość jej sporządzania określa art. 22a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:
1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;
2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;
3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych;
4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
Treść tej analizy nie przesądza o udzieleniu bądź odmowie udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym; rozstrzyga o tym właściwy organ, kierując się przesłankami wskazanymi w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy i wszelkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Rozstrzygając jednak odmiennie niż by to wynikało z analizy, organ ma obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. wskazania przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonej analizie lub jej części.
W toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez Marszałka Województwa została wykonana analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób z dnia [...] czerwca 2007 r. (k. 99-101 akt administracyjnych). Została ona przeprowadzona przez Departament Transportu i Drogownictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa .
Nie uwzględnia ona jednak koniecznego, ustawowego elementu tj. badań nad tym, jakie są przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych na linii komunikacyjnej objętej wnioskiem o zmianę zezwolenia (art. 22a ust. 5 pkt 3 ustawy), ani nie zawiera opinii w sprawie proponowanych zmian uzyskanej od organizacji konsumentów. Przedmiotowa analiza ogranicza się do lakonicznych wniosków i ustaleń, że wnioskodawca posiada odpowiednią ilość pojazdów niezbędnych do proponowanego rozkładu jazdy, informacji, ilu przewoźników wykonuje przewozy na tej linii komunikacyjnej, informacji, że przedział czasowy między odjazdem jednego pojazdu a przyjazdem następnego pojazdu wynosi ok. 6 minut, a także informacji, że podmiot analizujący zasięgnął wiadomości u przewoźników wykonujących przewozy na tej linii komunikacyjnej na temat tego, czy potrzeby przewozowe na danej linii są w pełni zaspokojone oraz do stwierdzenia, że proponowane zmiany będą miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powyższe stwierdzenie nie jest poparte żadnymi ustaleniami ani dowodami.
Analizę sytuacji rynkowej, o której mowa w art. 22a ust. 3 ustawy, traktować należy jak opinię biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W związku z tym musi być ona kompletna i oprócz jednoznacznych wniosków w zakresie określonym w art. 22a ust. 5 pkt 1-4 ustawy, zawierać uzasadnienie wniosków z jednoczesnym odniesieniem do innych zebranych dowodów. Dowód w postaci opinii biegłego podlega ocenie organu orzekającego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 80 k.p.a.). Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na analizie lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innego podmiotu (tym bardziej, że taką możliwość wskazuje mu art. 22a ust. 7 ustawy), z zakreśleniem mu okoliczności, jakie powinny być w opinii ustalone. Tymczasem Marszałek Województwa przyjął analizę sytuacji rynkowej z dnia [...] czerwca 2007 r. jako prawidłową i kompletną, nie odniósł się do braku opinii organizacji konsumentów, nie odniósł się do braku informacji o przewidywanych zmianach w natężeniu przewozów, a informacja taka powinna była znaleźć się w analizie, co wynika wprost z cytowanego art. 22a ust. 5 pkt 3 ustawy (w tym celu konieczne wydaje się dokonanie wyrywkowych pomiarów ruchu polegających na skontrolowaniu napełnienia pojazdów jeżdżących przedmiotową linią komunikacyjną), nie odniósł się do braków w wykazaniu, skąd organ powziął wniosek, że proponowane zmiany będą miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie odniósł się do zasadniczej kwestii, czy wprowadzenie proponowanych zmian odpowiadałoby potrzebom społecznym lokalnej społeczności.
Analiza sytuacji rynkowej przeprowadzona w sprawie przez organ I instancji jest niekompletna, nie może być podstawą odmowy zmiany przedmiotowego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym i wymaga ponownego przeprowadzenia lub przynajmniej uzupełnienia. Należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że projektowana zmiana dotyczy jednej z najważniejszych linii komunikacyjnych łączących L. z sąsiednimi powiatami (świadczy o tym liczebność mieszkańców miasta Ś. – ok. 40,5 tys., dane zaczerpnięte ze strony http://www.swidnik.pl/liczby.php oraz bliska odległość od L. – 5 km, dane z analizy z dnia [...] czerwca 2007 r. według długości przedmiotowej linii komunikacyjnej), w związku z czym należy poważnie rozważyć możliwość zlecenia przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej wyspecjalizowanemu podmiotowi, skoro taką możliwość przewiduje art. 22a ust. 7 ustawy.
Braków tej analizy nie mogą zastąpić informacje uzyskane przez organ pierwszej instancji od przewoźników wykonujących przewozy ani ustalenia poczynione w decyzji organu pierwszej instancji, gdyż oparte są one na dokumencie niekompletnym, opartym nie na badaniach i pomiarach, lecz na informacjach od innych przewoźników.
Jednocześnie zauważyć należy, że w analizie z dnia 15 czerwca 2007 r. brak wskazania, jakiej metody użyto do przeprowadzonej analizy oraz czy została dokonana metoda porównawcza z innymi liniami komunikacyjnymi funkcjonującymi w tym województwie. Na przykład sądowi z urzędu wiadomo ze sprawy o sygn. akt III SA/Lu 418/07, która dotyczyła linii komunikacyjnej L.-L.-L., że na trasie L.-L. o długości ok. 28 km według długości linii komunikacyjnej, przy liczbie mieszkańców L. ok. 23500 (dane według strony http://www.lubelskie.pl/mapa.php) i liczbie przewoźników 42, kursy są realizowane co 3-4,5 minuty. Natomiast na trasie L.-Ś., jak wynika to z akt niniejszej sprawy, przy 17 przewoźnikach, kursy realizowane są w odstępach czasowych ok. 6 minut, przy czym liczebność Ś. wynosi ok. 40500 mieszkańców, zatem potrzeby komunikacyjne mieszkańców Ś. są odpowiednio większe, a liczba przewoźników i kursów dużo niższa w przypadku L.. Z przeprowadzonej analizy z dnia [...] czerwca 2007 r., ani z ustaleń organu pierwszej instancji nie wynika, czy tego typu porównawcze dane były brane pod uwagę, a potrzeba porównawczego analizowania sytuacji rynkowej w obrębie danego województwa mając na uwadze sąsiadujące ze stolica województwa powiaty – nasuwa się sama.
Z analizy z dnia [...] czerwca 2007 r. nie wynika również, czy przy stawianiu wniosku, że proponowane zmiany będą miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brany był pod uwagę fakt jakości dróg łączących L. ze Ś.(4-pasmowa droga z pasami oddzielonymi pasem zieleni) w porównaniu do jakości dróg łączących L. z innymi powiatami skomunikowanymi z L..
Skoro sądowi administracyjnemu powyższe dane są znane z rozpatrywanych spraw, to tym bardziej są one znane Marszałkowi Województwa jako organowi właściwemu w sprawach udzielania zezwoleń i wprowadzania w nich zmian, nie ma zatem przeszkód by korzystał z tej wiedzy i porównywał ją z aktualnie rozpatrywaną sprawą – dla dobra lokalnej społeczności.
Zatem zasadnie organ odwoławczy wskazał organowi pierwszej instancji potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie analizy sytuacji rynkowej.
VII
Odnosząc się do wykazania przez organ pierwszej instancji przesłanki określonej w cytowanym powyżej art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy dotyczącej zagrożenia dla już istniejącej linii, wskazać trzeba, że organ odwoławczy należycie ocenił, że powyższe nie zostało wykazane w zgromadzonym materiale dowodowym.
Przedstawiony powyżej przepis nakłada na właściwy organ obowiązek "wykazania...", które należy rozumieć jako udowodnienie, przedstawienie czegoś w sposób przekonywujący, unaocznienie (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, s. 602), że projektowana linia stanowi zagrożenie dla linii już istniejących. Nie precyzując pojęcia "zagrożenie" ustawodawca pozostawił w tym zakresie swobodę interpretacji po stronie organu. Przy czym nie można tego potraktować jako dowolności. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 158/07).
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że w przeciwieństwie do stanowiska organu pierwszej instancji, ustawodawca – formułując przesłankę zagrożenia dla już istniejących linii regularnych – miał na myśli nie tylko przewidywany spadek rentowności przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Świadczy o tym sformułowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, który odnosi się wyłącznie do rentowności usług kolejowych. Skoro w art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a nie wymieniono rentowności, będzie ona jednym z czynników branych pod uwagę. Dlatego zwrócić uwagę trzeba, że dążenie do rentowności firmy nie może samodzielnie tworzyć okoliczności przemawiającej przeciw wyrażeniu zgody na zmianę zezwolenia, a w szczególności art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy nie może stanowić ochrony dla monopolistycznych działań innych przedsiębiorców.
Choć nie zostało to wyrażone wprost w tym unormowaniu, rozpatrując wniosek o zmianę zezwolenia, organy powinny kierować się również interesem społecznym, co wynika z art. 22a ust. 5 ustawy, który nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 994/07).
Natomiast w niniejszej sprawie przy badaniu wniosku o zmianę przedmiotowego zezwolenia zbadano jedynie częstotliwość kursów i skupiono się na wykazaniu, że projektowana zmiana z uwagi na zwiększenie częstotliwości kursów do ok. 5 minut będzie zagrażała rentowności już istniejących linii, tj. będzie stanowić zagrożenie dla tych linii, nie odniesiono się natomiast do istniejących potrzeb społecznych mieszkańców 40-tysięcznego Ś., mieszkających zaledwie 15 km od miasta wojewódzkiego, w którym mieszkańcy ci pracują lub załatwiają swoje sprawy.
Nie można się zgodzić z twierdzeniami, że zagrożenie dla istniejących już linii stanowić będzie bliskość czasowa (odjazdy autobusów co ok. 6 minut) podjeżdżających autobusów. Takie twierdzenie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za dowolne. Przyjąć bowiem należy, że autobusy kursują planowo, takie założenie wyklucza "nałożenia" się autobusów w jednym czasie.
Podobnie jednostronnie (tj. jako zagrażająca dotychczasowym liniom) oceniona została projektowana zmiana przedmiotowego zezwolenia w zakresie dotyczącym cen proponowanych przez wnioskodawcę w porównaniu z cenami stosowanymi przez innych przewoźników na tej linii. Tymczasem uwzględnianie potrzeb społecznych w ocenianiu tej okoliczności powinno polegać również na porównaniu cen na trasie L.-Ś. z cenami na innych trasach – często odpowiednio dłuższych – łączących L. z sąsiednimi powiatami, np. z L. czy Ł. (a także na uzyskaniu w ramach analizy sytuacji rynkowej opinii organizacji konsumentów w tym zakresie). Organ pierwszej instancji wypowiedział się, że kształtowanie cen na poziomie proponowanym przez wnioskodawcę prowadzi do niezdrowej sytuacji ekonomicznej oraz do obniżania kosztów prowadzenia działalności gospodarczej poprzez redukcję kosztów osobowych, co może prowadzić do przekraczania norm czasu pracy kierowców. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (opartego w głównej mierze na wypowiedziach konkurencyjnych dla wnioskodawcy przewoźników) nie sposób wyprowadzić powyższych wniosków. Nie poparte one zostały jakimikolwiek badaniami porównawczymi z cenami ukształtowanymi na innych liniach.
Zwrócić należy w tym miejscu uwagę również na pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że zmiana zezwolenia nie będzie prowadziła do polepszenia ogólnej sytuacji komunikacyjnej na danej linii, co miałoby miejsce w przypadku wprowadzenia połączeń w godzinach, w których ich brak, prowadziło natomiast będzie do zwiększenia możliwości przewozowych ponad istniejące potrzeby rynku w godzinach już istniejących połączeń. Powyższe twierdzenia wydają się w świetle zgromadzonego materiału dowodowego całkowicie dowolne.
Podkreślić jeszcze raz należy, że zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter i finansowy, i organizacyjny, ale jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy mógł zostać zastosowany. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ustawy ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. W świetle wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, wolność ta może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiąc, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego art. 22a ust. 1 p.2 lit. a ustawy, stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Dopiero kiedy zostanie ustalone, że proponowana zmiana rozkładu jazdy pogorszy komunikację na danym terenie lub wywoła skutki przewidziane art. 22a ust. 2 lit. a może wystąpić przyczyna odmowy uzgodnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 689/07).
Ustalenie, czy zachodzi wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a "zagrożenie dla innych linii regularnych" należy do właściwego organu, czyli w tym przypadku do Marszałka Województwa , a nie do innych, konkurencyjnych przewoźników. Powinno być oparte na danych ujawnionych w trakcie postępowania, na analizie sytuacji rynkowej oraz na analizie potrzeb społecznych, a nie na opiniach dotyczących w istocie dopuszczenia do lokalnego rynku przewozowego dodatkowych kursów konkurencyjnego przewoźnika. Dlatego odmowa udzielenia zgody na zmianę zezwolenia musi być poprzedzona analizą zapotrzebowania mieszkańców objętego wnioskiem terenu na proponowane połączenie, zbadaniem potencjalnej liczby zainteresowanych takim połączeniem. Okoliczności powyższe nie zostały w ogóle zbadane, bo trudno uznać by zwrócenie się o zaopiniowanie wniosku skarżącego do konkurencyjnych przewoźników mogło być potraktowane i odpowiadało wymogom opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji przeprowadził niepełne postępowanie wyjaśniające w ustalaniu powyższej przesłanki i nie wykazał, że zmiana przedmiotowego zezwolenia stanowi zagrożenie dla już istniejących linii.
VIII
W ocenie sądu organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w tym z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].
W efekcie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego nie można przyjąć, aby zostało w sprawie wykazane, że projektowana przez Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej zmiana w obsługiwanej przez nią istniejącej linii regularnej będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, w związku z czym należy odmówić zmiany przedmiotowego zezwolenia.
Dlatego organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy bowiem może w myśl art. 136 k.p.a. przeprowadzić tylko postępowanie uzupełniające, natomiast gdy dojdzie do wniosku, że aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, obowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Tak też postąpił organ w niniejszej sprawie.
Mając na względzie to, że zaskarżona decyzja o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.