III SA/Lu 284/20

III SA/Lu 284/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Robert Hałabis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 376/21 - Wyrok NSA z 2024-05-21
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 32 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 34 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA, Anna Strzelec, Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzat Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia 30 grudnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz P. K. kwotę [...]zł ([...] złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Inspektor Transportu Drogowego z dnia 9 marca 2020 r. (nr [...]) – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego P. K. – utrzymano w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia 30 grudnia 2019 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie sprawy:
W dniu 21 listopada 2019 r. w miejscowości L. na drodze krajowej nr [...] zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...] poddany został kontroli drogowej. Kontrolowanym zespołem pojazdów kierował obywatel [...] [...]. W trakcie kontroli w kabinie pojazdu przebywał także drugi kierowca [...], również obywatel [...], który jako członek zespołu kierowców nie rejestrował swojego czasu pracy na posiadanej ważnej karcie kierowcy za pomocą zainstalowanego w pojeździe tachografu cyfrowego oraz dokonał skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego o 2 godziny i 19 minut. Kierowcy wykonywali międzynarodowy transport drogowy rzeczy, to jest przewóz żywych zwierząt ([...] sztuk) z [...] do [...] w imieniu przedsiębiorcy transportowego (przewoźnika) P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] w T. Drugim. W trakcie kontroli kierowcy okazali m.in. wypis z ważnej licencji (nr [...]) dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia 21 listopada 2019 r., kiedy czynności kontrolne zostały przeprowadzone.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł za następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym:
1. niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym z karą w wysokości [...] zł);
2. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej – o 2 godziny i 19 minut (lp. 5.7. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym z karą w łącznej wysokości [...] zł, jako suma kar jednostkowych, gdzie kary za skrócenie poszczególnych okresów odpoczynku wynoszą odpowiednio:
1) o czas do jednej godziny – [...] zł,
2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – [...] zł,
3) za każą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – [...] zł.
We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:
. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i art. 15, art. 75 k.p.a., poprzez niepoczynienie ustaleń i nie zebranie materiału dowodowego,
. art. 107 § k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji,
. art. 10 k.p.a., poprzez odmowę przesłuchania świadków.
W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił jednocześnie, że kierowca [...] w dniu kontroli przebywał na urlopie, a tym samym nie miał prawa do rejestrowania swojej aktywności na swojej karcie kierowcy.
Po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzją z dnia 9 marca 2020 r. Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnośnie naruszenia określonego w lp. 5.7. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu oraz protokołu kontroli drogowej ustalono, że kierowca [...] o godzinie 05:57 w dniu 20 listopada 2019 r. rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał tymczasem 6 godzin i 41 minut nieprzerwanego odpoczynku w okresie od godz. 20:49 dnia 20 listopada 2019 r. do godziny 03:30 dnia 21 listopada 2019 r. Oznaczało to więc bezspornie, że skrócił on skrócony dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 19 minut. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Z tego względu kara pieniężna za wskazane naruszenie wynieść winna [...] zł, jako suma administracyjnych kar pieniężnych określonych w lp. 5.7. pkt 1-3 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym.
W kwestii zaś stwierdzonego naruszenia określonego w lp. 6.2.1. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wyjaśnił, że zespołem pojazdów w chwili zatrzymania do kontroli kierował [...]. W kabinie pojazdu przebywał także drugi kierowca tego pojazdu ([...]). Kontrolujący po zatrzymaniu pojazdu do kontroli stwierdzili, że karta drugiego kierowcy nie była zalogowana do tachografu pomimo, że kierowca ten posiadał przy sobie ważną kartę kierowcy. Po odczytaniu danych z karty kierowcy [...] i danych z tachografu inspektorzy jednoznacznie ustalili, że prowadził on pojazd Volvo o nr rej. [...] do godziny 20:49 w dniu 20 listopada 2019 r., a zatem w dniu poprzedzającym dzień kontroli, kiedy to wylogował swoją kartę kierowcy. Natomiast od godz. 03:30 w dniu 21 listopada 2019 r. pojazd prowadzony był już przez kierowcę [...], natomiast kierowca [...] ciągle przebywał w pojeździe i nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy.
Odnosząc się do treści odwołania, a w szczególności do tego, jakoby kierowca [...] w dniu 21 listopada 2019 r. przebywał na urlopie i nie mógł logować swojej karty kierowcy do tachografu, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący jako przewoźnik w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy zwierząt. W trakcie zatrzymania w kabinie pojazdu bezspornie przebywało dwóch kierowców, którzy w rzeczywistości wykonywali międzynarodowy drogowy przewóz rzeczy. W takiej sytuacji każdy z nich obowiązany był rejestrować swoją aktywność na karcie kierowcy, a nie tylko ten, który prowadził pojazd. Według organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie doszło do celowej nieprawidłowej obsługi tachografu przez kierowcę [...] [...] polegającej na świadomym nieumieszczeniu jego karty kierowcy w tachografie, kiedy kierowca ten przebywał w pojeździe jako drugi członek zespołu kierowców. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniu, że wskazany kierowca w dniu 21 listopada 2019 r. przebywał na urlopie. Gdyby faktycznie tak było, nie znajdowałby się w momencie zatrzymania w pojeździe, którym wykonywany był przewóz drogowy zwierząt do [...]. Kontrolowany pojazd został zatrzymany na trasie prowadzącej do przejścia granicznego na granicy polsko-słowackiej, tak więc nie można było też uznać, że kierowca [...] będący obywatelem [...] jechał jako pasażer do swoich stron rodzinnych. Każdy bowiem kierowca uprawniony do wykonywania przewozów pojazdami ciężarowymi, to jest posiadający prawo jazdy kat. C, podczas wykonywanego przewozu obowiązany jest rejestrować swoją aktywność na karcie kierowcy lub wykresówce, także wówczas gdy jest na urlopie, a pojazdem przemieszcza się jako pasażer. Ponadto, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy przepisu art. 92b ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy kierowców i czasu ich odpoczynku. Brak było również podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. Jazda pojazdem, w trakcie której kierowca na skutek niezalogowania karty kierowcy do tachografu nie rejestrował na niej swojej aktywności nie należy do okoliczności, o których mowa w art. 92c ustawy o transporcie drogowym.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący P. K. zaskarżył powyższą decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie:
1) przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;
2) przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych;
II. przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności:
1) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 oraz 156 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie poczynieniu ustaleń oraz niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynieniu ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – w przypadku gdy organ pominął milczeniem fakty i dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego;
3) art. 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przedstawionych przez stronę dowodów, które były niezbędne dla potwierdzenia twierdzeń strony na okoliczności uwolnienia się zgodnie z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.
III. art. 2 oraz 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez złamanie generalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ignorowanie przepisów prawa wspólnotowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie stwierdzić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi nastąpić może również na drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należało też mieć na względzie zasadę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast według art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozstrzygając sprawę we wskazanych wyżej granicach należało zatem w pierwszym rzędzie stwierdzić, że skarga w tej sprawie podlegała wprawdzie uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Uwzględnienie skargi nastąpiło bowiem z powodów, jakie zostały przez Sąd wzięte pod rozwagę z urzędu na podstawie, nie zaś na podstawie ogólnikowych i nie mających pokrycia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zarzutach sformułowanych w skardze przez stronę skarżącą.
Otóż przypomnienia wymaga, że na mocy zaskarżonej decyzji nałożono ostatecznie na skarżącego jako profesjonalnego przewoźnika w transporcie drogowym karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, za stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli dwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, jakich dopuścili się zatrudnieni przez stronę kierowcy, które polegały na:
1) niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym z karą w wysokości 5.000 zł);
2) skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej – o 2 godziny i 19 minut przez jednego z kierowców (lp. 5.7. pkt 1-3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym z karą łączną, której suma kar jednostkowych określona przez organy obu instancji wyniosła [...] zł).
Wymaga podkreślenia, że nie budziła żadnych wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji co do tego, iż do stwierdzonych podczas kontroli drogowej w dniu 21 listopada 2019 r. wskazanych wyżej naruszeń ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.t.d.") rzeczywiście doszło. Wynika to jednoznacznie z treści protokołu kontroli i pozostałych dowodów zawartych w aktach sprawy administracyjnej. Mianowicie ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego jasno wynika, że podczas wykonywania przez kierujących w imieniu skarżącego międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy doszło, po pierwsze, do naruszenia określonego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, które polegało na tym, że jeden z kierowców ([...]), jako członek zespołu kierowców wykonujących przewóz w imieniu strony, który nie prowadził pojazdu w czasie kiedy kontrola miała miejsce, nie rejestrował swojego czasu pracy na posiadanej ważnej karcie kierowcy za pomocą zainstalowanego w pojeździe tachografu cyfrowego, bowiem nie umieścił swojej karty kierowcy w tachografie, przez co doszło do nierejestrowania jego aktywności, co ewidentnie zafałszowywało informacje dotyczących czasu jego pracy i odpoczynku jako kierowcy. Z uzyskanych w toku kontroli danych wynikało, że kierowca ten zakończył rejestrację swojego czasu pracy w dniu 20 listopada 2019 r. o godzinie 20:49 na terytorium Polski i wówczas dokonał wyjęcia (wylogowania) swojej ważnej karty kierowcy z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe, którym kierował w czasie drogi w celu załadunku zwierząt na terytorium [...]. Natomiast w dniu następnym (21 listopada 2019 r.), o godzinie 03:32, na terytorium Polski kierowanie pojazdem rozpoczął drugi kierowca, co oznacza, że znajdujący się w pojeździe kierowca [...] nie rejestrował swojej aktywności od 20 listopada 2019 r. od godz. 20:49, do czasu zatrzymania pojazdu do kontroli. Po drugie, doszło także do naruszenia określonego w lp. 5.7. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej – o 2 godziny i 19 minut w przypadku kierowcy [...] [...]. Analiza zapisanych w pamięci karty tego kierowcy plików cyfrowych wykazała, że w dniu 20 listopada 2019 r., o godzinie 05:57 w jego przypadku rozpoczął się 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie okres 6 godzin i 41 minut nieprzerwanego odpoczynku, to jest od godziny 20:49 dnia 20 listopada 2019 r. do godziny 03:30 dnia 21 listopada 2019 r., co oznaczało w konsekwencji, że kierowca ten skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 19 minut. Jednocześnie podczas kontroli nie okazał on dokumentu w postaci wydruku z tachografu zawierającego dokonaną odręcznie adnotację, która mogłaby stanowić podstawę uzasadniającą odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.
Organy prawidłowo stwierdziły również, że skarżący w żaden sposób skutecznie nie podważył powyższych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności tego, że zespołem pojazdów w momencie zatrzymania kierował [...], a w kabinie pojazdu przebywał drugi zatrudniony przez niego kierowca [...], a także tego, że karta drugiego z kierowców nie była zalogowana do tachografu pomimo, że kierowca ten posiadał przy sobie ważną kartę kierowcy. Wskazany kierowca bezspornie w oparciu o ustalone dane skrócił także czas wymaganego prawem odpoczynku dziennego.
W konsekwencji, nieprzestrzeganie wymagań przewozu drogowego w odniesieniu do zapewnienia przez przedsiębiorców i kierowców poprawnego działania tachografów i kart cyfrowych, by mogły one rejestrować przewidziane prawem dane – sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną. Podstawy materialnoprawne wskazanych obowiązków wynikają z – przywołanych przez organy inspekcji transportu drogowego – przepisów wspólnotowych, to jest art. 32 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE L z 2014 r. nr 60, str. 1 – dalej jako "rozporządzenie nr 165/2014"). Stosownie do art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach (art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014).
Natomiast według art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 165/2014, jeżeli w pojeździe wyposażonym w tachograf cyfrowy znajduje się więcej niż jeden kierowca, kierowcy ci zapewniają, aby ich karty kierowcy zostały włożone w odpowiednie czytniki tachografu.
We wskazanym stanie prawnym i przy niewadliwie ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, organy te należycie zgromadziły dowody, a dysponując pełnym materiałem dowodowym prawidłowo go oceniły, w zgodzie z regułami proceduralnymi określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Całkowicie ogólnikowe oraz nieprecyzyjne sformułowane przez skarżącego zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowania prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych okazały się całkowicie chybione, dlatego wnioski organów skutkujące – co do zasady – nałożeniem na stronę sankcji za oba stwierdzone naruszenia, czyli nierejestrowanie za pomocą właściwych urządzeń aktywności jednego z kierowców, były prawidłowe.
Pomimo jednakże tego, że choć nie budziły wątpliwości ustalenia faktyczne organów obu instancji co do ich prawidłowości, to w zakresie stwierdzonego naruszenia dotyczącego skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego jednego z kierowców – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, określonego w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, orzekające w tej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem błędnie określiły łączną wysokość nałożonej na skarżącego z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej.
Przed szczegółowymi wyjaśnieniami w tym zakresie, zachodzi konieczność zwrócenia uwagi na kilka kwestii ogólnych i zasadniczych odnoszących się do sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, w tym wymierzanych przez inspekcję transportu drogowego. Jest zjawiskiem powszechnym, że obecnie widoczna jest trwała tendencja do rozszerzania podstaw prawnych wymierzania sankcji administracyjnych, w szczególności zaś stosowania kar pieniężnych za naruszenia nakazów i zakazów przewidzianych w aktach materialnego prawa administracyjnego. Ich zakres jest bardzo szeroki. W oparciu o kryterium przedmiotu ochrony prawnej wyodrębnić można m.in. grupy sankcji administracyjnych dotyczących szeregu dziedzin, w tym również dot. zasad prowadzenia działalności gospodarczej, dróg publicznych, czy bezpieczeństwa w ruchu i transporcie drogowym. Nie jest jednak dyskusyjne, że wymóg poprawnej legislacji stawiany w zakresie formułowania norm represyjnych jest szczególnie ważny z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Określoność elementów oraz kryteriów stosowania sankcji w przepisach rangi ustawowej oznacza, że przepisy prawa muszą odpowiadać kryterium podstawowej zrozumiałości i precyzji językowej. Wskazaną zasadę określoności wywieść można z reguły konstytucyjnej wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Poprawność konstrukcji przepisu prawa to jego zgodność z regułami języka polskiego i logiki. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. W konsekwencji wymóg precyzyjności sprowadza się przede wszystkim do tego, aby przepisy prawa były pozbawione wieloznaczności językowych i formułowane przede wszystkim przy zastosowaniu zwrotów ostrych. Redakcja przepisów i stopień ich precyzji językowej powinny umożliwiać podmiotom – adresatom tych przepisów, jednoznaczne ustalenie znaczenia normy – praw i obowiązków z niej wynikających. Dlatego mając na względzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, dotyczące reguł wykładni prawa należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, że niesporne jest, iż w państwie prawnym przepisy karne winny precyzyjnie określać zarówno czyn, jak i karę. Dlatego okoliczność tę uwzględnić należało przy wykładni tych przepisów materialnoprawnych, które były podstawą wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w omawianym zakresie (za naruszenie określone w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).
Przede wszystkim w sposób nieuprawniony organy dokonały zakwalifikowania wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia polegającego na skróceniu czasu odpoczynku kierowcy zatrudnionego przez skarżącego, w rozmiarze 2 godzin i 19 minut – do trzech różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w trzech różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Oznaczało to w konsekwencji, że wymierzona skarżącemu kara pieniężna, pomimo stwierdzenia ewidentnie jednego naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowcy o 2 godziny i 19 minut, skutkowała nieuzasadnionym wymierzeniem stronie zsumowanych kar za skrócenie takiego odpoczynku, zarówno: o czas do 1 godziny (150 zł), o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin (350 zł) oraz za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin (550 zł), co w efekcie spowodowało ustalenie wysokości kary w omawianym zakresie na poziomie [...] zł (150 zł + [...] zł + [...] zł), kiedy nie istniały ku temu podstawy.
Tego rodzaju wykładnia omawianej regulacji, wedle której dopuszczalne jest sumowanie kar za poszczególne naruszenia dotyczące przedłużenia czasu pracy lub skrócenia czasu odpoczynku kierowców, nie jest – w ocenie Sądu – obecnie dopuszczalna.
Należy zwrócić uwagę, że wskazane naruszenie ujawnione zostało w toku kontroli w dniu 21 listopada 2020 r., a zatem doszło do niego już pod rządami istotnie znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym, która stanowiła podstawę prawną wymierzania stronie administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Treść omawianego naruszenia określonego w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w znowelizowanym brzmieniu istotnie różni się od brzmienia obowiązującego przed dokonaniem nowelizacji na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r. Wskazana nowelizacja ustawy o transporcie drogowym w załączniku nr 3, oprócz oznaczenia rodzaju poszczególnych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, w przypadku niektórych naruszeń – co było istotnym novum – oznaczyła również numer grupy naruszeń oraz wagę danego naruszenia, jako: PN – poważne naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie i NN – najpoważniejsze naruszenie, stosownie do postanowień wskazanych w załączniku I do Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 – dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403"). Należy przy tym zauważyć, że wskazana nowelizacja to zmiana jakościowa w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego z tego względu, że zmodyfikowano nie tylko sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, ale również wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia.
Dlatego w chwili obecnej ustawodawca przewiduje dla skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, kary w trzech różnych wysokościach, w zależności właśnie od stopnia wagi naruszenia. Wysokość tych kar, biorąc pod uwagę datę ujawnienia stwierdzonych w tej sprawie naruszeń, wynosiła:
a) w lp. 5.7. pkt 1 – o czas do 1 godziny – 150 zł;
b) w lp. 5.7. pkt 2 – o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 350 zł;
c) w lp. 5.7. pkt 3 – za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – 550 zł.
W tym miejscu wymaga przypomnienia, że wskazane wyżej naruszenia zawarte są w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a opisane zostały szczegółowo w części obejmującej czas pracy kierowców (lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Źródłowo problematykę w tym zakresie co do wagi poszczególnych naruszeń regulują przepisy powołanego już rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403. Do problematyki wagi poszczególnych naruszeń odnoszą się też przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 102, str. 1, ze zm.). Jak stanowi pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te musza być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu. Dlatego obowiązująca obecnie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uwzględnia postulaty zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. Komisja rozporządzeniem tym dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE, w tym dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 300, str. 51). Znamiennym jest także to, że również w rozporządzeniu nr 1071/2009 podkreślono w pkt 21 preambuły, że państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia, a sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
W takich okolicznościach obecna treść lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 września 2018 r. jest istotnie odmienna od poprzednio obowiązujących w tym zakresie uregulowań i jej wykładnia winna uwzględniać wskazane powyżej uwagi. Ubocznie Sąd zwraca też uwagę, że wprawdzie odmiennie od ustawodawcy krajowego prawodawca unijny w załączniku nr I do rozporządzenia 2016/403 kategoryzując wagę poszczególnych naruszeń określił przedziały czasowe przy użyciu symboli matematycznych (< i ?), to jednak przepisy krajowe pozbawione są wieloznaczności językowych. Czyniąc zatem zadość przepisom unijnym krajowy ustawodawca ustanowił, przy zastosowaniu zwrotów ostrych, trzy odrębne w omawianym zakresie kategorie naruszeń dotyczące rozmiaru skrócenia wymaganego czasu odpoczynku kierowcy, poprzez określenie dwóch zamkniętych przedziałów czasowych w lp. 5.7. pkt 1 i lp. 5.7. pkt 2 oraz jednego przedziału czasowego półotwartego w lp. 5.7. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Systematyka tego przepisu wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Dlatego w aktualnym brzmieniu lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej. W przypadku skrócenia tego okresu o 2 godziny 19 minut prawidłowa kwalifikacja prawna naruszenia wskazuje wyłącznie na jedno naruszenie, określone w lp. 5.7. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje w takim wypadku jedną karę w wysokości 550 zł (za każdą – w okolicznościach tej sprawy jedną – rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin). Skoro zaś ustawodawca czyniąc zadość wykazowi kategorii naruszeń z rozporządzenia 2016/403 ustanowił trzy odrębne grupy czasowe, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia. Przykładowo zatem, jeżeli stwierdzone naruszenie jest większe aniżeli naruszenia ujęte w lp. 5.7.1. i 5.7.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (jak w sprawie niniejszej), to prawidłowo określona kara wynosi wówczas 550 zł za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin. W tym przypadku wysokość kary nie może obejmować sumy kar określonych w pkt 1 i 2 lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, bo przede wszystkim nie wynika to z treści obu tych jednostek redakcyjnych i sposobu redakcji całości tego uregulowania. Dwa pierwsze punkty tak opisanego naruszenia dotyczą bowiem dwóch odrębnych, bo zamkniętych przedziałów czasowych, co oznacza, że każde naruszenie czasu aktywności kierowcy (prowadzenia pojazdu, jak i skrócenia okresu odpoczynku), kwalifikować można jedynie do jednego odrębnego naruszenia. Jednocześnie z analizy treści lp. 5.7.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że tylko w przypadku bardzo poważnego naruszenia (BPN), możliwe jest sumowanie stawek za każdą kolejną rozpoczętą godzinę powyżej okresu 2 godzin, gdzie wprost przewidziano w tym przypadku stawkę kary w wysokości 550 zł za każdą kolejną rozpoczętą godzinę. W opisanej sytuacji, mając do czynienia ze skróceniem dziennego okresu odpoczynku kierowcy np. o 3 godziny i 40 minut, właściwa kwalifikacja tak stwierdzonego naruszenia nakazywałaby przypisanie go do lp. 5.7. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a prawidłowo ustalona wysokość kary pieniężnej wynosiłaby łącznie 1.100 zł, jako stawka kary w wysokości 550 zł za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin.
W konsekwencji należało stwierdzić, że prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących czasu pracy lub skrócenia okresu odpoczynku kierowców, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko to znajduje już aprobatę w judykaturze sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/19; WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1046/19; WSA w Opolu z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 25/20).
Ubocznie wypada też zauważyć, że należy wyraźnie odróżnić problematykę zbiegu sankcji administracyjnoprawnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ujętych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, uregulowanej w art. 92a ustawy o transporcie drogowym, od praktyki sumowania kar w stosunku do jednego (w rozumieniu rodzajowym) naruszenia określonego w jednym załączniku do ustawy, poprzez dodawanie do stawki naruszenia o największej wadze, także kar przewidzianych w ramach danego rodzaju naruszenia stawek kar o wadze mniejszej. Przepis art. 92a ustawy o transporcie drogowym określa też limit łącznej wysokości kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej w wyniku naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, w rozróżnieniu na kontrole drogowe i kontrole prowadzone w siedzibie przedsiębiorcy. Z art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika ponadto, że w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie zarządzającym transportem, przy zbiegu naruszeń z załączników 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym, nakłada się jedną karę pieniężną za naruszenia określone w załączniku nr 3.
Mając powyższe rozważania na względzie należało uznać, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów materialnoprawnych, to jest art. 92a ust. 1, 7 i 11 u.t.d. w związku z lp. 5.7.1. i lp. 5.7.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy w zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę prawidłowa wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej winna zostać oparta wyłącznie na podstawie określonej w lp. 5.7.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (550 zł). Dlatego nałożenie na skarżącego omawianej kary w wysokości 1.050. zł było bezpodstawne. Niedopuszczalna jest bowiem obecnie praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia. Przekroczenie zaś minimalnych progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń w zakresie czasu pracy i skrócenia okresu dziennego odpoczynku kierowców powoduje uruchomienie kolejnej, przewidzianej prawem wyższej sankcji. W przypadku omawianego naruszenia doszło więc do nieuprawnionego i potrójnego sankcjonowania jednego stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy, a tego rodzaju działanie jest niezgodne z pkt 26 wprowadzenia rozporządzenia nr 561/2006 nakazującym, aby kary stosowane w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 791/16).
Zgodnie z art 92b i 92c u.t.d., podmiot wykonujący przewozy lub czynności związane z przewozem w sytuacji zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, bądź też w sytuacji, gdy nie miał wpływu na powstałe naruszenia, może próbować uwolnić się od ponoszenia odpowiedzialności, o ile istnieją ku temu podstawy. Jednak skarżący nie wskazał nawet w tej sprawie żadnych okoliczności, które w świetle tych przepisów dawałyby podstawę do szczegółowych rozważań w tym zakresie.
Mając powyższe rozważania na względzie, wobec dopuszczenia się przez organy naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. – obowiązany był uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów złożył się wyłącznie uiszczony przez stronę wpis od wniesionej skargi w kwocie 242 zł.