III SA/Lu 17/05

III SA/Lu 17/05 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2005-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja
Jadwiga Pastusiak /sprawozdawca/
Jerzy Marcinowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Miasta z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...].
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. S. reprezentowanej przez pełnomocnika W. G. na postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w P. – obręb W., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (stanowiącej część działki nr 2697 wg numeracji działek obowiązującej w operacie ewidencji gruntów do 1991 r.), utrzymało w mocy postanowienie pierwszej instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że działka oznaczona numerem geodezyjnym 693/6 stanowiła własność J. S. i decyzją Naczelnika Miasta w 1979 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a następnie przekazana przez Miejski Zarząd Gospodarki Terenami decyzją [...] na rzecz Krajowej Rady Pracowniczych Ogrodów Działkowych – Oddział Wojewódzki Decyzją z dnia [...] maja 1980 r. została wprowadzona w operacie ewidencji gruntów zmiana, zgodnie z którą wywłaszczony pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych grunt (w tym działka 693/6) został scalony w działkę oznaczoną nr 2697 o powierzchni 5.2014 ha. Decyzją [...] Wojewoda potwierdził prawo własności Gminy Miasto m.in. do działki nr [...] (taką numerację scalony grunt nosi od 1991 r.). Decyzją znak [...] został zatwierdzony podział działki nr 833 na działki 833/1, 833/2, 833/3.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją znak: [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. Aktualnie działka nr 693/6 stanowi część działki oznaczonej nr 833/1, dla której w Sądzie Rejonowym– Wydziale Ksiąg Wieczystych założona została księga wieczysta KW [...]. Według księgi wieczystej oraz decyzji komunalizacyjnej właścicielem działki 833/1 do chwili obecnej jest Gmina Miasto. Wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – Departament Administracji Publicznej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji pełnomocnik J. S. zarzucił, że w sentencji postanowienia brak jest wymienionego explicite zdarzenia, które spowoduje możliwość dalszego prowadzenia postępowania.
W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia. Przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W sprawie dotyczącej ewidencji gruntów obejmującej przedmiotowe grunty, a więc mającej ścisły związek ze sprawą niniejszą zajmował stanowisko Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, które zostało wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2004 r. znak [...]. Stwierdzono w nim, ze przeszkodą w uwidocznieniu nowej działki i jej właściciela w operacie ewidencyjnym jest decyzja komunalizacyjna, w związku z czym należy przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do części działki nr 833/1, a następnie zaktualizować operat ewidencji gruntów.
Jest rzeczą oczywistą, że w sprawie niniejszej przesłankę zawieszenia postępowania stanowi konieczność aktualizacji operatu ewidencyjnego, natomiast stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest etapem postępowania aktualizacyjnego, którego efekt stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wymienienie zdarzenia stanowiącego zagadnienie wstępne rozstrzygnięcia, od którego zależy rozpatrzenie sprawy dotyczącej rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego postępowanie w tej sprawie (a nie w jego sentencji) nie stanowi naruszenia zasad wynikających z mających tu zastosowanie przepisów zawartych w rozdziale 6 działu II k.p.a.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 97 k.p.a. w związku z art. 2 k.p.c., art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych, § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że wbrew stanowisku strony nie zostały naruszone powołane w skardze przepisy k.p.a., ustaw i rozporządzenia wykonawczego. Przepisy te nie mają odniesienia do przedmiotu objętego skarżonym postanowieniem.
Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, zatem postanowienia organów obu instancji jako wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego podlegają uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą w skardze.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w P. – obręb W. z uwagi na konieczność uprzedniej aktualizacji operatu ewidencyjnego.
Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania; instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia postępowanie owo dotknięte jest brakiem nie pozwalającym na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie ogółu czynności procesowych występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34).
W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zawieszono z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależniona jest od występowania łącznie następujących elementów zagadnienia wstępnego:
1) zagadnienie wstępne wyłoniło się w toku postępowania,
2) uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej,
3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu.
W ocenie Sądu w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego organy nieprawidłowo uznały aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków za zagadnienie wstępne w odniesieniu do postępowania rozgraniczeniowego, naruszając tym samym zastosowany przez nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uprzednie rozstrzygnięcie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego nie jest bowiem niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odpada więc przesłanka zależności między uprzednim rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, a organ nieprawidłowo dopatrzył się tego związku.
Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95, Fiskus 1996, nr 6, s. 30, W. Jachimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd terytorialny 2003, nr 10, s. 29).
Za zagadnienie wstępne została uznana w przedmiotowej sprawie aktualizacja ewidencji gruntów obejmującej sporne grunty. Sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (jak również rozgraniczania nieruchomości) zostały uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Ewidencji gruntów i budynków dotyczą Rozdział 4 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji obejmujących dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości (art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), zatem specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż są to czynności wyłącznie techniczne i administracyjne, służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się między innymi dane dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Już z samych powyższych uregulowań wynika, że zakres informacji formułowanych w drodze rozgraniczenia nieruchomości nie koresponduje w zakresie zależności z wynikiem czynności ewidencyjnych dotyczących operatu ewidencyjnego. Z przepisów regulujących ewidencję gruntów i budynków oraz rozgraniczanie nieruchomości nie wynika, by postępowanie rozgraniczeniowe było uzależnione od czynności związanych z wymianą danych ewidencyjnych ewidencji gruntów i budynków. To w ewidencji gruntów i budynków wykazywane są między innymi granice gruntów tj. elementy ustalane w trakcie rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej między innymi w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nic nie stoi na przeszkodzie, by te odrębne postępowania prowadzone były równolegle.
Z powyższego wynika, że organy orzekające w sprawie nieprawidłowo uznały konieczność przeprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków za zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależne jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek J. S.
Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Łd 1269/97, LEX nr 40856). Z uwagi zatem na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia pozostałoby w obrocie prawnym poprzedzające je wadliwe postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2004 r., postanowienie pierwszoinstancyjne również powinno zostać uchylone.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.