III SA/Lu 354/25

III SA/Lu 354/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Anna Strzelec /przewodniczący/
Iwona Tchórzewska
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 24a ust. 9 i ust. 10
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. III SA/Lu 354/25
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi R. M. (dalej jako "skarżący") jest decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przebiegu granic działek nr [...] i [...] oraz pola powierzchni działki nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Na obszarze jednostki ewidencyjnej Z. - obszar wiejski, zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm., dalej jako "Pgik", lub "ustawa") zostały przeprowadzone prace geodezyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja obejmowała m.in. obręb ewidencyjny S. .
Skarżący, wykonując przysługujące mu na podstawie art. 24a ust. 9 Pgik, uprawnienie w dniu 10 października 2019 r. wniósł zarzuty do ujawnionych danych modernizacyjnych w zakresie przebiegu granic działki nr [...] oraz [...], oraz pola powierzchni działki nr [...].
Starosta Zamojski decyzją z dnia 23 września 2024 r., znak: [...] uwzględnił zarzuty zgłoszone przez skarżącego w zakresie przebiegu granic oraz pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. (pkt 1), dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S. (pkt 2) oraz odrzucił zarzuty w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. (pkt 3).
W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego wyłącznie w zakresie pkt 3 decyzji, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy") decyzją z dnia 16 grudnia 2024 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta Zamojski zobligował wykonawcę prac modernizacyjnych do poprawy ustaleń granic działki nr [...], a w konsekwencji sporządzenia nowego operatu technicznego nr [...], przyjętego do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 sierpnia 2024 r. W wyniku ponownej procedury ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], a działkami nr [...], [...], [...] i [...] - zarzuty skarżącego dotyczące działki nr [...] zostały uwzględnione, o czym Starosta Zamojski orzekł w pkt 1 i pkt 2 wydanej decyzji.
Natomiast w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...] organ odwoławczy wskazał, że geodeta uprawniony ustalił przebieg granic przedmiotowych nieruchomości na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W tym przypadku wykonawca prac wskazał, że punkty określające przebieg granic wskazanych działek opracowano w oparciu o pomiar istniejącej granicy w terenie oraz w oparciu o czołówki działki wynikające z dokumentacji z założenia ewidencji gruntów tj. operatu technicznego o nr [...], gdzie czołówka pomiędzy działką nr [...] a nr [...] wynosi 7,8 m, a pomiędzy działką nr [...] i nr [...] wynosi 7,7 m. Dokładnie tyle ile wykonawca modernizacji określił względem przedmiotowej granicy.
Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący zaakceptował ustaloną granicę pomiędzy działkami o nr [...] a nr [...] i nr [...], z kolei na przebieg z działkami o nr [...] i nr [...] nie zgodził się. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego, wykonawca w jak najbardziej możliwie wiarygodny sposób dokonał ustalenia przebiegu granic powyższych działek. W wyżej omówionym zakresie analiza dokumentacji pod względem jej wiarygodności została wykonana prawidłowo. Dlatego zdaniem organu odwoławczego zasadnym było odrzucenie zarzutu w powyższym zakresie przez Starostę Zamojskiego.
R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a.a"), tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 art. 11, art. 12 § 1 oraz art. 15.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków doszło do faktycznego wywłaszczenia go z własności działki nr [...] w obrębie S.. Nie brano pod uwagę czy słupki graniczne, uwidocznione na szkicu z pomiaru władania wsi S., dołączonego do dokumentacji tej sprawy, zostały uwzględnione przez wykonawcę modernizacji. Pominięcie tak ważnej kwestii doprowadziło do przesunięcia granic wszystkich działek. Podstawą prawidłowości położenia działek nie może być wyłącznie miara czołowa, (czyli szerokość działki) ale także położenie wszystkich słupków granicznych naniesionych na szkic. Bez tego, takie nałożenie siatki granic jest obarczone błędem. Z dokumentacji wynika, że np. słupki graniczne położone od strony działki [...] nie były brane pod uwagę.
Skarżący wskazał, że przesunięcie granic działek ewidencyjnych jest widoczne w aplikacji ARiMR e-Wniosekplus, a także na Geoportal360. W aktach sprawy znajdują się zrzuty z ekranu z aplikacji e-Wniosekplus, administrowanej przez ARiMR w celu wypłaty dopłat bezpośrednich. Dane z ewidencji gruntów i budynków do tej aplikacji, dotyczące powiatu zamojskiego, dostarczył Starosta Zamojski. Do dopłat zgłasza się działki rolne, które są położone w granicach działek ewidencyjnych. Obszary zakreskowane to obszary, których nikt nie zgłasza do dopłat. Obszary zakreskowane nie pokrywają się z działkami ewidencyjnymi. Taka sytuacja powstała, ponieważ granice działek ewidencyjnych zostały przesunięte w 2019 roku, a obszary niezgłoszone były już zawarte w granicach działek ewidencyjnych sprzed 2019 roku.
W ocenie skarżącego innym dowodem na przesunięcie granic działek ewidencyjnych przez Starostę Zamojskiego jest zrzut z ekranu aplikacji Geoportal360. Aplikacja ta zawiera dane ewidencyjne sprzed modernizacji i doskonale widać na niej jak ładnie granice działki ewidencyjnej [...] sprzed modernizacji wpasowują się w zdjęcie. Przesuwanie granic działek ewidencyjnych, gdy nie bierze się pod uwagę słupków granicznych, a tylko miarę czołową działek prowadziło do faktycznego wywłaszczenia.
Skarżący podkreślił, że celem nadrzędnym modernizacji ewidencji gruntów i budynków (EGiB) jest poprawa jakości gromadzonych danych, natomiast dane po modernizacji są bardziej rozbieżne z faktycznym położeniem działek niż przed modernizacją. Skarżący zarzucił również, że na etapie prowadzenia prac modernizacyjnych uwagi i zastrzeżenia właścicieli działek obrębu S. były odrzucane bez ich rzetelnej analizy. Natomiast wątpliwości nie były rozstrzygane na korzyść właścicieli, a jedynie na korzyść wykonawcy i Starostwa Powiatowego. Skarżący wskazał, że pomimo podobieństwa faktycznego sprawy działki [...] i działki [...] stanowisko Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest rozbieżne i różni się od siebie diametralnie.
Dodatkowo skarżący wskazał, że wykonawca modernizacji nie miał stałej siedziby, gdzie można by było się z nim skontaktować i obejrzeć pracę na komputerze, czy zgłosić usprawiedliwioną nieobecność podczas czynności. Pracownicy wykonawcy nie mieli stałych godzin, w jakich byliby dostępni. Czynności ustalenia przebiegu granic odbywały się z pomocą map papierowych o małej skali, aby trudniej było zlokalizować granice. Granice te nie były też w całości naniesione na wszystkie mapy. Wykonawca nie pokazywał granic na komputerze, aby nie można było powiększyć skali. Po raz pierwszy można się było spotkać z pracownikami wykonawcy i zobaczyć projekt nowych granic dopiero podczas wyłożenia projektu modernizacji w siedzibie Starostwa Powiatowego w Zamościu. Wykonawca wzywał właścicieli różnych działek na ten sam dzień do innych miejscowości, nie przesyłano również pełnej korespondencji.
W ocenie skarżącego w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego w Starostwie Powiatowym w Zamościu istnieją dwie ewidencje gruntów i budynków. Jedna, według Starosty, będąca podstawą modernizacji i druga przekazana do ARiMR. Ta pierwsza ewidencja różni się położeniem działek ewidencyjnych od drugiej. Uzasadnienie nie stara się wyjaśnić rozbieżności w materiale dowodowym, ale po prostu pomija te dowody, które nie popierają z góry obranej tezy - co jest sprzeczne z art. 11 kpa. W uzasadnieniu brak jest też powodu niezastosowania § 47 rozporządzenia Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024, poz. 1390, dalej jako "Egib.2021"), który stanowi, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków można stosować nie dłużej niż do 31 grudnia 2021 r. Wobec tego rozporządzenie z 2001 r. nie powinny być podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie nie zawiera informacji o tym, dlaczego do wyznaczenia położenia działek ewidencyjnych wzięto pod uwagę tylko ich czołówki, nie wzięto zaś położenia słupków granicznych, których położenie jest w tej samej dokumentacji. Uzasadnienie pomija wszelkie kwestie sporne i niejasne postępowania.
Skarżący zaznaczył również, że postanowieniem Głównego Geodety Kraju z 14 lutego 2024 r.- [...], stwierdzono bezczynność oraz przewlekłe postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, nieuwzględniającej odwołania od pkt 3 decyzji Starosty Powiatowego w Zamościu z dnia 23 września 2024 r. i przeprowadzenie modernizacji EGiB dla działki [...] zgodnie z zapisami polskiego ustawodawstwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Jednocześnie należy podkreślić, że spór dotyczy wyłącznie granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] S. , jednostka ewidencyjna [...] Z.. W ocenie skarżącego w wyniku modernizacji granice te odbiegają od faktycznego użytkowania na gruncie oraz od dotychczasowych granic ujawnionych w ewidencji przed modernizacją.
W świetle art. 2 pkt 8 ustawy, pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1718/13, III SA/Kr 633/14, III SA/Lu 140/10).
Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z:
1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz
2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24a ustawy Pgik. W myśl powołanego przepisu:
1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.
4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego.
5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.
7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.
8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.
9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.
10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.
11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.
12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Pozostaje poza sporem, że skarżący w terminie zgłosił zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym wykonanym w toku modernizacji przeprowadzonej w 2019 r. na terenie gminy Z. , obręb S..
Zauważyć przy tym należy, że sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia.
Czynią to przepisy wykonawcze do ustawy. Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219). Zgodnie z § 47 wskazanego rozporządzenia, do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r. Przy czym modernizacja miała miejsce w latach 2018-2019. W zakresie działki nr [...] prace geodezyjne nie toczyły się już po 31 grudnia 2021 r.
Zatem w sprawie - do prac geodezyjnych przeprowadzonych w ramach modernizacji - zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. z 2019 r., poz. 393, dalej jako "Egib.2001").
Zgodnie z § 55 rozporządzenia Egib.2001, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.
Stosownie natomiast do § 56 rozporządzenia Egib.2001, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio.
Rozdział 2 rozporządzenia Egib.2001 odnosi się do zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje swym zasięgiem przepisy od § 19 do § 43. Katalog źródeł danych ewidencyjnych przy zakładaniu ewidencji określa § 35 rozporządzenia Egib.2001. Zgodnie z tym unormowaniem, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:
1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;
2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;
3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;
4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;
5) dane zawarte w dokumentach udostępnianych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;
6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;
7) wyniki oględzin.
Z kolei podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych określa § 36 rozporządzenia Egib.2001. W myśl tego unormowania, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:
1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;
2) w celu podziału nieruchomości;
3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Jednocześnie stosownie do treści § 37 ust. 1 rozporządzenia Egib.2001, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
Należy zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywa się w kilku etapach. W pierwszej kolejności dokonuje się tego na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1 rozporządzenia Egib.2001). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w oparciu o zgodne oświadczenia właścicieli - wówczas - w drugim etapie przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia Egib.2001).
O ostatnim spokojnym stanie posiadania, jako kryterium ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, możemy mówić przede wszystkim wówczas, gdy zakres posiadania nie jest przedmiotem sporu pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych, jest stanem wzajemnie akceptowanym i ustabilizowanym, a więc stanem charakteryzującym się pewną trwałością. Nadto ma to być ostatni spokojny stan posiadania, a więc stan aktualny istniejący w czasie ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie stan jaki kiedyś istniał w przeszłości. Nie można tym samym przyjąć, że ustawowa przesłanka ostatniego spokojnego stanu posiadania jest spełniona jeżeli pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych jest spór, co do zakresu posiadania i przebiegu granicy.
Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych według kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania może mieć miejsce wówczas, gdy ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 615/22).
Ostatnim etapem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych – w przypadku, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, jest ustalenie granicy przez wykonawcę po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia Egib.2001).
Należy podkreślić, że kolejność poszczególnych etapów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych musi być ściśle zachowana. Oznacza to, że kolejny etap może być zastosowany jedynie, gdy poprzedni nie doprowadzi do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.
Modernizacja ewidencji to, jak już powiedziano zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, a także modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest z kolei zasada aktualności, czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. To oznacza, że organ ewidencyjny nie może dokonywać zmian na podstawie dokumentów np. już nieaktualnych z powodu ich późniejszych zmian wynikających np. z podziałów nieruchomości.
W oparciu o analizę akt sprawy administracyjnej sąd stwierdził, że tryb i sposób modernizacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, został przeprowadzony prawidłowo, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Stosownie natomiast do treści art. 64 Konstytucji RP - Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3).
Należy wyraźnie podkreślić, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw, ustalonych w innym trybie i przez inne organy (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., I OSK 667/19). Wobec tego nie można zgodzić się z zarzutem, że w wyniku modernizacji przeprowadzonej dla obrębu S. doszło w rzeczywistości do wywłaszczenia skarżącego z jego prawa własności do nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do kwestii przebiegu granic działki nr [...] trzeba zaznaczyć, że w ramach modernizacji dotyczącej gruntów dla obrębu m.in. S. – prace wykonawcy obejmowały czynności mające na celu utworzenie cyfrowych zbiorów: punktów granicznych, obrębów ewidencyjnych oraz działek ewidencyjnych wraz z atrybutem Geometria, a także utworzenie cyfrowych zbiorów danych dotyczących konturów użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych.
Innymi słowy modernizacja ewidencji miała na celu pełną cyfryzację danych gromadzonych w ewidencji zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i standardami technicznymi.
Jak wynika ze sprawozdania technicznego (k. 65 i nast. akt adm.) Starostwo Powiatowe prowadzi mapę ewidencyjną w formie hybrydowej (raster mapy uzupełniony danymi wektorowymi). Ponadto ze względu na brak odnalezionej osnowy w terenie została przeprowadzona transformacja kameralna punktów osnowy z układu 1965 na układ 2000. Wykonawca wyjaśnił, że po wykonanej transformacji granice opracowane z operatu założenia ewidencji nie pokrywały się z użytkowaniem - widoczne regularne przesunięcie granic - ze względu na brak możliwości przeprowadzenia transformacji z użyciem punktów dostosowania (osnowa ewidencyjna). Wykonawca pomierzył widoczne trójmiedze oraz dokonał miejscowego wpasowania mapy ewidencyjnej w oparciu o te punkty. Granice zostały skartowane zgodnie z mapą ewidencyjną z zachowaniem miar ze szkiców podstawowych.
Należy wyjaśnić, że raster mapy to cyfrowe odwzorowanie mapy analogowej (papierowej lub foliowej) przy pomocy urządzenia skanującego. Cyfrowy obraz dawnej mapy topograficznej, jak każdy inny obraz rastrowy, jest rodzajem dwuwymiarowej macierzy o zdefiniowanej liczbie kwadratowych klastrów (pikseli). Mapa rastrowa stanowi siatkę punktów zorganizowanych w wiersze i kolumny, przy czym jest to obraz, jaki daje np. zdjęcie. Najmniejszym elementem jest tzw. oczko rastra, które zapisywane jest jako piksel. By odwzorowanie było bardzo dokładne, należałoby użyć dużej ilości pikseli o bardzo małym rozmiarze (zob. M. Jankowska, 2.2.1. Dane obserwacyjne pozyskane z ręcznych pomiarów i obserwacji – dane wektorowe, dane rastrowe, dane dodatkowe [w:] Charakter prawny mapy cyfrowej, Warszawa 2017).
Natomiast w wektorowym modelu danych - zapis punktów, linii i wieloboków (poligonów) może być dokonany z pełną dokładnością, wyrażoną w określonym układzie współrzędnych. Przy zapisie wektorowym istnieje możliwość dokładnego przedstawienia granic elementarnych jednostek przestrzennych, którym przyporządkowane są określone atrybuty tematyczne. Jednostkami takimi mogą być: działka, kontur glebowy, budynek itp. W wektorowej przestrzeni punkt na płaszczyźnie jest reprezentowany przez parę współrzędnych (X, Y), linię tworzy uporządkowany ciąg punktów, będących kolejnymi jej wierzchołkami, a poligon jest linią, w której punkt początkowy i końcowy są tym samym punktem (zob. D. Korpetta, Modele danych przestrzennych [w:] Geomatyka w Lasach Państwowych. Część I. Podstawy).
Wobec tego dokonuje się kalibracji obrazów rastrowych, nazywanej również nadawaniem georeferencji, wpasowaniem przestrzennym lub rejestracją w układzie współrzędnych. Polega to na usunięciu zniekształceń i błędów występujących na rastrze, spowodowanych skanowaniem i zniekształceniami mapy papierowej oraz zdefiniowaniu układu geodezyjnego (zob. M. Jaskulski, G. Łukasiewicz, M. Nalej, Porównanie metod transformacji map historycznych, [w:] Roczniki Geomatyki Tom XI, Zeszyt 4/61).
Należy wyjaśnić, że zgodnie z nieobowiązującym już rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 2000 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2000 r., Nr 70, poz. 821) układ współrzędnych płaskich prostokątnych, oznaczony symbolem "1965", oraz lokalne układy współrzędnych mogą być stosowane do dnia 31 grudnia 2009 r. Wskazane rozporządzenie wprowadziło Państwowy system odniesień przestrzennych stworzony m.in. z układu współrzędnych płaskich prostokątnych, oznaczonych symbolem "2000", stosowanych w pracach geodezyjnych i kartograficznych, związanych z wykonywaniem mapy zasadniczej. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, układ współrzędnych płaskich prostokątnych "2000" jest utworzony na podstawie matematycznie jednoznacznego przyporządkowania punktów powierzchni Ziemi odpowiednim punktom na płaszczyźnie według teorii odwzorowania kartograficznego Gaussa-Krügera.
Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2024 r., poz. 342) również przewiduje, że układ współrzędnych PL-2000 stosuje się na potrzeby wykonywania map w skalach większych od 1:10 000 - w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej.
W latach 60 XX wieku państwowa służba geodezyjna rozpoczęła prace nad wprowadzeniem nowego, 5-strefowego układu odwzorowawczego, który nazwany został układem odniesienia "1965". W związku z tym przeprowadzono wymianę map wykonanych uprzednio w innych odwzorowaniach i układach odniesienia (np. mapy topograficzne w skali 1:10 000 do roku 1970 opracowywane były w układzie odniesienia "1942") na mapy w układzie "1965". Podstawę układu "1965" stanowił ten sam, co w systemie "1942" układ współrzędnych elipsoidalnych. Obszar Polski podzielono na pięć stref odwzorowawczych, przy czym w strefach 1, 2, 3, 4 zastosowano tzw. odwzorowanie quasi-stereograficzne Roussilhe’a, natomiast w strefie 5 zmodyfikowane odwzorowanie Gaussa-Krügera. Natomiast układ "2000" jest czterostrefowym odwzorowaniem Gaussa-Krügera elipsoidy GRS80, w pasach
3-stopniowych. Teoretycznie, osnowy geodezyjne, reprezentujące rzeczywiste układy odniesienia, wyznaczone niezależnie w dwóch różnych epokach technologicznych i układach współrzędnych powinny się pokrywać. Jednak z powodu różnego rodzaju błędów (pomiarowych, metodologicznych), zwłaszcza w minionej epoce technologicznej, tak nie jest. Różnice, w zależności od lokalizacji punktu (strefy), mogą sięgać nawet wartości 90 centymetrów. Są one obrazem pewnych deformacji rzeczywistego (empirycznego) układu "1965", zrealizowanego przez dawne osnowy, w stosunku do układu teoretycznego "1965", odpowiadającego teoretycznie układowi "2000". Z powyższego wynika, że aby przekształcić poprawnie współrzędne z rzeczywistego (empirycznego, katalogowego) układu "1965" do układu "2000", należy najpierw dokonać przesunięcia (skorygowania) położenia punktu do "pozycji matematycznej". Innymi słowy, do współrzędnych rzeczywistych (katalogowych) należy wprowadzić pewną korektę. Finalnie dokonuje się jeszcze korekty lokalnej, polegającej na wpasowaniu otrzymanego zbioru punktów (już na płaszczyźnie układu "2000") w lokalny układ punktów dostosowania. Wpasowanie to realizuje się transformacją liniowo-konforemną Helmerta z rozrzuceniem odchyłek transformacji na wszystkie punkty transformowane metodą Hausbrandta (zob. T. Bajak, Sposób przeliczania współrzędnych z układu "1965" na układ "2000", Acta Scientifica Academiae Ostroviensis nr 30, 7-18, 2008).
Jednocześnie zgodnie z art. 53b Pgik organ administracji może prowadzić mapę zasadniczą w postaci analogowej do czasu jej przekształcenia do postaci cyfrowej i utworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r., przy czym w wyniku kilkukrotnych nowelizacji tego przepisu - ostatecznie w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2027 r., w przypadku nieutworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 i 12, mapa zasadnicza może być prowadzona w postaci wektorowej lub w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi, na zasadach stosowanych przed dniem 1 stycznia 2014 r.
Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 352) obowiązującym do 31 lipca 2021 r. – przez punkt osnowy - rozumie się punkt, który ma położenie wyznaczone w państwowym systemie odniesień przestrzennych, na którym wyznaczono wielkość fizyczną, charakterystyczną dla określonego rodzaju osnowy, oraz błąd jej wyznaczenia, ma niepowtarzalny numer, został oznaczony w terenie znakiem geodezyjnym, ma sporządzony opis topograficzny oraz którego dane są umieszczone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez uprawniony do tego organ. Osnowę geodezyjną, dzieli się według kryterium dokładności i sposobu jej zakładania na osnowę podstawową fundamentalną, osnowę podstawową bazową i osnowę szczegółową. Punkty osnowy stabilizuje się w terenie znakami geodezyjnymi w sposób i w miejscach zapewniających ich wieloletnie przetrwanie. Ponadto dla każdego punktu osnowy wykonuje się opis topograficzny umożliwiający po pierwsze odnalezienie i zidentyfikowanie punktu oraz po drugie odtworzenie miejsca położenia punktu.
W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572) – obowiązującym w czasie przeprowadzania modernizacji - przewidziano natomiast, że geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe wykonuje się w oparciu o punkty poziomej i wysokościowej osnowy geodezyjnej. Przy czym geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe poprzedza się wywiadem terenowym, mającym na celu identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej oraz znaków granicznych.
Zatem skoro wykonawca na terenie obrębu S. w ogóle nie odszukał punktów osnowy w terenie, a po wykonanej transformacji (z układu odniesienia "1965" do "2000") granice opracowane z operatu założenia ewidencji nie pokrywały się z użytkowaniem, wykonawca prac modernizacyjnych pomierzył widoczne trójmiedze oraz dokonał miejscowego wpasowania mapy ewidencyjnej w oparciu o te punkty, przy czym jak podkreślił – z zachowaniem miar ze szkiców podstawowych. Zachował zatem podstawowy element stały pomiarów wykonanych w latach 60 tych XX wieku.
Podsumowując powyższe wywody można stwierdzić, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu S. przeniesiona na układ odniesienia "2000" z zachowaniem miar czołowych działek wykazanych na szkicach polowych z założenia ewidencji, odzwierciedla rzeczywiste granice działek pomierzone w 1968 r., w tym działki nr [...]. Innymi słowy aktualne dane cyfrowe zgromadzone w systemach informatycznych ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Z. precyzyjnie określają położenie geograficzne poszczególnych działek ewidencyjnych z precyzyjnym opisem punktów granicznych.
W związku z tym dotychczasowe dane z ewidencji gruntów i budynków (sprzed modernizacji) udostępnione przez Starostę Zamojskiego na potrzeby płatności w ramach dopłat bezpośrednich Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, różnią się od danych opracowanych w wyniku modernizacji ewidencji. Okoliczność ta nie jest sporna. Mapy ewidencyjne udostępniane przed modernizacją były inne niż aktualne mapy opracowane już w systemie cyfrowym i dostosowane do obecnie obowiązujących przepisów jak również z zachowaniem standardów dokładności.
Jednocześnie sąd nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Organy w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, poddały go analizie oraz wyprowadziły z niego słuszne wnioski.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.