III SA/Lu 295/22

III SA/Lu 295/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska /przewodniczący/
Jerzy Drwal
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7; art. 77 § 1; art. 15; art. 107 § 3; (aktualnie Dz.U.2022.2000)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 919
art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a; art. 3 ust. 1 pkt 2; art. 4 pkt 22 lit. a-w; art. 28 ust. 1; art. 29c; art. 87; art. 92a ust. 3, 7; art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
M.P. 2002 nr 6 poz 125 art. 7 ust. 1
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzona  w Warszawie  dnia 18 maja 1992 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu odwołania O. M., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia 26 listopada 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu 7 lipca 2021 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę dokumentów posiadanych przez S. H. kierującego zespołem pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] Kierujący pojazdem okazał do kontroli: paszport, ukraiński dowód rejestracyjny pojazdu silnikowego oraz ukraiński dowód rejestracyjny naczepy, zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...].
Podczas kontroli ustalono, że przejazd odbywał się bez ładunku. Kierowca oświadczył, że wjechał z Ukrainy do Polski przez drogowe przejście graniczne w H. w celu odebrania ładunku z miejscowości L.. Z uwagi na fakt, iż dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 6000 kg i ładowność przekraczała 3500 kg, dla środka przewozowego wymagane było zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. W ocenie kontrolujących kierowca nie okazał do kontroli prawidłowo wypełnionego zezwolenia dotyczącego międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanego dla przewoźnika O. M. (dalej jako skarżący). Kierowca przedstawił bowiem zezwolenie nr [...] z niewypełnionymi polami "Państwo załadunku" oraz "Państwo rozładunku". Kierowca nie przedłożył również do kontroli zezwolenia wielokrotnego EKMT. Kontrolujący ustalili również, że przewóz nie zawierał się w katalogu przewozów zwolnionych z konieczności posiadania zezwolenia wymienionych w art. 7 ust. 1 umowy zawartej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych w Warszawie w dniu 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. Nr 6 poz,125 ze zm.), dalej także jako umowa dwustronna.
W tych okolicznościach w wyniku kontroli i okazanych przez kierowcę dokumentów stwierdzono naruszenia określone w lp. 1.1.12 oraz lp. 3.3.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.), dalej także jako u.t.d., tj. niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. oraz wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.
Na okoliczność kontroli wykonano kserokopie okazanych dokumentów i sporządzono protokół kontroli drogowej. Kierowca pojazdu odmówił podpisania protokołu, podając jako przyczynę odmowy podpisania nieznajomość języka polskiego w piśmie. Kierowca wyjaśnił, że rozumie treść przeczytanego protokołu i nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r., pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zezwolenie było wypełnione prawidłowo, gdyż pojazd wjechał na terytorium RP bez ładunku, zatem w wierszu dotyczącym pierwszego wjazdu nie mogło być wskazane "Państwo załadunku" i "Państwo rozładunku", skoro w tym wierszu w kolumnie "Ilość przewożonego towaru" wskazano przejazd pojazdu bez ładunku. Wypełnienie pola "Państwo załadunku" i "Państwo rozładunku" w tym wierszu byłoby zapisem wprowadzającym w błąd i nie odpowiadałby temu zapisowi dokument przewozowy (list CMR), którego byłby brak. Zdaniem pełnomocnika postępowanie przewoźnika było zgodne z literalnym (językowym) brzmieniem formuł zapisanych w kolumnach, a organ nie wskazał przepisów prawa, które precyzowałyby odmienny sposób wypełniania zezwolenia. W opinii pełnomocnika, ewentualne wątpliwości prawne oraz faktyczne należy rozstrzygać na korzyść strony według art. 7a § 1 i art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako k.p.a.
Decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. (dalej organ I instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 12 000 zł za przedmiotowe naruszenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz przewóz kabotażowy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1564), dalej jako rozporządzenie w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że strona nieprawidłowo wypełniła blankiet zezwolenia, w sytuacji gdy strona wypełniła blankiet zgodnie z brzmieniem przepisów. W ocenie pełnomocnika skarżącego zezwolenie było wypełnione prawidłowo. Skoro pojazd wjechał na terytorium RP bez ładunku ("pusty"), zatem w wierszu dotyczącym pierwszego wjazdu nie mogło być wskazane "Państwo załadunku" i "Państwo rozładunku" . Pełnomocnik odwołał się do treści § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy wskazując na alternatywę rozłączną zdania "państwa załadunku i rozładunku oraz ilość przewożonego towaru" do zdania "a w przypadku przejazdu pojazdu bez ładunku - wpisując wyraz: pusty", która oznacza, że w przypadku gdy pojazd jedzie z towarem to należy wpisać państwa załadunku i rozładunku oraz ilość przewożonego towaru, a jeżeli przejazd dokonywany jest bez ładunku to należy wpisać wyłącznie wyraz "pusty".
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej organ odwoławczy, organ II instancji) nie podzielił argumentacji odwołania i po uzupełnieniu materiału dowodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że w świetle regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., w sytuacji, gdy dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 53500 kg (pojazd silnikowy - 18300 kg, naczepa - 35200 kg), tj. 53,5 tony, to do przewozu drogowego wykonywanego wyżej wymienionym zespołem pojazdów znajdują zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym.
Następnie organ II instancji odwołując się do regulacji ustawy o transporcie drogowym i definicji przewozu drogowego oraz transportu drogowego przypomniał, że przejazd kontrolowanego zespołu pojazdów z Ukrainy do Polski odbywał się bez ładunku. Przejazd zespołu pojazdów odbywał się celem zabrania ładunku z Polski na Ukrainę. Jak ustalił organ odwoławczy w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego przewóz powrotny ładunku przedmiotowym zespołem pojazdów, wykonany był w dniu 12 lipca 2021 r. (po zwolnieniu tego środka w dniu 10 lipca 2021 r.). Zespołem pojazdów wykonywany był przewóz z Polski na Ukrainę towarów w postaci: nektarynek świeżych o masie netto 7350 kg oraz brzoskwiń świeżych o masie netto 12530 kg (masa brutto 22601 kg). Przewożony towar nie był własnością odwołującego, zgodnie bowiem ze zgłoszeniem celnym nadawcą oraz odbiorcą towaru były inne odrębne podmioty, nie tożsame z podmiotem wykonującym przewóz rzeczy. Powyższe świadczy o tym, że kontrolowany przejazd pojazdu bez ładunku wykonywany był w celu przewozu rzeczy nie będących własnością przewoźnika, wobec czego nie spełniał warunku niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne) określonego w art. 4 pkt 4 lit. c) u.t.d., a zatem stanowił transport drogowy. Wobec jazdy pojazdu z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, przedmiotowy przewóz drogowy wypełniał definicję międzynarodowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 2 u.t.d.
W świetle zaś regulacji art. 28 ust. 1 u.t.d. wykonanie tego przewozu wymagało zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Przepisy te stosuje się również w przypadku przejazdu pojazdu samochodowego bez ładunku (ust. 3). Zgodnie z regulacja art. 28a ust. 1 u.t.d. zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowe[?]go wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 2).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwszy przejazd kontrolowanego zespołu pojazdów był w stanie próżnym i odbywał się celem zabrania ładunku z Polski na Ukrainę. Na podstawie zgłoszenia celnego MRN [...] z dnia 12 lipca 2021 r. ustalono, że powrotny przejazd zespołem pojazdów z ładunkiem z Polski na Ukrainę wskazuje, że był to przewóz dwustronny o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. Bezspornym jest, że w części B zezwolenia nr [...] w rubryce "Powrotny" posiadacz zezwolenia nie wypełnił pól: "Państwo załadunku", "Ilość przewożonego towaru w kg/l" "Państwo rozładunku". Brak tych wpisów w części B zezwolenia świadczy zaś o niewypełnieniu blankietu zezwolenia w tej części przez przewoźnika, tj. z naruszeniem § 5 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie uchybienia nie stanowi sposób wypełnienia blankietu zezwolenia w zakresie pierwszego przejazdu pojazdu wykonywanego bez ładunku (przejazdu "pustego"), lecz niewypełnienie zezwolenia w zakresie dotyczącym przejazdu powrotnego. Organ II instancji zauważył, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy reguluje sposób wypełniania blankietu zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a art. 28a ust. 1 u.t.d. określa jednoznacznie obowiązek wypełnienia blankietu zezwolenia przez zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy - najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany.
Organ odwoławczy wskazał również, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania zwolnienia określone w art. 7 ust. 1 lit. a-f umowy dwustronnej i nie zachodziły też podstawy do zastosowania zwolnienia określonego w protokole Komisji Mieszanej z dnia 17-18 października 2013 r.. W tych okolicznościach wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego w przedmiotowej sprawie wymagało uzyskania stosownego zezwolenia zgodnie z art. 6 umowy dwustronnej oraz art. 28 ust. 1 u.t.d.
Organ II instancji podniósł rónież, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i nie jest jego celem rezygnacja z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym ani generalne uwalnianie podmiotów wykonujących przewóz od odpowiedzialności za naruszenia prawa. Podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy powinien zaznajomić się z przepisami prawa w zakresie tego przewozu, i tak zorganizować wykonywany przewóz, aby kierowca środka przewozowego okazał wymagane dokumenty w trakcie kontroli, w tym przypadku wypełniony przez przewoźnika blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, żeby nie dopuścić do naruszenia przepisów regulujących wykonywanie przewozu. Wykonywany w tej sprawie przewóz drogowy był możliwy do przewidzenia i zaplanowania, tym samym skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia. W ocenie organu II instancji w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie O. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że strona nieprawidłowo wypełniła blankiet zezwolenia w sytuacji gdy strona wypełniła blankiet zezwolenia wzorowo - zgodnie z brzmieniem przepisów.
W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasową argumentację uzasadniając, że z literalnego brzmienia § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jednoznacznie wynika, iż państwo załadunku i rozładunku wpisuje się wtedy, gdy wpisuje się ilość przewożonego towaru. Jeżeli przejazd dokonywany jest bez ładunku to należy wpisać wyłącznie wyraz "pusty". Wynika to z alternatywy rozłącznej, w jakiej te zdania logiczne pozostają wobec siebie, a ewentualne wątpliwości zarówno prawne jak i faktyczne, należy zawsze rozstrzygać na korzyść strony.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 5 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił zarzuty skargi o zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 189a § 2 pkt 1 - 3 k.p.a. a contrario, art. 189d
k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a (Działu IVa). W ocenie pełnomocnika skarżącego przepisy te regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie u.t.d.. Przepisy te pozwalają miarkować kary i od nich odstępować lub poprzestać na pouczeniu, i zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 k.p.a., przede wszystkim kwestii odstępowania od nałożenia kary. W swoim stanowisku pełnomocnik skarżącego powołał się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 i argumentował, że odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ odwoławczy, w piśmie z dnia 9 września 2022 r. wyjaśnił, iż przedmiotowa uchwałą nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału IVd ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, ze względu na kompleksową regulację odrębną w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 92a-95e u.t.d.) przepisy działu IVa k.p.a w zakresie wskazanym w art. 189a § 2 k.p.a nie mają zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym. Ustawa ta określa między innymi zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a u.t.d.). Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, przepisów innych ustaw i przepisów prawa Unii Europejskiej, wymienionych w art. 4 pkt 22 lit. a-w u.t.d., a także wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego (art. 4 pkt 22 lit. x u.t.d.).
Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Stosownie zaś do art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.
Z powyżej regulacji jasno wynika, że warunkiem wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez przewoźnika zagranicznego stosownego zezwolenia. Opisany wymóg nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku odmiennego unormowania tej kwestii w umowach międzynarodowych.
Według art. 28a ust. 1 u.t.d., zagraniczny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany wypełnić blankiet właściwego zezwolenia najpóźniej przed wjazdem pojazdu samochodowego, którym przewóz jest dokonywany, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu, kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1. W przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.
Sankcją za naruszenie dyspozycji art. 28 u.t.d. jest kara pieniężna określona pod lp. 3.3.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w wysokości 12.000 zł.
W okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny nie był sporny. Jak ustaliły organy i skarżący tych ustaleń nie podważał w dniu 7 lipca 2021 r. kontrolowanym zespołem pojazdów wykonywany był przejazd z Ukrainy do Polski. Według wpisów w części B okazanego do kontroli zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...], przejazd tego zespołu pojazdów z Ukrainy do Polski odbywał się bez ładunku (Przejazd - Pierwszy; Data pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - "07.07.2021"; Ilość przewożonego towaru w kg/l. W przypadku przejazdu pojazdu bez ładunku wpisać wyraz: pusty - "Pusty"). Jak wynika z akt sprawy, przejazd kontrolowanego zespołu pojazdów odbywał się celem zabrania ładunku z Polski na Ukrainę. Przedmiotowe zezwolenie zawierało wpisy organu wydającego zezwolenie, w tym wpisaną liczbę przejazdów: 1 oraz określony rodzaj przewozu: przewóz dwustronny lub tranzytowy. Jak ustalono przewóz powrotny ładunku przedmiotowym zespołem pojazdów wykonany został w dniu 12 lipca 2021 r., i zgodnie z danymi zawartymi w zgłoszeniu celnym przewożony towar obejmował nektarynki świeże o masie netto 7350 kg oraz brzoskwinie świeże o masie netto 12530 kg (masa brutto 22601 kg). Bezspornym jest, że okazane do kontroli zezwolenie w części B w rubryce "Powrotny" nie zawierało wypełnionych pól: "Państwo załadunku", "Ilość przewożonego towaru w kg/l" i "Państwo rozładunku".
Nie było również kwestią sporną to, że w analizowanej sprawie umowa dwustronna miała zastosowanie dla przedmiotowego przewozu ale nie miały zastosowania zwolnienia określone w art. 7 ust. 1 lit. a-f umowy dwustronnej, ani też nie zaistniały podstawy do zastosowania zwolnienia określonego w protokole Komisji Mieszanej z dnia 17-18 października 2013 r.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 umowy dwustronnej, jej postanowienia mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron. W rozpatrywanej sprawie skarżący wykonywał przewóz zespołem pojazdów zarejestrowanym na terytorium Ukrainy w relacji dwustronnej Ukraina – Polska. Do kontroli okazano ukraiński dowód rejestracyjny pojazdu silnikowego i ukraiński dowód rejestracyjny naczepy, a przejazd z Ukrainy do Polski odbywał się w stanie próżnym celem zabrania ładunku z Polski na Ukrainę. Jak z kolei stanowi art. 5 ust. 1 przedmiotowej umowy, przewoźnicy każdej Umawiającej się Strony mogą wykonywać przewozy ładunków oraz wykonywać przejazdy w stanie próżnym:
a) między miejscem położonym na terytorium jednej Umawiającej się Strony a miejscem położonym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony;
b) w tranzycie przez terytorium drugiej Umawiającej się Strony.
Przewoźnicy jednej z Umawiających się Stron mają prawo zabierania ładunku powrotnego na terytorium drugiej Umawiającej się Strony (ust. 2).
Zgodnie z art. 6 umowy dwustronnej, z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie, zezwoleń, wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony.
Na podstawie art. 7 ust. 1 umowy dwustronnej, nie wymagają zezwoleń przewozy:
a) rzeczy przesiedlenia,
b) materiałów i przedmiotów, w tym dzieł sztuki, przeznaczonych na targi, wystawy lub na imprezy o charakterze niehandlowym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony,
c) sprzętu, przedmiotów i zwierząt przeznaczonych na imprezy teatralne, muzyczne, filmowe lub sportowe, dla cyrków, targów, kiermaszy na terytorium drugiej Umawiającej się Strony,
d) sprzętu przeznaczonego dla wykonywania zapisów radiofonicznych, zdjęć filmowych lub telewizyjnych,
e) zwłok,
f) pojazdów uszkodzonych.
Wspólna Komisja ustanowiona przez Umawiające się Strony jest upoważniona do zmiany zakresu stosowanych zwolnień określonych w ust. 1 tego przepisu (art. 7 ust. 2 umowy dwustronnej). Organy ustaliły, a skarżący tych ustaleń nie podważał, że w świetle regulacji Protokołu posiedzenia polsko - ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa, 17-18 października 2013 r.), ze względu na dopuszczalną masę całkowitą zespołu pojazdów, którym wykonywany był przewóz w niniejszej sprawie oraz ładowność tego zespołu pojazdów przewóz ten nie podlegał zwolnieniu z obowiązku posiadania zezwolenia. W świetle zaś regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. z uwagi na masę całkowitą zespołu pojazdów (przekraczającą 3,5 tony) oraz z uwagi na brak spełnienia przez kontrolowany przewóz warunku niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne) do kontrolowanego przewozu znajdują zastosowanie przepisy u.t.d.
Z przytoczonej wyżej regulacji art. 28a ust. 1 u.t.d, wynika, że przepis ten określa jednoznacznie obowiązek wypełnienia blankietu zezwolenia przez zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy - najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, określa się następujące rodzaje zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) zezwolenie na przewóz dwustronny; 2) zezwolenie na przewóz tranzytowy; 3) zezwolenie na przewóz dwustronny lub tranzytowy; 4) zezwolenie na przewóz do lub z państwa trzeciego. Zezwolenie, o którym mowa w § 2 pkt 1 - uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium państwa określonego w zezwoleniu a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie, o którym mowa w § 2 pkt 2 - uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy tranzytem przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie, o którym mowa w § 2 pkt 3 - uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium państwa określonego w zezwoleniu a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub tranzytem przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie, o którym mowa w § 2 pkt 4 - uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium państwa innego niż określone w zezwoleniu – (§ 4 ust.1 pkt 1- 4 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy).
Zgodnie zaś z regulacją § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wypełnia w części B - posiadacz zezwolenia, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwa załadunku i rozładunku oraz ilość przewożonego towaru w kg/l, a w przypadku przejazdu pojazdu bez ładunku - wpisując wyraz "pusty".
W tym stanie prawnym i mając na względzie, że z niepodważonych przez skarżącego ustaleń organu odwoławczego wynika, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wykonany został przewóz dwustronny, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, to podzielić należy stanowisko organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie uchybienia nie stanowi sposób wypełnienia blankietu zezwolenia w zakresie pierwszego przejazdu pojazdu wykonywanego bez ładunku (przejazdu "pustego"), lecz niewypełnienie przedmiotowego zezwolenia w zakresie dotyczącym przejazdu powrotnego. Z tych względów argumentację skargi uznać należy za chybioną, a zarzuty co do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego za nietrafne.
Brak stosownych wpisów, w przypadku przejazdu dwustronnego w części B zezwolenia w rubrykach: "Państwo załadunku", "Ilość przewożonego towaru w kg/l" i "Państwo rozładunku" świadczy o niewypełnieniu blankietu zezwolenia w tej części przez przewoźnika, a więc o naruszeniu § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, a w konsekwencji o wykonaniu skontrolowanego przejazdu bez wymaganego zezwolenia.
Podzielić przy tym należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wyrażone w wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 1018/21(orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA), gdzie NSA zwrócił uwagę, że przy interpretacji użytego w art. 28a ust. 2 u.d.t. zwrotu "nieprawidłowe wypełnienie blankietu zezwolenia" należy uwzględnić wykładnię systemową przepisów odnoszących się do zezwoleń na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. NSA wyjaśnił, że ustawodawca określił (art. 28 u.t.d.), że tego rodzaju działalność jest limitowana przez konieczność uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, a dodatkowo ilość tego rodzaju zezwoleń jest ograniczona (kontyngent ustalany w drodze porozumienia z odpowiednimi władzami innych państw - zob. art. 29c u.t.d. oraz art. 6 ust. 2 umowy dwustronnej).
Jeszcze raz podkreślić należy, że w art. 28a u.t.d. ustawodawca określił moment, w którym podmiot, który uzyskał zezwolenie, powinien je najpóźniej wypełnić, a także skutki niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnianie blankietu zezwolenia, jak również skutek nieokazania zezwolenia w trakcie kontroli. Przewoźnik ma zatem obowiązek wypełnić rubrykę "powrotny" w zezwoleniu także najpóźniej przed wjazdem na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP ma bowiem za zadanie monitorowanie przewozu rzeczy, po terytorium Polski. Dlatego też, zezwolenie powinno być już kompleksowo wypełnione i okazane podczas kontroli. Jedynie prawidłowo wypełnione zezwolenie uprawnia do wykonywania określonego w zezwoleniu przewozu.
W świetle powyższego, w ocenie sądu, organy prawidłowo stwierdziły podstawy do nałożenia na stronę skarżącą, na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d kary pieniężnej przewidzianej pod l.p. 3.3.1 oraz 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., to jest za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia (12 000 zł) oraz za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. (500 zł). Ponieważ suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia przekraczała sumę kar, o której mowa w art. 92a ust. 3 zasadnie wymierzono skarżącemu karę w maksymalnej przewidzianej w tym przepisie wysokości 12 000 zł.
W ocenie sądu trafna jest także ocena organów o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d., bowiem żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika zatem przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Jako zdarzenia i okoliczności nie do przewidzenia należy rozumieć takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, a ich wystąpienie czy zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Przy tym przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Zatem to na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Skarżący, mimo spoczywającego na nim obowiązku udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na zaistnienie tego rodzaju okoliczności.
Trafnie ocenił organ odwoławczy, że wykonywany przewóz drogowy był możliwy do przewidzenia i zaplanowania, a obowiązkiem przedsiębiorcy było takie zorganizowanie wykonywanej działalności, aby wyeliminować ryzyko naruszenia prawa. Przedsiębiorca zajmujący się międzynarodowym przewozem towarów powinien zaznajomić się z przepisami prawa w zakresie przewozu towarów, i tak zorganizować swoją działalność, aby kierowca środka przewozowego mógł okazać odpowiednie dokumenty w trakcie kontroli. Przepis § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy statuuje w sposób jednoznaczny obowiązek posiadacza zezwolenia w zakresie wypełniania części B blankietu zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś z art. 28a ust. 1 u.t.d. wynika wprost, że obowiązek wypełnienia blankietu zezwolenia przez podmiot zagraniczny wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy powinien zostać wykonany najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W omawianej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 u.t.d., gdyż za stwierdzone naruszenie nie została nałożona na skarżącego kara przez inny uprawniony organ, a od dnia ujawnienia naruszenia (7 lipca 2021 r.) do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez oba organy nie upłynął okres 2 lat.
W ocenie sądu brak również podstaw do podzielania zarzutów skarżącego co do naruszenia art. 189a § 2 pkt 1 - 3 k.p.a. a contrario, art. 189d k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. zasadniczo poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących miarkowania kary i odstąpienia od niej.
W ocenie pełnomocnika skarżącego kary pieniężne w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 k.p.a., a przede wszystkim kwestii odstępowania od nałożenia kary. Pełnomocnik skarżącego w swojej argumentacji akcentował przede wszystkim, że uregulowania z art. 92c u.t.d. nie są zbieżne z art. 189f k.p.a., a odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że do naruszenia prawa doszło i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe.
W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że trafne jest spostrzeżenie organu odwoławczego, iż powołana przez pełnomocnika skarżącego na poparcie swojej argumentacji uchwała NSA w sprawie sygn. akt III OPS 1/21, CBOSA nie może znaleźć odniesienia wprost do okoliczności niniejszej sprawy, gdyż dotyczy kar pieniężnych, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2021, poz. 888 ze zm.). Po drugie co do braku podstaw do zastosowania regulacji Działu IVa k.p.a. co do kar z ustawy o transporcie drogowym jak i ustawy Prawo o ruchu drogowym niejednokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazał NSA w wyroku sprawie sygn. akt. II GSK 248/21, CBOSA wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej, zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a. Art. 189a § 1 k.p.a. stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 tego artykułu wskazano jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania. Co istotne, jak podkreślił NSA, nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa k.p.a., to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w art. 189a § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście regulacji art. 92c u.t.d. wyjaśnił, z czym w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że: "Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana..." – por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt II GSK 375/21, II GSK 717/21, II GSK 375/21, CBOSA)
Podsumowując, w ocenie sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Organ odwoławczy kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podejmując wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, jest prawidłowa i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jest szczegółowe i wyczerpujące.
Wobec zatem bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), skargę należało oddalić.