III SA/LU 236/23

III SA/Lu 236/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-08-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Ewa Ibrom /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 4 pkt 2, 6a, 15; art. 32a; art. 32b ust. 2; art. 87 ust. 1; art. 92a ust. 1 i 7; art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 4 lit. a
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia 3 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł (pięćset złotych) za niewyposażenie kierowcy w świadectwo kierowcy; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 16 marca 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. (dalej organ I instancji) z 3 stycznia 2023 r., nakładającą na F. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 5.500 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowy.
Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 5 maja 2022 r. w Oddziale Celnym w K., na kierunku wjazdowym na terytorium Rzeczypospolitej [...], dokonano kontroli pojazdu marki V. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki S. C. o nr rej. [...], którego kierowcą był obywatel Białorusi - A. A.. Na podstawie przedstawionych dokumentów kontrolujący ustalili, że kierowca wykonywał międzynarodowy zarobkowy transport drogowy rzeczy na rzecz F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: strona skarżąca, Spółka, spółka F.) środkiem transportu zarejestrowanym w Polsce. Kierowca zgłosił do odprawy celnej towar w postaci 26 palet gwoździ, o łącznej wadze brutto 21092 kg. Zgodnie z międzynarodowym drogowym listem przewozowym CMR nr [...] nadawcą towaru był podmiot [...] "S." z Białorusi, a odbiorcą podmiot A. W. G. & C.. K. w [...]. Kierowca podczas kontroli przedstawił paszport, dowody rejestracyjne zespołu pojazdów, wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] dla strony skarżącej oraz świadectwo kierowcy nr [...] wystawione przez urząd litewski dla [...] "G. transportas", V., [...], L. R.. Kierujący nie okazał świadectwa kierowcy do zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanego dla przewoźnika wykonującego transport drogowy ważnego w dniu kontroli. Ponadto nie przedłożył do kontroli zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z kontroli sporządzono protokół, kierowca podpisał protokół, nie wnosząc uwag, ani zastrzeżeń do kontroli.
W piśmie z 19 września 2022 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W piśmie z 4 października 2022 r. Spółka wyjaśniła, że skontrolowany kierowca nie był i nie jest jej pracownikiem, że w dniu 3 lutego 2022 r. zawarła "Porozumienie pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy", którego przedmiotem jest świadczenie przez litewską spółkę na jej rzecz usług outsourcingu pracowniczego. Zdaniem Spółki, kierowca jako obcokrajowiec nie posługuje się językiem polskim w stopniu komunikatywnym, nie miał możliwości podjęcia rozmów z kontrolującymi, nie miał też możliwości wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli.
Decyzją z 3 stycznia 2023 r. organ I instancji nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.500 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowy (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.), dalej: u.t.d.), tj. za:
- niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument (lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.);
- wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy (lp. 3.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d.);
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie:
- art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. oraz l.p. 1.1.12 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest nałożenie kary za brak świadectwa kierowcy oraz jednocześnie za brak wyposażenia kierowcy w ten dokument;
- art. 8 k.p.a. w związku z art. 34 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) - Dz. U. z 1962r., Nr 49, poz. 238 ze zm.), dalej: Konwencja CMR oraz art. 356 § 1 Kodeksu cywilnego a contrario, poprzez ich niezastosowanie i brak zweryfikowania, w jakim charakterze [...] "G. transportas" z siedzibą w W. brał udział w wykonywaniu przewozu, w trakcie którego przeprowadzono kontrolę kierowcy oraz poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
- art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. art. 92a ust.1, 2, 3 i 7 (Ip.3. 3.3, załącznika nr 3) u.t.d. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż kierowca wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nie posiadając ważnego świadectwa kierowcy;
- art. 74 u.t.d., poprzez oparcie się na protokole kontroli, który nie zawiera danych faktycznych opisanych w taki sposób, aby na jego podstawie można było ustalić wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące ewentualnego naruszenia przepisów o transporcie drogowym;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz.2000, ze zm., obecnie Dz.U. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujące wyciągnięciem błędnych wniosków, brak wszechstronnego przeanalizowania Porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. zawartego przez stronę ze spółką [...] "G. transportas" z siedzibą w W..
W ocenie Spółki nie zachodzą przesłanki do uznania, że doszło do naruszenia w postaci niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w 87 u.t.d. Kierowca posiadał świadectwo kierowcy nr [...] wystawione na rzecz [...] "G. transportas" w W., a strona skarżąca mogła legalnie korzystać z pracy kierowcy A. A. w oparciu o Porozumienie z 3 lutego 2022 r. Zdaniem Spółki karanie za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., co do których organ ustalił, że Spółka tych dokumentów nie posiada jest nakładaniem kary za to samo przewinienie. Spółka dołączając dodatkowe dokumenty związane z współpracą z firmą [...] "G. transportas" w W. argumentowała, że współpraca stron trwa od kilku lat. Także od kilku lat przewozy stron wykonywane są na zasadzie sukcesji. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, kontrolowany przewóz realizowany był także przez [...] "G. transportas", która posiada świadectwo kierowcy wystawione na swojego pracownika (kontrolowanego kierowcę). Nie zachodziły więc podstawy do ukarania przewoźnika głównego, którym w ramach kontrolowanego przewozu była F. Spółka z o.o.
Zaskarżoną decyzją z 16 marca 2023 r. organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 87 ust. 1 pkt 4, art. 89 ust. 1 pkt 3 u.t.d., art. 32a u.t.d. a także art. 3, art. 5 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UEL z 2009r. Nr 300 poz. 72), dalej rozporządzenie nr 1072/2009 oraz art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że Spółka jako przewoźnik w przedmiotowej sprawie, wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, posiadający siedzibę w RP i licencję wspólnotową oraz korzystający z usług kierowcy niebędącego obywatelem Unii Europejskiej - powinna wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie świadectwa kierowcy. Spółka jako przewoźnik powinna przekazać ww. świadectwo do dyspozycji kierowcy za każdym razem, gdy zleca wykonanie transportu drogowego. Świadectwo kierowcy należy do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przedłożonymi organowi dokumentami, tj. umową przewozu CMR oraz licencją nr [...], podmiotem wykonującym przedmiotowy przewóz drogowy w przedmiotowej sprawie była spółka F., która w myśl art. 87 ust. 3 u.t.d. jest odpowiedzialna za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. Okazane w trakcie kontroli świadectwo kierowcy wydane zostało innemu przewoźnikowi, niewykonującemu przewozu drogowego w sprawie. Tym samym bezspornym jest, że w dniu kontroli pojazdu kierowca A. A. nie miał przy sobie i nie okazał funkcjonariuszowi dokonującemu kontroli wymaganego ważnego świadectwa kierowcy.
W ocenie organu II instancji okazanie przez kierowcę świadectwa kierowcy wydanego na wniosek innego podmiotu niż wykonujący przewóz stanowi bezsprzecznie naruszenie obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 5 ust. 2 i 6 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz w art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d.
Organ odwoławczy wskazał także, że umowa cywilnoprawna "Porozumienie pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy" nie może zmienić zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Obowiązek uzyskania świadectwa kierowcy przez każdego przewoźnika, który wykonuje międzynarodowy transport drogowy i zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego wynika z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których strony nie mogą dowolnie interpretować. Natomiast regulacja art. 34 Konwencji CMR dotyczy odpowiedzialności cywilnoprawnej za przewożony towar, tj. zaginięcie, uszkodzenie czy opóźnienie w dostawie, a nie za ponoszenie odpowiedzialności administracyjnej, tj. kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganych uprawnień.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przeprowadzonej kontroli oraz nieznajomości języka polskiego przez kierowcę kontrolowanego pojazdu organ odwoławczy wyjaśnił, że język polski, stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2011 r., Nr 43, poz. 224 ze zm.), jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa, terenowych organów administracji publicznej, instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych oraz organów, instytucji i urzędów podległych organom wyżej wymienionym, powołanych w celu realizacji zadań tych organów. Zgodnie natomiast z art. 5 ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, a wszystkie oświadczenia składane organom, o których mowa w art. 4, muszą być również składane w języku polskim. Organ nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli drogowej, natomiast podmiot zagraniczny, który nie zna języka kraju, przez którego terytorium osoba ta ma realizować przewóz rzeczy, przyjmuje na siebie ryzyko wynikające z tej nieznajomości. Podejmując przewóz przez terytorium RP bez znajomość języka polskiego kierowca powinien przewidzieć konsekwencje związane z ewentualnymi trudnościami w trakcie załatwiania formalności związanych z wykonywanym przewozem. Ustawa o transporcie drogowym ani Kodeks postępowania administracyjnego nie stawiają wymogu posługiwania się przy czynnościach kontrolnych tłumaczem. W końcu organ odwoławczy podkreślił, że kierowca nie wnosił do tego protokołu żadnych zastrzeżeń, iż nie włada lub nie rozumie języka polskiego.
W kwestii zarzutu odwołania co do nadmiernego rygoryzmu prawnego w nakładaniu przez organ kary pieniężnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92a ust. 1 oraz wysokość administracyjnych kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. Wysokość kary za poszczególne naruszenia przepisów nie podlega uznaniowości organu, który ją nakłada. Organy administracji państwowej są jedynie wykonawcami przepisów prawa i nie mają możliwości odstępowania od wymiaru kary jeżeli obowiązujące przepisy tego nie przewidują.
Na koniec organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji art. 92c ust. 1 u.t.d. Wyjaśnił że strona skarżąca przy dołożeniu należytej staranności mogła nie dopuścić do powstania naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Za stwierdzone naruszenie nie została też nałożona na Spółkę kara przez inny uprawniony organ, a od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres dwóch lat. W ocenie organu odwoławczego nie doszło też do naruszono wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:
- przyjęciu, że Porozumienie pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r., zawarte przez Spółkę z [...] "G. transportas" (dalej Porozumienie pracodawców, Porozumienie) miało na celu przeniesienie administracyjnoprawnej odpowiedzialności za brak świadectwa kierowcy, gdy faktycznie jego celem było korzystanie przez stronę skarżącą z pracy kierowcy pozostającego w dyspozycji [...] "G. transportas", zgodnie z § 3 ust. 2 i 5 Porozumienia;
- przyjęciu, że w oparciu o Porozumienie pracodawców pracownik A. A. pozostał w dyspozycji Spółki, gdy faktycznie ten kierowca pozostawał w dyspozycji [...] "G. transportas", z którą tego kierowcę łączył bezpośredni stosunek zatrudnienia, zgodnie z § 3 ust. 2 i 5 tego Porozumienia;
- przyjęciu, wbrew art. 9 Konwencji CMR, że list przewozowy nr [...] odzwierciedlał całą treść umowy przewozu, gdy z dokumentów przedłożonych w toku kontroli przez kierowcę oraz złożonych przez stronę za pismem z dnia 14 lutego 2023 r. wynika, że przewóz realizowany był przez przewoźnika sukcesywnego w osobie [...] "G. transportas" w W.;
2. naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. oraz l.p. 1.1.12 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest nałożenie kary za brak świadectwa kierowcy oraz jednocześnie za brak wyposażenia kierowcy w ten dokument, w sytuacji, gdy to drugie naruszenie konsumowane jest przez brak świadectwa kierowcy;
3. naruszenie art. 74 u.t.d. w związku z art. 76 § 1 oraz art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oparcie się na protokole kontroli, który nie zawiera danych faktycznych opisanych w sposób umożliwiający ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dotyczących ewentualnego naruszenia przepisów u.t.d. i ustalający, że kontrolowany przewóz był wykonywany wyłącznie przez stronę skarżąca, gdy faktycznie przewóz był realizowany przez Spółkę oraz [...] "G. transportas";
4. naruszenie art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, 2, 3 i 7 (Ip. 3.3.3, załącznika nr [...] do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż kierowca wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy bez ważnego świadectwa kierowcy, gdy faktycznie posiadał on świadectwo wystawione na podmiot realizujący przewóz, tj. [...] "G. transportas";
5. naruszenie art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1072/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kierowca A. A., będący obywatelem państwa trzeciego, nie posiadał świadectwa kierowcy, gdy faktycznie posiadał on świadectwo wystawione przez L. T. S. A. na podmiot realizujący przewóz, tj. [...] "G. transportas";
6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący wyciągnięciem błędnych wniosków, w szczególności w drodze pominięcia w zebranym materiale dowodowym dokumentów o istotnej doniosłości prawnej (Porozumienia pracodawców oraz litewskiego świadectwa kierowcy nr [...]);
7. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa w drodze niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podtrzymała argumentację sformułowaną w odwołaniu podkreślając, że organy przypisując Spółce obowiązek wyposażenia kierowcy w świadectwo kierowcy na nią wystawione przypisały relację Spółka-kierowca w formule modelowej. Pominęły natomiast możliwość legalnego świadczenia Spółce przez tego kierowcę usług pracowniczych na innej zasadzie, tj. wynikającej z Porozumienia pracodawców i legitymizującego wykonywany przejazd przy wyposażeniu kierowcy w świadectwo kierowcy wystawione na podmiot litewski wskazany w Porozumieniu. Spółka podkreśliła, że organy błędnie przyjęły, że kierowca wykonujący przewóz w dniu kontroli był pracownikiem strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie jest on zatrudniony przez Spółkę i nie jest jej pracownikiem, nie otrzymuje od niej wynagrodzenia, ale legalnie świadczy usługi na jej rzecz. Przepisy prawa nie zabraniają takiego świadczenia usług pracowniczych jak przewidziane w zawartym przez Spółkę Porozumieniu. W ocenie Spółki sporządzony w sprawie protokół z kontroli nie zawiera właściwych ustaleń faktycznych, gdyż organ błędnie przyjmuje, że kontrolowany kierowca był pracownikiem strony skarżącej, a nie [...] "G. transportas".
Spółka argumentowała, że jak wynika z pkt 12 preambuły do rozporządzenia 1072/2009, celem wystawiania świadectwa kierowcy jest umożliwienie państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Chodzi więc o kontrolę legalności stosunku prawnego między przewoźnikiem wykonującym przewóz, a kierowcą kierującym pojazdem używanym do tego przewozu. Ten warunek został w ocenie Spółki w niniejszej sprawie spełniony.
Spółka podniosła również, że karanie za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., co do których organ ustalił, iż Spółka tych dokumentów nie posiada, jest nakładaniem na stronę kary za to samo przewinienie. Spółka nie mogła bowiem, co zrozumiałe, okazać dokumentów, których zdaniem organu w ogóle nie posiadała. Zdaniem strony skarżącej w związku z tym, że postępowanie prowadzone jest w kierunku ukarania Spółki za brak dokumentów, to nie ma podstaw do jego prowadzenia także w kierunku niewyposażenia kierowcy w te dokumenty i ich nieokazanie. Naruszenie dotyczące niewyposażenia kierowcy w dokumenty zostało bowiem "skonsumowane" przez dalej idące naruszenie, z większą sankcją (którego Spółka, w jej ocenie, się nie dopuściła), w postaci braku posiadania świadectwa kierowcy. Zdaniem strony skarżącej doszło tu do zbiegu norm prawnych zawartych w l.p. 1.1.12 oraz l.p. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. pozornie pozwalającego na dwukrotne karanie za to samo przewinienie, a taka sytuacja nie powinna mieć miejsca.
Spółka, tak jak w odwołaniu, zarzuciła organom również błędne przyjęcie, że w przewozie nie uczestniczył inny podmiot, niż strona skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie., argumentując jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.
Przedmiotem kontroli sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z 3 stycznia 2023 r., nakładającą na F. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 5.500 zł za:
- niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument (lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.);
- wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy (lp. 3.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Ze stanu faktycznego, jaki legł u podstaw zaskarżonej decyzji wynika, że okazane w trakcie kontroli świadectwo kierowcy wydane zostało innemu przewoźnikowi, niewykonującemu przewozu drogowego w dniu kontroli.
Organ odwoławczy wywiódł z powyższego, że strona skarżąca dopuściła się jednocześnie naruszenia z lp. 1.1.12 oraz lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d.
Zarzuty skargi, jak wskazano w jej podsumowaniu, sprowadzają się w istocie do trzech kwestii. Po pierwsze, w ocenie Spółki, wbrew ustaleniom organów, kontrolowany przewóz realizowany był wspólnie przez stronę skarżącego oraz [...] "G. transportas" (niezależnie od treści listu przewozowego CMR). Po drugie, zdaniem strony skarżącej, kierowca zatrudniony przez [...] "G. transportas" posiadał ważne świadectwo kierowcy wystawione na podmiot realizujący przewóz sukcesywny. Nie doszło zatem do naruszenia, za które organy administracji nałożyły na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. I po trzecie dwukrotne karanie strony za to samo przewinienie - karą 5.000 zł za brak świadectwa kierowcy (w ocenie Spółki nieuzasadniony) oraz karą 500 zł za niewyposażenie kierowcy w ten dokument nie jest prawnie uzasadnione.
W ocenie sądu, na podzielenie zasługuje jedynie ostatni z tych zarzutów, aczkolwiek z inną argumentacją niż przedstawiła to strona skarżąca. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, który wbrew zarzutom skargi, został prawidłowo ustalony brak było podstaw do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 500 zł za naruszenie z lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.
W pierwszej kolejności jednak odnieść się należy do zarzutów skargi co do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia podmiotu wykonującego kontrolowany przewóz drogowy.
Wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 4 pkt 2 u.t.d, międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu pomiędzy miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że przejazd pojazdu odbywał się z przekroczeniem granic Rzeczpospolitej Polskiej. Ustalono, że kierowca A. A. przewoził towar z Białorusi do Austrii. Przedmiotowe ustalenia dały podstawę do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy.
Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie może budzić wątpliwości, że zgodnie z przedłożonymi organowi dokumentami, tj. umową przewozu CMR (poz. 17 CMR) oraz licencją nr [...], udzieloną stronie skarżącej, podmiotem wykonującym kontrolowany przewóz drogowy była spółka F., która w myśl art. 87 ust. 1 u.t.d. była odpowiedzialna za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. W liście przewozowym widnieje też numer rejestracyjny pojazdu, do którego używania, zgodnie z przedstawionym w trakcie kontroli dokumentami unieważniona była strona skarżąca.
W świetle regulacji art. 4 Konwencji CMR dowodem zawarcia umowy przewozu jest list przewozowy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Konwencji CMR w przypadku braku dowodu przeciwnego list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. Wbrew stanowisku Spółki przedstawione przez stronę skarżącą dokumenty dotyczące współpracy z litewską firmą [...] "G. transportas" nie podważają prawidłowych ustaleń organów w tym zakresie.
Zgodnie z art. 4 pkt 15 u.t.d. przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorąca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Bez wątpienia strona skarżąca takie uprawnienie posiada. Ponadto z regulacji art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. stanowiącej materialnoprawną podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia wynika, że dotyczy on odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy, a więc przewoźnika drogowego lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, a także innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu przepisów u.t.d. Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 6a u.t.d. w związku z art. 4 lit. a wskazanego w tym przepisie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), przewóz drogowy to również każda podróż odbywana w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Zatem nawet brak zarejestrowania prowadzonej działalności gospodarczej, w tym uzyskania stosownych licencji i zezwoleń, nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz za popełnione naruszenia.
Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy. Ponoszona jest z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), co do zasady bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Odpowiedzialność, na gruncie art. 92a u.t.d. jest bezwzględna, obiektywna, powstaje przez sam fakt zaistnienia bezprawności - naruszenia zakazu lub nakazu określonego w przepisie prawa administracyjnego.
Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że dokumenty przedłożone przez stronę skarżąca na etapie postępowania administracyjnego, w tym Porozumienie pracodawców, w świetle niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, nie mogą zmienić zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Zauważyć przy tym należy, że z przedłożonych przez Spółkę dokumentów (Umowy o organizacji przewozów ładunków z dnia 1 listopada 2020 r.) także wynika, że spółka F. (zwana przewoźnikiem) zobowiązała się zapewnić na własny koszt, że przewóz towarów jest zgodny z prawem krajowym i międzynarodowymi instrumentami prawnymi (pkt. 2.3. przedmiotowej umowy).
Nie można więc dopatrywać się naruszenia art. 34 Konwencji CMR, zgodnie z którym każdy z przewoźników sukcesywnych przyjmuje na siebie odpowiedzialność za wykonanie całego przewozu, czyli również i tych części przewozu, które były wykonywane przez pozostałych przewoźników sukcesywnych. Podzielić należy w pełni stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, że bez względu na to, czy taki przewoźnik sukcesywny był w sprawie, czy nie, odpowiedzialność z art. 34 Konwencji CMR nie dotyczy odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a odnosi się do odpowiedzialności cywilnoprawnej za przewożony towar.
W konsekwencji prawidłowe jest także dalsze ustalenie organów i jego materialnoprawna ocena, że przedstawione w trakcie kontroli świadectwo kierowcy wystawione na wniosek innego podmiotu, niż wykonujący przewóz drogowy stanowi naruszenie obowiązków przewozu drogowego określonych przede wszystkim w art. 5 ust. 2 i 6 rozporządzenia nr 1072/2009.
Zgodnie z art. 32a u.t.d., do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy rozporządzenia nr 1072/2009.
Powołane rozporządzenie dotyczy przewoźników zarobkowo trudniących się międzynarodowym przewozem rzeczy i ma na celu, jak wynika z pkt 2 i 3 preambuły, ustanowienie wspólnej polityki transportowej poprzez określenie wspólnych reguł mających zastosowanie do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy i zapewnienie spójnych ram prawnych dla międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy we Wspólnocie (Unii Europejskiej). Dla osiągnięcia tego celu rozporządzenie nr 1072/2009 uzależniło wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy od posiadania licencji wspólnotowej i wprowadziło obowiązek uzyskania świadectwa kierowcy w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz (pkt 12 preambuły). Jest to również zasada ogólna wyrażona w art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009, zgodnie z którym wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz - jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego - świadectwa kierowcy. Kontrola ta ma zapobiegać naruszaniu reguł konkurencji przez przewoźników wykonujących zarobkowo międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy.
Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009, świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który:
a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz
b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim:
(i) na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach,
(ii) na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim.
Stosownie do art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu powołanej wyżej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1.
Świadectwo kierowcy należy, zgodnie z art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009, do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy wydany przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika jest przechowywany w lokalach przewoźnika, natomiast świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.
Także stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem niemającym w sprawie zastosowania, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu (...), a ponadto - w międzynarodowym transporcie drogowym - świadectwo kierowcy, jeżeli jest wymagane.
Z treści przytoczonych przepisów jasno wynika, że wystąpienie o wydanie świadectwa dla kierowcy będącego obywatelem państwa trzeciego jest obowiązkiem przewoźnika, do niego też to świadectwo należy. Przewoźnik przekazuje świadectwo kierowcy, na nazwisko którego świadectwo zostało wystawione, tylko wówczas, gdy prowadzi on pojazd. Podstawowym obowiązkiem strony skarżącej było zatem przekazanie kierowcy ważnego świadectwa przed rozpoczęciem przewozu. Kierowca ma bowiem obowiązek okazywania świadectwa na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych, a zatem musi dysponować tym świadectwem w czasie całego przewozu.
Przepis art. 5 rozporządzenia nr 1072/2009 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wskazany przepis jasno określa wymogi, jakie należy spełnić, aby otrzymać świadectwo kierowcy. Świadectwo może otrzymać tylko przedsiębiorca posiadający licencję wspólnotową oraz legalnie zatrudniający kierowcę lub legalnie korzystający z usług kierowcy spoza Unii Europejskiej (art. 5 ust. 1 lit a i b ww. rozporządzenia). Z treści art. 32b ust. 2 u.t.d. również wynika, że świadectwo kierowcy wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową, złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej.
Zatem oba wskazane w tych przepisach warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmówienia wydania przedsiębiorcy świadectwa kierowcy.
Jak prawidłowo ustaliły organy, spółka F. nie udostępniła kierowcy aktualnego, ważnego świadectwa kierowcy przed rozpoczęciem przewozu. Kierowca podczas kontroli drogowej dysponował tylko świadectwem wydanym na rzecz innego podmiotu, które nie wykonywał przewozu.
Korzystanie z usług pracownika innego przewoźnika, na podstawie outsourcingu pracowniczego, czego sąd nie kwestionuje, nie może jednak, jak wskazano wyżej zmieniać zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Wbrew stanowisku skargi organy nie przyjęły bezkrytycznie, że kierowca będący obywatelem Białorusi w dniu kontroli był pracownikiem Spółki. Organy stanęły na stanowisku, które sąd w pełni podziela, że zawarte przez stronę skarżącą Porozumienie pracodawców potwierdza legalne korzystanie z usług kierowcy spoza Unii Europejskiej. W art. 5 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1072/2009, jest bowiem mowa o kierowcy legalnie zatrudnionym, ale także kierowcy pozostającym w dyspozycji przewoźnika. Zatem zawarte Porozumienia potwierdza też i konieczność posiadania świadectwa kierowcy, wydanego temu konkretnemu przewoźnikowi, który wykonuje transport międzynarodowy. Legitymowanie się przez kierowcę pisemnym Porozumieniem pracodawców dającym mu upoważnienie do legalnego korzystania z pojazdu strony skarżącej i wykonywania przedmiotowego przewozu, nie konwaliduje obowiązku posiadania przez Spółkę świadectwa kierowcy. Wykonując przewóz na rzecz określonego przewoźnika kierowca, który prowadzi pojazd korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi (art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009) nie może posługiwać się świadectwem wystawionym dla innego przewoźnika.
Obowiązek uzyskania świadectwa kierowcy dotyczy bowiem każdego przewoźnika, który wykonuje międzynarodowy transport drogowy oraz zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego i wynika z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których strony nie mogą dowolnie interpretować.
Realizowanie przewozu bez dopełnienia powyższego obowiązku wiązało się więc z ryzykiem nałożenia na przewoźnika sankcji administracyjnej. Tym samym organy prawidłowo przyjęły, że międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy był wykonywany przez stronę skarżącą z naruszeniem obowiązków określonych w art. 3 i art. 5 rozporządzenia nr 1072/2009.
Okazane w trakcie kontroli świadectwo kontroli wystawione na innego przewoźnika potwierdzało tylko legalność zatrudnienia kierowcy u tego przewoźnika, a okazane Porozumienie legalne korzystanie z usług tego kierowcy przez spółkę F.. Nie konwalidowało jednak obowiązku posiadania świadectwa kierowcy przez stronę skarżącą.
Zgodnie z treścią lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. W świetle powyższego, kara pieniężna w wysokości 5.000 zł za stwierdzone w toku kontroli naruszenie została, w ocenie sądu, nałożona w prawidłowej wysokości.
W kontekście zarzutów skargi dodać jeszcze trzeba, że funkcją świadectwa kierowcy jest przede wszystkim poświadczenie, iż kierowca w nim wskazany jest legalnie zatrudniony. Jednakże nie można pominąć, czego nie dostrzega strona skarżąca, równie istotnej funkcji świadectwa kierowcy, jaką jest potwierdzenie kompetencji kierowcy w zakresie transportu. Świadectwo kierowcy jest bowiem potwierdzeniem, że kierowca niebędący obywatelem państwa członkowskiego UE, który posiada prawo jazdy wydane przez państwo trzecie i wykonuje lub zamierza wykonywać przewóz drogowy na rzecz przedsiębiorcy mającego siedzibę na terytorium państwa członkowskiego, uzyskał kwalifikację wstępną, kwalifikację wstępną przyśpieszoną lub ukończył szkolenie okresowe. Analiza przepisów u.t.d., w tym art. 32b ust. 5 pkt 2, czy art. 15 i art. 15 a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r., poz. 622) prowadzi do wniosku, że wydanie świadectwa kierowcy uzależnione jest między innymi od spełnienia warunków dotyczących właściwych kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu kierowcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W konsekwencji zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego w tym zakresie sąd uznał za bezzasadne. Podkreślenia też wymaga, w związku z zarzutami skargi, że protokół kontroli drogowej, z uwagi na niemożność późniejszego czynienia ustaleń faktycznych, uznawany jest w judykaturze za dokument urzędowy mający szczególną moc dowodową. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. protokół podpisany przez osoby uczestniczące w czynności stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Protokół taki może być podważony jedynie przez konkretny dowód, że dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe. Taki dowód nie został w sprawie niniejszej przedstawiony. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają jedynie przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Przeprowadzenie czynności kontrolnych z udziałem strony, która nie włada dostatecznie językiem polskim, nie wymaga zapewnienia tłumacza, gdyż ustawodawca, jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie wprowadza takiego wymogu. Ze sporządzonego w niniejszej sprawie protokołu kontroli z dnia 5 maja 2022 r. nie wynika by kierowca wnosił do tego protokołu jakieś zastrzeżenia, w tym że nie włada lub nie rozumie języka polskiego. Poza tym nawet odmowa podpisania protokołu przez kierowcę nie wywołuje skutku w postaci nieważności przeprowadzonych czynności kontrolnych (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 2987/15, Lex nr 2357887).
Przewoźnik korzystający z usług kierowcy, który nie zna języka kraju, przez którego terytorium ma być realizowany przewóz rzeczy, przyjmuje na siebie ryzyko wynikające z tej nieznajomości. Nieznajomość języka polskiego, w świetle obowiązku składania oświadczeń przed organami władzy publicznej w języku polskim, zgodnie z wymogami ustawy o języku polskim (art. 4 i 5) nie może więc być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą naruszenie prawa, tym bardziej, że kierowca w toku kontroli nie zgłaszał problemów ze zrozumieniem języka polskiego i podpisał protokół bez żadnych uwag.
O ile zatem, w ocenie sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, kara pieniężna w wysokości 5. 000 zł za stwierdzone w toku kontroli naruszenie z lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. została prawidłowo nałożona na spółkę F., o tyle, jak zasygnalizowano na wstępie w tak ustalonym stanie faktycznym brak było jednak podstaw do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 500 zł za naruszenie z lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.
W ocenie, sądu, skoro jak ustalono przewoźnik na dzień kontroli w ogóle nie dysponował świadectwem kierowcy, to oczywistym jest, że nie mógł wyposażyć kierowcę w ten dokument. Nie mogło więc dojść do naruszenia, o którym mowa w lp. 1.1.12., załącznika nr 3 do u.t.d., które to naruszanie, zdaniem sądu, dotyczy innych okoliczności faktycznych, niż te jakie ustalono w rozpatrywanej sprawie.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie z opisu naruszenia z lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, że dotyczy ono sytuacji, gdy wymagany dokument w sensie formalnym istnieje (występuje w obrocie prawnym), jednak przewoźnik drogowy nie wyposażył kierowcy w ten dokument (kierowca nie posiada go podczas wykonywania przewozu).
Natomiast zgodnie z treścią lp. 3.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., sankcją (karą pieniężną w wysokości 5.000 zł) objęte jest wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Chodzi zatem o brak w ogóle w obrocie prawnym ważnego świadectwa kierowcy, a nie o kwestie związane z aspektem faktycznym, jakim jest nieokazanie przez kierowcę w toku kontroli świadectwa kierowcy.
Wskazane pozycje załącznika nr 3, zdaniem składu orzekającego, dotyczą dwóch odrębnych naruszeń, mających zastosowanie w dwóch odrębnych stanach faktycznych, co znajduje potwierdzenie w przepisach prawa unijnego (por. też wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 336/20, Lex nr 3570380).
Wymaga bowiem podkreślenia, że zmiana treści załącznika nr 3 do u.t.d., która miała miejsce z dniem 3 września 2018 r., na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Dz.U.2018 poz.1481) wynikała z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19 marca 2016, str. 8), dalej rozporządzenie nr 2016/403 – w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego.
Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do u.t.d. polegały na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia nr 2016/403 i określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie – PN, bardzo poważne naruszenie – BPN, najpoważniejsze naruszenie – NN), a także dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji.
Przy lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., sankcjonującej wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy znajduje się odesłanie (przypis 7) do tabeli 10 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403.
Tabela 10 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403 dotyczy z kolei grupy naruszeń przepisów rozporządzenia nr 1072/2009 (dostęp do rynku międzynarodowych przewozów drogowych). Z tabeli tej wprost wynika zaś, że w przypadku świadectwa kierowcy zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń, do których może dojść w odrębnych okolicznościach faktycznych. Pierwsze naruszenie, z poziomem przewinienia BPN, to przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (jak wskazano chodzi tu o brak świadectwa kierowcy, jego sfałszowanie, wycofanie, utrata ważności itp.) Drugie naruszenie z poziomem przewinienia PN dotyczy z kolei sytuacji, w której, jak wskazano, kierowca lub przewoźnik nie jest w stanie przedstawić ważnego świadectwa kierowcy lub ważnego uwierzytelnionego wypisu ze świadectwa kierowcy funkcjonariuszowi służb kontrolnych (tj. zaświadczenie lub uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy, zostały zgubione, uszkodzone, zapomniano je zabrać itp.).
Tym samym, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, naruszenia z lp. 1.1.12 i lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. są odrębne i niezależne od siebie. W sytuacji, tak jak w rozpatrywanej sprawie, gdy ustalono, że przewoźnik w ogóle nie uzyskał świadectwa kierowcy, to nie można również przyjąć, że mamy do czynienia także z kolejnym deliktem administracyjnym w postaci niewyposażenia kierowcy w ten dokument.
O ile zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wysokość kary za poszczególne naruszenia przepisów nie podlega uznaniowości organu, który ją nakłada, i że organy administracji nie mają możliwości odstępowania od wymiaru kary jeżeli obowiązujące przepisy tego nie przewidują, to jednak nie można zaakceptować, sytuacji, w której organ dopatruje się naruszenia przepisów u.t.d. w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Racjonalny ustawodawca przewidział sankcjonowanie nielegalnych zachowań w różnych stanach faktycznych, a nie kumulowanie wszystkich naruszeń jakich można dopatrzeć się w regulacji załącznika nr 3 do u,t,d. bez ich skonkretyzowanego odniesienia do stanu faktycznego sprawy.
Tym samym nie można podzielić argumentacji skargi, że naruszenie dotyczące niewyposażenia kierowcy w świadectwo kierowcy zostało "skonsumowane" przez dalej idące naruszenie z większą sankcją w postaci braku posiadania świadectwa kierowcy przez Spółkę, oraz że doszło do naruszenia zakazu podwójnego karania. Także powołane prze stronę wyroki na zasadność jej argumentacji nie mogą znaleźć odniesienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Po pierwsze zauważyć trzeba, że naruszenie z lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., to naruszenie godzące w ogólne zasady i warunki wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, a naruszenie z lp. 3.3.3. tego załącznika, to naruszenie przepisów o wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych.
Po drugie celem sankcji określonej w lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. jest, w ocenie sądu, wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, by kierowca każdorazowo posiadał w pojeździe kompletną wymaganą dokumentację związaną z wykonywanym przejazdem. Z kolei w lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., chodzi o wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (choćby poprzez właściwy dobór kierowców, legitymujących się stosownymi uprawnieniami, w tym ważnym świadectwem kierowcy). Dopuszczenie się naruszenia opisanego pod lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. stanowi bardzo poważne naruszenie – BPN.
Podsumowując tę cześć rozważań wskazać zatem trzeba, że prawidłowe odkodowanie obu powyższych norm pozwala na stwierdzenie, że skoro ich hipotezy dotyczą odmiennych okoliczności, to tym samym ich jednoczesne zastosowanie jest niemożliwe. Bo jeśli w toku kontroli drogowej zostanie ustalone, że w obrocie prawnym nie istniało ważne świadectwo kierowcy na jego nazwisko, to jest to naruszenie z lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., zagrożone karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. Zaś gdy kierowca faktycznie nie zabrał ze sobą wymaganego ważnego świadectwa kierowcy, nie został w to świadectwo przez przewoźnika wyposażony, pomimo jego uzyskania (istnienia w obrocie prawnym), to na podstawie lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., przewoźnik drogowy powinien być ukarany karą pieniężną w wysokości 500 zł.
Mając powyższe na względzie sąd rozstrzygając, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części, o której mowa w pkt I wyroku, to jest w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w świadectwo kierowcy.
Uznając z kolei, że organ prawidłowo w sprawie zastosował lp. 3.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był oddalić skargę w pozostałej części, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
W ocenie sądu organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zapewniono również stronie skarżącej udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a.
Wskazać także należy, że w toku postępowania administracyjnego ani też w skardze strona skarżąca nie powoływała wyjątkowych okoliczności, które w świetle art. 92c u.t.d. uzasadniałyby wyłączenie jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Zgodnie z treścią tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Z przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia i nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przy tym przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie nie zostały przez stronę wykazane tego rodzaju okoliczności, które w świetle powołanych przepisów wyłączałyby odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie. Trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że przedsiębiorca zajmujący się przewozami towarów obowiązany jest znać i przestrzegać przepisy prawa regulujące tę dziedzinę działalności. Jeżeli zatrudnia w charakterze kierowców obywateli państw trzecich, powinien zaznajomić się z przepisami prawa w tym zakresie i wyposażyć kierowcę wykonującego przejazd we wszystkie wymagane dokumenty występując uprzednio o ich wydanie do odpowiednich organów. Strona skarżąca powinna i mogła dołożyć należytej staranności, aby zapoznać się z zasadami prowadzenia międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy. Na Spółkę nie została też nałożona kara przez inny uprawniony organ, a od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres 2 lat, co wyklucza zastosowanie regulacji art. 92c ust. pkt 2 i 3.
Orzekając w pkt III sentencji wyroku o kosztach postępowania, sąd oparł się z jednej strony na treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jednakże zastosował również zasadę miarkowania kosztów, wyrażoną w art. 206 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W okolicznościach niniejszej skarga została uwzględniona jedynie co do kwoty 500 zł, względem wartości przedmiotu sporu wynoszącej 5.500 zł. Tym samym przyjęcie stosownej proporcji i zasądzenie, z tytułu zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika oraz częściowego zwrotu wpisu, kwoty [...] zł jest zdaniem sądu uzasadnione.