III SA/Lu 154/25

III SA/Lu 154/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L., Ukraina na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 31 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorstwa A.-T. z siedzibą w L. (Ukraina), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 30 września 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu 9 maja 2024 r. na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w Dorohusku został poddany kontroli pojazd członowy o nr rej. [...], kierowcą, którego był obywatel Ukrainy - l. S., wykonujący przejazd w ramach międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na rzecz przewoźnika drogowego P. A. z siedzibą w Ukrainie (dalej też jako "skarżąca", "strona skarżąca", "strona"). Kierowca zgłosił do odprawy celnej towar w postaci maszyn rolniczych w ilości 5 sztuk, o łącznej masie brutto 13 208,60 kg, przewożony za zgłoszeniem celnym [...] Nadawcą towaru był podmiot E. T. E. INC, [...] USA, a odbiorcą i przewoźnikiem strona skarżąca.
W trakcie kontroli stwierdzono, że skarżąca wykonywała przewóz na potrzeby własne (przewóz niezarobkowy), na wykonywanie, którego wymagane jest zezwolenie, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.), dalej także jako "u.t.d.".
Kierujący pojazdem nie posiadał w pojeździe i nie okazał na żądanie funkcjonariuszy służby celno-skarbowej zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielonego przewoźnikowi wykonującemu przewóz drogowy ważnego w dniu kontroli, jak też nie przedłożył zezwolenia wielokrotnego, wielostronnego EKMT. Stwierdzono również niewyposażenie kierowcy w odpowiednie zezwolenie, wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d.
Wobec stwierdzonego naruszenia, zgodnie z art. 94 ust. 3 u.t.d., na poczet przewidywanej kary została pobrana kaucja w wysokości 12 000,00 zł.
Na okoliczność kontroli sporządzono protokół kontroli drogowej numer [...] z dnia 9 maja 2024 r. oraz wykonano kserokopie okazanych dokumentów, w tym m.in. dowodu rejestracyjnego ciągnika samochodowego oraz naczepy ciężarowej, międzynarodowego drogowego listu przewozowego CMR (bez numeru), zgłoszenia celnego, faktury z dnia 13 marca 2024, informacji o podmiocie według kodu EDRPOU [...], dokumentu dotyczącego przyjęcia kierowcy do pracy, kontraktu z dnia 1 kwietnia 2024 r., faktury z dnia 7 maja 2024 r. r., zlecenia transportowego z dnia 3 maja 2024 r., wyciągu wydanego przez Służbę Państwową Ukrainy dla Bezpieczeństwa Transportu (UKRTRANSBEZPIEKA) dokumentującego numer decyzji i datę wydania zezwolenia z dnia 24 marca 2021 r., kontraktu z dnia 13 marca 2024 r.
Pełnomocnik strony skarżącej, który przestąpił do sprawy w piśmie z dnia 27 maja 2024 r. wnosił o zwrot pobranej kaucji wskazując, że kontrolowany przewóz miał charakter zarobkowy.
Postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, opisanego w protokole kontroli jako naruszenie z lp. 1.12 i lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Decyzją z dnia 30 września 2024 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej (dalej "organ I instancji") nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12 000,00 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. i stosownie do Ip. 3.1 załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej niewyposażenia kierowcy w odpowiednie zezwolenie, wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572), dalej "k.p.a." w związku z Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.
W ocenie organu I instancji z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że transport drogowy towarów (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 49.41) jest wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej tj. handel pozostałymi pojazdami samochodowymi (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 45.19), oraz że zostały łącznie spełnione wszystkie warunki określone w art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast przedłożone przez stronę w postępowaniu dokumenty, w tym dotyczące wewnętrznych rozliczeń pomiędzy sprzedającym towar (E. T. E. INC, [...] USA), a kupującym (stroną skarżącą) pozostają bez wpływu na uznanie, że kontrolowany przewóz był przewozem realizowanym na potrzeby własne. W ocenie organu I instancji umowa między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów z dnia 29 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. UE L 179 z dnia 6 lipca 2022 r. str. 4 ze zm., dalej "umowa Unia Europejska – Ukraina") nie ma w sprawie zastosowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek złożonego przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej "organ odwoławczy", organ II instancji", "organ") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności odwołując się do regulacji ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że z uwagi na obliczoną ładowność środka przewozowego będącą różnicą dopuszczalnej masy całkowitej (59 000 kg) i masy własnej pojazdów bez ładunku (14 100 kg), która wyniosła 44 900 kg wyłączenie zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym określone w art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 2a nie ma zastosowania.
Następnie organ II instancji przytoczył definicje przewozu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne) oraz niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego i podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki określone w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, tj. pojazd prowadzony był przez pracownika podmiotu, podmiot posiada tytuł prawny do używania pojazdu samochodowego, zakupiony towar – maszyny rolnicze- był przewożony do przedsiębiorstwa na jego własną działalność gospodarczą, przewóz nie był przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że jednym z dokumentów (przedłożonych do kontroli przez kierującego pojazdem) potwierdzających fakt, że odbiorca towaru jest tożsamy z przewoźnikiem drogowym jest międzynarodowy drogowy list przewozowy CMR. Wyjaśnił, że w sytuacji rozpoczęcia międzynarodowego przewozu drogowego w miejscu nadania przesyłki, przekroczenie granicy Rzeczypospolitej Polskiej podczas wykonywania takiego przewozu przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim UE, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - skutkuje wymogiem posiadania zezwolenia, na podstawie art. 28 ust. 1 u.t.d. Zgodnie natomiast 28a ust. 3 u.t.d. kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździć okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1.
Odnosząc się do zarzutów spółki co do naruszenia umowy Unia Europejska- Ukraina, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie może mieć ona w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy wyłącznie przewoźników drogowych wykonujących zarobkowo przewozy drogowe towarów. W kontekście zarzutów odwołania co do rozbieżności, w ocenie strony, treści tej umowy opublikowanej na ukraińskiej stronie rządowej, a opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej organ wyjaśnił, że wyłącznie treść umowy w języku polskim stanowi podstawę ewentualnych działań organów administracji, a ponadto, jak już wskazano z uwagi na wykonywanie niezarobkowego przewozu na potrzeby własne, postanowienia tej umowy są wyłączone ze stosowania. Organ odwołał się przy tym do pisma Ministerstwa Infrastruktury Departament Transportu Drogowego z dnia 22 marca 2023 r., nr [...] oraz pisma Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego Biuro Prawne z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr [...], z których wynika, że umowa ma zastosowanie do przewozu zarobkowego, oraz że w przypadkach, których nie obejmują postanowienia umowy między Unią Europejską, a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów, tj. w przypadku przewozów na potrzeby własne, zastosowanie mają postanowienia Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie w dniu 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. Nr 6 po, 125), dalej "umowa" lub "umowa z Ukrainą" Obowiązek posiadania zezwolenia przez obywateli ukraińskich wynika z postanowień niniejszej umowy (art. 6 umowy).
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na treść komunikatu zamieszczonego na stronie internetowej Stowarzyszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych Ukrainy (www.asmap.org.ua/indexl.php?idt=68960&langid=l),z którego wynika, że w sytuacji, kiedy przewoźnik pełni jednocześnie rolę importera i przewoźnika, organy regulacyjne wymagają od przewoźników posiadania zezwolenia na transport, oraz że z uwagi na fakt, iż na rok 2024 Ukraina i Polska nie dokonały wymiany zezwoleń zagranicznych, w przypadku przewozu towarów, gdy przewoźnicy pełnią jednocześnie rolę importera i przewoźnika, powinni zaplanować transport z wykorzystaniem zezwolenia ECMT.
Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika, że w instrukcji użytkownika kontyngentów wielostronnych EKMT w rozdziale 2 pkt 10 wskazano, że przewozy na potrzeby własne zostały zwolnione z wymogów dotyczących zezwoleń na transport wielostronny i dwustronny i tym samym brak jest podstaw do wymagania od przewoźnika zezwolenia EKMT organ odwoławczy za organem I instancji wyjaśnił, że Polska znalazła się w grupie państw, które zgłosiły zastrzeżenia do tej decyzji, co oznacza, że w przypadku przewozów na potrzeby własne Polska ma prawo żądać zezwoleń podczas wykonywania tych przewozów pomiędzy Polską a Ukrainą i w tranzycie przez terytorium RP.
Organ wyjaśnił, że zezwolenia EKMT są dokumentami upoważniającymi do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami członkowskimi stowarzyszonymi w ramach Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu (obecnie Międzynarodowym Forum Transportu), powołanej do życia protokołem sporządzonym w Brukseli dnia 17 października 1953 r., do którego Rzeczpospolita Polska przystąpiła do protokołu 1993 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 116, poz. 518). W związku z tym w ramach Konferencji stworzony został system kontyngentów w zakresie międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami
członkowskimi. W ramach tego systemu właściwe organy mogą udzielić, zezwoleń na podstawie poszczególnych kontyngentów krajowych. Zezwolenia te są wielokrotne, wielostronne i przyznawane są z reguły na okres 1 roku. Na ich podstawie można wykonywać przewozy między krajami członkowskimi EKMT oraz w tranzycie przez ich terytoria. Są ważne dla wszystkich pojazdów przedsiębiorcy, któremu zostało przyznane, jednakże każdorazowo z zezwolenia może korzystać tylko jeden pojazd.
Organ zauważył również, że regulacja art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d., zgodnie z którą , kierowca pojazdu, wykonując przewóz drogowy rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym, powinien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu kontroli dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym, pozostaje w ścisłym związku z postanowieniami art. 13 ust. 1 umowy z Ukrainą.
Organ II Instancji podniósł też, że kontrolowany przewóz nie zawierał się w katalogu przewozów zwolnionych z konieczności posiadania zezwolenia wymienionych w art. 7 ust. 1 umowy z Ukrainą.
W świetle powyższego organ odwoławczy ocenił, że kontrolowany przewóz drogowy wykonywany był z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d. i organ I instancji zasadnie nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 12 000,00 zł. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał także działanie organu I instancji, co do umorzenia postępowanie w części dotyczącej niewyposażenia kierowcy w odpowiednie zezwolenie, wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d. i opisane w Ip. 1.12 załącznika nr 3 do tej ustawy. Zdaniem organu II instancji, skoro przewoźnik w trakcie kontroli w ogóle nie dysponował zezwoleniem, to oczywistym jest, że nie mógł wyposażyć kierowcy w ten dokument.
W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie znajduje także zastosowania art. 92c u.t.d. Organ dodał, że strona przy dołożeniu należytej staranności przy organizacji międzynarodowych przewozów towarów, jako przewoźnik mogła nie dopuścić do powstania naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie, poprzez zaopatrzenie kierowcy w ważne zezwolenie.
Odnosząc się z kolei do argumentacji odwołania co do braku podstawy prawnej do żądania przez organ przedstawienia przez stronę dokonanego na własny koszt urzędowego tłumaczenia żądanych dokumentów, organ II Instancji odwołał się do regulacji art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2024 r., poz. 1556), i podkreślił, że ciężar dowodu w zakresie uwolnienia się od ewentualnej odpowiedzialności spoczywa na stronie, nawet gdyby związane to było z poniesieniem kosztów.
W kwestii zarzutu odwołania co do naruszenia art, 189f k.p.a poprzez jego niezastosowanie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie zachowano również wszystkie standardy postępowania administracyjnego.
P. A.-T., działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 2024 r.
Strona zaskarżonej decyzji postawiła zarzuty naruszenia przepisów:
I. prawa materialnego, tj.:
1) art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z Ip. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 28 ust. 1 u.t.d. in fine w zw. z art. 1, art. 2 i art. 4 umowy Unia Europejska – Ukraina, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której wykonywany przewóz był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia z uwagi na postanowienia tej umowy;
2) art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z Ip. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 4 u.t.d. poprzez błędne zakwalifikowanie wykonywanego w niniejszej sprawie przewozu jako niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne), podczas gdy w rzeczywistości był to zarobkowy transport drogowy, wykonywany odpłatnie, na co wskazują przedstawione przez stronę dokumenty (umowa transportowa, zlecenie transportowe, faktura i potwierdzenie zapłaty za ten transport);
3) art. 2 umowy Unia Europejska – Ukraina,, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że obejmuje swoim zakresem zastosowania jedynie przewozy zarobkowe w rozumieniu u.t.d., podczas gdy właściwa wykładnia pojęcia przewozu zarobkowego powinna zostać dokonana z uwzględnieniem prawa unijnego, w którym ma ono szerszy zakres znaczeniowy niż w prawie polskim, obejmując również tzw. przewozy na potrzeby własne;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:
1) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej za wykonywanie
międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której inny organ administracji publicznej, wyspecjalizowany w wydawaniu zezwoleń zagranicznych oraz w kontrolowaniu przewozów drogowych (GITD) stwierdził, że zezwolenia na przewozy między Polską a Ukrainą nie są wydawane, a postanowienia umowy Unia Europejska - Ukraina w sprawie transportu drogowego towarów wyczerpują wszystkie kategorie przewozów, które mogą być wykonywane pomiędzy Ukrainą a państwami członkowskimi UE;
2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi to zasadami obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjno-karną, natomiast w niniejszej sprawie organy uznały, że strona wykonywała przewóz na potrzeby własne, podczas gdy przedstawione przez stronę dokumenty dowodziły, że przewóz ten miał charakter transportu zarobkowego, co jednak zostało pominięte przez organy, które nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych;
3) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy;
4) art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszenia prawa a kara pieniężna w wysokości 12 000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna - zwłaszcza w sytuacji, w której strona (będąca przewoźnikiem mającym siedzibę w Ukrainie) mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że przewozy na potrzeby własne są objęte zakresem zastosowania umowy Unia Europejska - Ukraina, na co wprost wskazywała ukraińska wersja przedmiotowej umowy
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do skargi dokumentów: umowy transportowej nr 14 z 1 kwietnia 2024 r., zlecenia transportowego nr 15 z 3 maja 2024 r., faktury nr 15 z 7 maja 2024 r., międzynarodowego listu przewozowego CMR, potwierdzenia zapłaty za transport, wyciągu z rejestru przewoźników dot. P. A.-T. - w celu wykazania, że skontrolowany przewóz drogowy został przez stronę zrealizowany za wynagrodzeniem (miał on charakter odpłatny - zarobkowy), a zatem przewóz ten stanowił zarobkowy transport drogowy, a nie przewóz na potrzeby własne.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentacje na poparcie stawianych zarzutów. Akcentowała między innymi, że przewóz drogowy towarów stanowi jeden z zasadniczych rodzajów działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę, że przewoźnik wykonywał przedmiotowy przewóz, aby zarobić na przewożonym ładunku - a więc ekonomiczny sens tego przewozu był zdecydowanie zarobkowy. Podnosiła, że nie zawsze brzmienie przepisu oddaje jego prawdziwe znaczenie i zawsze należy również rozważyć jego kontekst normatywny i cele, jakie on realizuje. W jej ocenie mając na względzie cel umowy Unia Europejska-Ukraina, to skoro umawiające się strony wyłączyły obowiązek uzyskania zezwolenia na przewozy typowo zarobkowe, to tym bardziej pozbawione dodatkowych przeszkód powinno być wykonywanie przewozów na potrzeby własne - zgodnie z wnioskowaniem a maiori ad minus.
Strona wyjaśniła również, że w instrukcji użytkownika kontyngentów wielostronnych EKMT wyraźnie rozróżnione zostały dwa odrębne pojęcia: przewozów na potrzeby własne (które nie mają charakteru niezarobkowego) oraz przewozów niekomercyjnych (niezarobkowych), a przewozy na potrzeby własne zostały zwolnione z wymogów dotyczących zezwoleń na transport wielostronny i dwustronny. Brak jest zatem podstaw, w ocenie strony, do wymagania od przewoźnika zezwolenia EKMT w sytuacji, w której realizowany przewóz mieści się w zakresie powyższego wyłączenia. Natomiast informacje pochodzące ze strony Stowarzyszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych Ukrainy, czy podane w pismach Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nie stanowią ona dowodu na prawidłowość dokonanej w protokole kontroli drogowej wykładni umowy Unia Europejska-Ukraina.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia 26 maja 2025 r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do niniejszego pisma dokumentów w postaci pisma Ministra Infrastruktury z dnia 9 maja 2023 r. oraz pisma Komisarz UE ds. Transportu z dnia 12 maja 2023 r. - w celu wykazania intencji oraz celu umowy Unia Europejska - Ukraina, co ma znaczenie dla dokonania właściwej, niezawężającej wykładni postanowień tej umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu.
Kontroli pod względem legalności została poddana decyzja organu odwoławczego wydana w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12 000,00 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Stosownie do treści art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie (...). Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł, z wyjątkami nie mającymi w sprawie zastosowania (art. 92a ust. 3 u.t.d.).
Przepis art. 92a ust. 7 u.t.d. wskazuje, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy.
Pod lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wymienione zostało naruszenie polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. Naruszenie to jest sankcjonowane karą w wysokości 12 000 zł.
Stosownie do treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d., kierowca pojazdu, wykonując przewóz drogowy rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym, winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu kontroli dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d., wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.
W art. 29b u.t.d. ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia m.in. sposobu wypełniania blankietów zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 oraz wzorów zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 - uwzględniając warunki wykorzystania zezwoleń określone w dwustronnych umowach międzynarodowych o wykonywaniu przewozów drogowych oraz zakres niezbędnych danych umieszczonych w zezwoleniach. W oparciu o to umocowanie Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał rozporządzenie z 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1564). Przepis art. 28a ust. 3 u.t.d. stanowi z kolei, że kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździć i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1. Stosownie do postanowień ust. 1 cyt. wyżej artykułu, zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 2 tego artykułu).
W świetle treści art. 4 pkt 3 i pkt 6a u.t.d., przewóz drogowy oznacza transport drogowy (w tym międzynarodowy transport drogowy) lub niezarobkowy przewóz drogowy. Niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy, to przewóz na potrzeby własne wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 6 u.t.d.).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowej kwalifikacji wykonywanego przez stronę skarżącą przewozu.
W ocenie organu, strona skarżąca w dniu 9 maja 2024 r. wykonywała niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, co wymagało posiadania przez stronę odpowiedniego zezwolenia w świetle regulacji zarówno przepisów u.t.d. jak i postanowień umowy z Ukrainą.
W ocenie skarżącej, wykonywany przewóz miał charakter zarobkowy, a w konsekwencji, na mocy postanowień umowy Unia Europejska – Ukraina, strona skarżąca z obowiązku posiadania zezwolenia na skontrolowany przewóz była zwolniona.
W ocenie sądu, rację w tym sporze należy przyznać organowi, a zarzuty skargi są bezzasadne.
Przede wszystkim nie budzi wątpliwości i nie było przez stronę skarżącą kwestionowane, że do kontrolowanego przewozu znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym z tej przyczyny, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego w niniejszej sprawie zespołu pojazdów, wynosiła łącznie 59 000 kg, obliczona ładowność wynosiła 44 900 kg . Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 2a u.t.d. przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony: a) w krajowym transporcie drogowym rzeczy, w przypadku gdy przedsiębiorca wykonuje wyłącznie krajowy transport drogowy rzeczy, b) w niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy (pkt 2) oraz o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 tony w transporcie drogowym rzeczy (pkt 2a).
Stosownie z kolei do regulacji art. 4 pkt 4 u.t.d., niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:
a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,
b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,
c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,
d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z informacji o podmiocie według kodu EDRPOU [...] (a więc kodu nadawanego przedsiębiorcy w momencie jego rejestracji w oficjalnym rejestrze przedsiębiorstw i organizacji Ukrainy) wprost wynika, że podstawowa działalność gospodarcza strony, to handel pozostałymi pojazdami samochodowymi (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 45.19), a transport drogowy towarów (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 49.41) został wymieniony jako inny i dopiero na 9 pozycji.
Sąd nie podziela stanowiska skargi, że przewóz drogowy towarów stanowi jeden z zasadniczych rodzajów działalności prowadzonej przez stronę, co ma wynikać chociażby z przedstawionego wyciągu z ukraińskiego rejestru spółek.
Z przedstawionego przez stronę wyciągu z rejestru (k. 73 akt adm.), wnika tylko tyle, że drogowy transport towarowy został wskazany w rodzajach działalności strony skarżącej, czego organy przecież nie kwestionowały. Trafnie jednak oceniły, że transport drogowy towarów (kod klasyfikacji działalności gospodarczej KVED 49.41) jest wykonywany przez stronę pomocniczo w stosunku do jej podstawowej działalności gospodarczej. Ponadto zauważyć trzeba, że przedłożony na etapie postępowania administracyjnego wyciąg z "Jednolitego Państwowego Rejestru Podmiotów prawnych, Osób Fizycznych - Przedsiębiorców i Formacji Publicznych" w tłumaczeniu wykonanym nie przez polskiego tłumacza przysięgłego nie rozdzielał rodzajów działalności na podstawową i inną (pomocniczą). Natomiast z przedłożonego na etapie postępowania sądowego wyciągu z Krajowego Rejestru Państwowego Osób Prawnych, Osób Fizycznych - Przedsiębiorców i Organizacji Społecznych w urzędowym tłumaczeniu wynika, że podstawową działalnością skarżącej jest sprzedaż hurtowa maszyn i urządzeń rolniczych. Z całą pewnością zatem transport drogowy towarów podstawową działalnością strony nie jest. Dodać przy tym należy, że to przedsiębiorca jest odpowiedzialnych za prawidłowość i aktualność danych zawartych w rejestrze. Tym samym to, że skarżąca wykonuje nawet regularne przewozy drogowe towarów w ramach swojej działalności nie oznacza jeszcze, że to transport drogowy stanowi jej podstawową działalność. Pod pojęciem przewozu na potrzeby własne, należy w ocenie sądu, rozumieć nie określony rodzaj działalności gospodarczej, lecz każdy przejazd pojazdu (nawet wykonywany jednorazowo) po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.
Ponadto skarżąca nie może zapominać, że organ ocenia spełnienie przesłanek z art. 4 pkt 4 u.t.d. na dzień kontroli w oparciu o całokształt okoliczności sprawy.
W tym miejscu wyjaśnić stronie skarżącej należy, że sąd podziela stanowisko organu, że żądanie przez organ przedstawienia urzędowego tłumaczenia składanych przez stronę obcojęzycznych dokumentów znajduje swoje uzasadnienie w ogólnej zasadzie, że językiem urzędowym w Polce jest język polski. Jest to wystarczająca podstawa normatywna dla działania organu. Zgodnie z art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim język polski jest językiem urzędowym organów administracji publicznej. Zarówno podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, jak i obowiązek ten ma zastosowanie w druga stronę, tzn. do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Tym samym wszystkie oświadczenia i dokumenty składane przed organami władzy publicznej muszą być składane w języku polskim i organ nie jest zobowiązany do powołania tłumacza z urzędu na własny koszt.
Powołany natomiast przez stronę skarżącą wyrok NSA w sprawie sygn. akt I GSK 1613/2006 dotyczył odmiennych okoliczności faktycznych. W analizowanej sprawie organ z samego braku urzędowego tłumaczenia na język polski nie wyciągnął negatywnych konsekwencji dla strony skarżącej. Przedstawione przez stronę skarżącą na etapie postępowania odwoławczego dokumenty, w tym niektóre w "roboczym" tłumaczeniu były też znane organowi I instancji, choć ten tym tłumaczeniem nie dysponował i zostały przez ten organ ocenione łącznie z innymi dokumentami przedstawionymi przez stronę także bez tłumaczenia. Podkreślić należy, że organ II instancji nie odmówił dopuszczenia dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania, jak i następnie do skargi, i wbrew stanowisku strony dokonał ich oceny. Z tych względów sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." odmówił dopuszczenia dowodów z dokumentów dołączonych do skargi.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie fakt, że organy nie odniosły się do każdego dokumentu z osobna, nie oznacza uchybienia o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Przede wszystkim organy nie kwestionowały faktu poniesienia przez sprzedającego kosztów transportu. Trafnie przy tym jednak zauważyły, czego strona nie podważa, że zgodnie z przedstawionym kontraktem nr [...] z dnia 13 marca 2024 r. (który został przez spółkę złożony bez tłumaczenia na język polski), i który został wskazany w fakturze zakupu nr [...] z dnia 13 marca 2024 r., warunki dostawy zostały określone jako DAP (pkt 5 kontraktu) czyli Delivered at Place (dostarczone do miejsca). Oznacza to, że sprzedający dostarcza towary i ponosi wszelkie ryzyko związane z dostarczeniem towarów do oznaczonego miejsca przeznaczenia lub do uzgodnionego punktu w obrębie tego miejsca. DAP jest umową “door-to-door". Sprzedawca jest odpowiedzialny za dostawę towarów do końcowego miejsca przeznaczenia. Tym samy w regule DAP dostawa i przybycie do miejsca przeznaczenia są zatem takie same. Tymczasem, na fakturze nr [...] z 13 marca 2024 r. będącej załącznikiem do zgłoszenia tranzytowego, warunki dostawy zostały oznaczone jako FCA Gdynia - Free Carrier (dostarczone do przewoźnika) co oznacza, że sprzedający dostarcza towary kupującemu do Gdyni i są one w dyspozycji przewoźnika, który jest również odbiorcą towaru. W warunkach dostawy FCA, która jest umową “ex-works" sprzedawca dostarcza towary w określonym miejscu, ale nie jest odpowiedzialny za ich dalszy transport.
Nie mniej jednak organy w konkluzji oceniły, że kwestia poniesienia przez sprzedającego kosztów transportu, to okoliczność wewnętrznych rozliczeń między stronami i pozostaje bez wpływu na uznanie w analizowanej sprawie, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 4 pkt 4 u.t.d. i w konsekwencji istnienia po stronie skarżącej obowiązku posiadania zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy. Skład orzekający w niniejszej sprawie tę ocenę podziela. Kwestia rozliczeń pomiędzy skarżącą a jej kontrahentem w zakresie poniesienia kosztów transportu i przyjętych warunków dostawy to kwestie ceny i pozostają bez wpływu na prawidłową ocenę organu, co do rodzaju skontrolowanego w dniu 9 maja 2024 r. przewozu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa. Jak trafnie wskazał również organ I instancji odnosząc się między innym to przedłożonych przez stronę dokumentów w postaci: zlecenia transportowego nr [...] z dnia 3 maja 2024 r. oraz faktury transportowej nr [...] z dnia 7 maja 2024 r. świadczących o poniesieniu przez sprzedawcę także kosztów transportu na trasie G. – L. (Ukraina – siedziba strony), ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 4 zawiera enumeratywnie skatalogowane przesłanki do uznania przewozu na potrzeby własne. Wśród nich brak jest przesłanki wykluczającej tego rodzaju przewóz z powodu ponoszonych przez sprzedającego kosztów transportu. Przedłożony przez stronę kontrakt z dnia 1 kwietnia 2024 r. tej oceny nie zmienia, w świetle niepodważonych skutecznie przez stronę ustaleń jaki jest podstawowy rodzaj działalności skarżącej. Organ nie kwestionował przecież faktu, że strona prowadzi także działalność transportową.
W dalszej kolejności podnieć należy, że postępowanie administracyjne wykazało również, co także nie było kwestionowane, że pojazd prowadzony był przez pracownika kontrolowanej spółki – Ihora Shvetsa, a strona posiadała tytuł prawny do używania skontrolowanego pojazdu (zob. m.in. protokół przesłuchania świadka z dnia 9 maja 2024 r. – k. 18 akt adm., dowody rejestracyjne pojazdów – k. 3 akt. adm.).
Nie było też sporne, że przewożony towar w postaci pięciu maszyn rolniczych został zakupiony przez stronę skarżącą spółkę, co wynika wprost zarówno z faktury nr [...] z dnia 13 marca 2024 r. realizowanej w ramach kontraktu nr [...] z dnia 13 marca 2024, jak i ze zgłoszenia celnego. Fakt, że odbiorca towaru jest tożsamy z przewoźnikiem drogowym potwierdza z kolei międzynarodowy drogowy list przewozowy CMR (k.16 verte akt. adm. – pola 2,16,23).
W art. 4 pkt 4 lit. c u.t.d., wskazano, że w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin. Konstrukcja przepisu art. 4 pkt 4 lit. c u.t.d. określającego okoliczności, które muszą zostać spełnione, aby przejazd pojazdu z ładunkiem został uznany za przewóz na potrzeby własne, a zwłaszcza użycie spójników "lub" wskazuje, że wystarczy zaistnienie jednego z wymienionych tam przypadków. Z powołanego art. 4 pkt 4 lit. c u.t.d. wynika wprost, że wystarczy, aby nastąpiła którakolwiek z sytuacji wskazanych w tym przepisie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, właścicielem przewożonego towaru w dniu kontroli była strona skarżąca. Z akt sprawy nie wynika również by taki stan rzeczy uległ zmianie, choć dla oceny zaistnienia wyżej powołanej przesłanki, nie ma to znaczenia.
W konsekwencji zatem prawidłowa była ocena organów co do braku podstaw do zastosowania w sprawie postanowień umowy Unia Europejska – Ukraina, a zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za chybione. Przy czym zauważyć należy, że strona skarżąca najpierw swoją argumentacją próbuje wykazać, że w jej przypadku nie mamy do czynienie z przewozem na potrzeby własne. Następnie próbuje wykazać, że przyjmując nawet, że mamy do czynienia z przewozem na potrzeby własne, to uważa, że organy dokonały błędnej wykładni umowy Unia Europejska-Ukraina, gdyż w jej ocenie ten rodzaj przewozu przedmiotowa umowa obejmuje. Z takim stanowiskiem skargi skład orzekający się nie zgadza.
W ocenie sądu wykładnia postanowień powyższej umowy nie budzi wątpliwości. Z przedmiotowej umowy wynika między innymi, że jej celem jest tymczasowe ułatwienie drogowego transportu towarowego między i przez terytorium Unii Europejskiej i Ukrainy poprzez przyznanie dodatkowych praw tranzytu i przewozu towarów między Stronami przewoźnikom mającym siedzibę na terytorium jednej ze Stron w związku ze skutkami prowadzonej przez Rosję wojny napastniczej przeciwko Ukrainie i poważnymi zakłóceniami, jakie stwarza ona dla wszystkich rodzajów transportu w tym państwie (art. 1 ust. 1). Niniejsza umowa ma zastosowanie do tranzytu i międzynarodowego przewozu drogowego towarów między Stronami wykonywanego zarobkowo i pozostaje bez uszczerbku dla stosowania zasad ustanowionych przez wielostronny system kontyngentów Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu w ramach Międzynarodowego Forum Transportu. Przewóz drogowy towarów w obrębie państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub między państwami członkowskimi Unii Europejskiej pozostaje poza zakresem stosowania niniejszej Umowy. Tranzyt przez terytorium drugiej Strony w celu przewozu towarów między państwami trzecimi nie jest objęty niniejszą Umową (art. 2 ust. 1).
W ocenie skarżącej "wskazana w tej umowie międzynarodowej "zarobkowa" cecha przewozów objętych jej zakresem zastosowania nie może być rozumiana wprost w ten sam sposób, w jaki sformułowanie to rozumiane jest w ustawie o transporcie drogowym.". Zdaniem strony skarżącej postanowienia umowy należy wykładać ustalając jaki był cel i zgodny zamiar jej stron.
Otóż, w ocenie sądu, właśnie treść preambuły umowy Unia Europejska – Ukraina, do której odwołuje się też strona i treść jej postanowień prowadzą do wniosku, że stanowisko organów jest prawidłowe.
Z preambuły wprost wynika, że "ZDAJĄC SOBIE SPRAWĘ z niedostępności tradycyjnych szlaków transportowych w regionie oraz z pilnej potrzeby zabezpieczenia łańcuchów dostaw i bezpieczeństwa żywnościowego poprzez wykorzystanie alternatywnych szlaków drogowych, w szczególności do transportu zbóż, paliw, środków spożywczych i innych towarów z Ukrainy do Unii, PRAGNĄC wspierać ukraińskie społeczeństwo i gospodarkę poprzez zezwolenie unijnym i ukraińskim przewoźnikom drogowym towarów na wykonywanie w razie potrzeby przewozów drogowych towarów do i przez terytorium Ukrainy do Unii i w odwrotnym kierunku, ODNOTOWUJĄC, że obecny system oparty na ograniczonej liczbie zezwoleń wydanych przez państwa członkowskie nie zapewnia ukraińskim przewoźnikom drogowym towarów elastyczności koniecznej do zintensyfikowania ich przewozów w Unii i z Unii".
Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 2 umowy Unia Europejska-Ukraina, do celów niniejszej umowy "przewoźnik drogowy towarów" oznacza osobę fizyczną lub prawną zajmującą się transportem towarów w celach handlowych, mającą siedzibę na terytorium Strony zgodnie z prawem tej Strony i posiadającą zezwolenie wydane przez tę Stronę na zarobkowe wykonywanie międzynarodowego transportu towarów za pomocą pojazdów silnikowych lub zespołów pojazdów.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że cel handlowy przewozów nią objętych został wprost wyartykułowany. Nie można zgodzić się więc ze stanowiskiem skargi, że organ dokonał zawężającej wykładni postanowień umowy. Za stanowiskiem przyjętym przez organ przemawia nie tylko wykładnia językowa ale przede wszystkim wykładnia systemowa i celowościowa art. 2 ust. 1 tej umowy.
Za odmiennym stanowiskiem w tej sprawie nie przemawia również dołączona na etapie postępowania administracyjnego jak i do skargi odpowiedź Wydziału Zezwoleń zagranicznych Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego (GITD) z dnia 23 maja 2024 r. udzielona w odpowiedzi na mailowe zapytanie pełnomocnika strony skarżącej. Owszem uzyskana przez pełnomocnika odpowiedź brzmi, że "zapisy umowy UE-UA wyczerpują wszystkie kategorie przewozów, które mogą być wykonywane pomiędzy Ukrainą a państwami członkowskimi UE". Tyle tylko, że po pierwsze zadane pytanie nie dotyczyło wprost zapytania o przewozy na potrzeby własne, a po drugie w odpowiedzi odniesiono się do zapisów umowy. Ponadto, to nie stanowisko GITD jest dla organów wiążące a treść przepisów umowy międzynarodowej.
Za aprobatą stanowiska strony skarżącej nie mogą przemawiać również dołączone do pisma z dnia 26 maja 2025 r. dokumenty w postaci kserokopii pisma Ministra Infrastruktury z dnia 9 maja 2023 r. oraz pisma Komisarz UE ds. Transportu z dnia 12 maja 2023 r., dowód z których to dokumentów, sąd postanowił dopuścić na podstawie art. art. 106 § 3 p.p.s.a. W pierwszym z nich poruszono kwestię nierespektowania przez ukraińskie służby kontrole postanowień tej umowy w odniesieniu do polskich przewoźników drogowych w przypadku przewozów zliberalizowanych na mocy umowy, a zatem do przewozów drogowych wykonywanych zarobkowo. Odwołano się zarówno do art. 2 jak i art. 4 tej umowy dotyczącego rodzaju przewozów objętego umową i w tym kontekście wyprowadzono stanowisko o "zawężającej" interpretacji jako sprzecznej z intencją i celem umowy. Także w piśmie ówczesnej unijnej komisarz do spraw transportu drogowego z dnia 12 maja 2023 r. wskazano, że "Państwa Członkowskie mają również obowiązek zagwarantowania, przy użyciu odpowiednich środków, aby ukraińscy przewoźnicy mogli korzystać ze swoich praw wynikających z Umowy, w szczególności z prawa do wykonywania działalności transportowej wyraźnie objętej Umową.". Z pisma tego nie wynika więc, że przewozy na potrzeby własne mieszczą się w kategorii przewozów "wyraźnie objętych umową" mowa jest o działalności transportowej wyraźnie objętej Umową, a więc działalności transportowej w celach handlowych.
Sąd podziela również stanowisko organu, że kwestia podnoszonych przez stronę istniejących rozbieżności treści umowy Unią Europejską – Ukraina opublikowanej na ukraińskiej stronie rządowej, a opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie z dwóch powodów: wyłącznie treść umowy w języku polskim stanowi podstawę ewentualnych działań organów administracji, zgodnie z ustawą o języku polskim i po drugie - z uwagi na wykonywanie niezarobkowego przewozu na potrzeby własne, postanowienia tej umowy są wyłączone w analizowanej sprawie ze stosowania.
W tych okolicznościach słusznie również organ odwoławczy podnosi, że w przypadkach, których nie obejmują postanowienia umowy Unia Europejska – Ukraina zastosowanie znajdą postanowienia umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych.
Z powołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.t.d. wprost bowiem wynika, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie
członkowskim Unii Europejskiej (...), wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 5 umowy z Ukrainą, przewoźnicy każdej Umawiającej się Strony mogą wykonywać przewozy ładunków oraz wykonywać przejazdy w stanie próżnym: a) między miejscem położonym na terytorium jednej Umawiającej się Strony a miejscem położonym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, b) w tranzycie przez terytorium drugiej Umawiającej się Strony. Art. 6 ust. 1 i 2 przedmiotowej umowy stanowi z kolei, że z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony. Właściwe władze Umawiających się Stron przekazują sobie wzajemnie zezwolenia, wymienione w ustępie 1 niniejszego artykułu. Zwolnienia z wymogu zezwoleń, o których mowa w art. 7 umowy z oczywistych względów nie mają w sprawie zastosowania, gdyż zgodnie z tym przepisem nie wymagają zezwoleń przewozy:
a) rzeczy przesiedlenia, b) materiałów i przedmiotów, w tym dzieł sztuki, przeznaczonych na targi, wystawy lub na imprezy o charakterze niehandlowym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, c) sprzętu, przedmiotów i zwierząt przeznaczonych na imprezy teatralne, muzyczne, filmowe lub sportowe, dla cyrków, targów, kiermaszy na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, d) sprzętu przeznaczonego dla wykonywania zapisów radiofonicznych, zdjęć filmowych lub telewizyjnych, e) zwłok, f) pojazdów uszkodzonych.
Trafnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę na brzmienie art. 13 ust. 1 przedmiotowej umowy, który stanowi, że przewoźnicy jednej Umawiającej się Strony, jak również załogi pojazdów powinni przestrzegać podczas swojego pobytu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu drogowego.
W tym stanie faktycznym i prawnym prawidłowa jest ocena organu, że kontrolowany przewóz drogowy wykonywany był z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym, a zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, w tym art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z Ip. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. i w zw. z art. 4 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 4 umowy Unia Europejska- Ukraina nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.
Zwrócić przy tym uwagę należy, że organ miał na względzie okoliczność, iż na rok 2024 Ukraina i Polska nie dokonały wymiany zezwoleń zagranicznych, zgodnie z art. 8 ust. 1 umowy, który stanowi, iż zezwolenia na wykonywanie przewozów ładunków są wydawane w granicach kontyngentów ustalanych wspólnym porozumieniem każdego roku przez właściwe władze Umawiających się Stron. Jednakże taki stan rzeczy powinien być znany stronie skarżącej jako profesjonalnemu przewoźnikowi, albowiem jak ustaliły organy, a strona tych ustaleń nie podważała na stronie internetowej Stowarzyszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych Ukrainy (AsMAP UE) zamieszczono komunikat (komunikat z roboczym tłumaczeniem w aktach sprawy - k. 24-25), z którego wynika, że w sytuacji, kiedy przewoźnik pełni jednocześnie rolę importera i przewoźnika, organy regulacyjne wymagają od przewoźników posiadania zezwolenia na transport. Z uwagi na fakt, że na rok 2024 Ukraina i Polska nie dokonały wymiany zezwoleń zagranicznych, w przypadku przewozu towarów, gdy przewoźnicy pełnią jednocześnie rolę importera i przewoźnika, winni zaplanować transport z wykorzystaniem zezwolenia EKMT.
Zezwolenie EKMT, jak wyjaśnił organ II instancji, jest dokumentem upoważniającymi do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami członkowskimi stowarzyszonymi w ramach Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu (obecnie Międzynarodowym Forum Transportu), powołanej do życia protokołem sporządzonym w Brukseli dnia 17 października 1953 r. Zarówno Rzeczpospolita Polska, jak i Ukraina są państwami członkowskimi EKMT. Dystrybucja zezwoleń wielostronnych, wielokrotnych EKMT/CEMT pozostaje w kompetencji państw, uczestniczących w tym systemie. Zezwolenia te są wielokrotne, wielostronne i przyznawane są z reguły na okres 1 roku. Na ich podstawie można wykonywać przewozy między krajami członkowskimi EKMT oraz w tranzycie przez ich terytoria.
Nie budzi wątpliwości, że skarżąca takiego zezwolenia nie okazała. Oczywiście przewoźnik nie musiał się do tego komunikatu stosować, ale nie może zapominać, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, którą ponosi na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., ma charakter obiektywny i niezaleny od winy. Dla potwierdzenia zaistnienia tej odpowiedzialności wystarczające jest zatem samo stwierdzenie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony. Skarżąca nie podważyła również stanowiska organów w zakresie złożonych przez Polskę zastrzeżeń co do zwolnienia przewozów na potrzeby własne z systemu EKMT/CEMT.
Nie można zgodzić się twierdzeniem skargi, że organ w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu wbrew zarzutom skargi przepisy postępowania, w tym co do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 §
1 k.p.a. nie zostały naruszone. W ocenie sądu zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a jego ocena i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy podjęciu decyzji znalazły wyraz w uzasadnieniu zarówno decyzji organu I instancji jak i decyzji organu odwoławczego. Organy działały na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dopuszczając całość dowodów, które przyczyniły się do jej wyjaśnienia. Wątpliwości co do stanu faktycznego, które uzasadniałyby zastosowanie normy z art. 81a § 1 k.p.a w sprawie nie miały miejsca, Strona miała też możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i czynnie w postępowaniu administracyjnym uczestniczyła.
W ocenie sądu, okoliczność braku zezwolenia w trakcie kontroli została bezspornie udowodniona. Brak natomiast ważnego zezwolenia w świetle wyżej przywołanych przepisów art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 3 i art. 87 ust.1 pkt 3 lit. a u.t.d. skutkować musi nałożeniem kary o jakiej mowa w lp 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d.a więc w wysokości 12 000,00 zł. Przy czym, pobór kaucji w przypadku skarżącej w wysokości przewidywanej kary ma swoje normatywne podstawy w art. 94 ust. 3 i 4 u.t.d.
Dokonując kontroli legalności w granicach sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. dodać należy, że trafna jest także ocena organu, iż prawidłowo organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w części dotyczącej niewyposażenia kierowcy w odpowiednie zezwolenie, wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d., a więc w części dotyczącej naruszenia z Ip. 1.12 załącznika nr 3 do tej ustawy sankcjonowanego karą 500 zł. Zasadnie wywodził organ I instancji, a zanim organ II instancji z odwołaniem do orzecznictwa, że naruszenie wskazane w lp. 1.12 i lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym dotyczą dwóch odrębnych naruszeń, mających zastosowanie w dwóch odrębnych stanach faktycznych. W sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie ustalono, że przewoźnik w ogóle nie posiadał ważnego zezwolenia, to nie można zarazem przyjąć, że mamy do czynienia także z kolejnym deliktem administracyjnym w postaci niewyposażenia kierowcy w ten dokument. Celem sankcji określonej w lp 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. jest bowiem wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, by kierowca każdorazowo posiadał w pojeździć kompletną wymaganą dokumentację związaną z wykonywanym przejazdem. Natomiast celem unormowania z lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań administracyjnych, które zagwarantują posiadanie przez przewoźnika uprawnień do wykonywania danego rodzaju przewozów.
Sąd zgadza się również z organem, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. Skarżąca zresztą żadnej szerszej argumentacji w tym przedmiocie nie przedstawiła, koncentrując swoje zarzuty na wadliwym stanowisku organów co do obowiązku w ogóle posiadania przez skarżącą stosownego zezwolenia. Trafnie ocenił organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy przewoźnik miał wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, bowiem podejmując się międzynarodowego przewozu drogowego wskazanego towaru powinien posiadać zezwolenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd nie podziela także zarzutów skargi co do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 189a § 1 i art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych.
Stosownie do art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej; odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia; terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej; terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej; odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej; udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Przepis art. 189d k.p.a. wymienia okoliczności, jakie organ administracji publicznej powinien wziąć pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Stosownie do art. 189e k.p.a., w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Natomiast według art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Wymaga podkreślenia, że reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Kary pieniężne dla przewoźników nakładane są na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a. Ustawa o transporcie drogowym przewiduje zarówno sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów transportu drogowego, jak i kwestie odstąpienia od ich nałożenia. Zauważyć również należy, że regulacja zawarta w art. 189a § 2 k.p.a. jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Już wykładania językowa tego przepisu wskazuje, że samo istnienie przepisów odrębnych (w tym przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym) regulujących przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i odstąpienia od ich nałożenia wyłącza stosowanie przepisów działu IV k.p.a. bez konieczności stosowania kolejnych działań interpretacyjnych czy porównywania zakresów stosowania poszczególnych przepisów. Zarówno art. 92b ust. 1 u.t.d. regulujący kwestię odstąpienia od nakładania kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. dotyczący niewszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, czy umorzenia wszczętego już postępowania, w sposób kompleksowy wymieniają przypadki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika, a więc odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt: II GSK 375/21, II GSK 717/21 i II GSK 248/21)
Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę w niniejszej sprawie oddalił.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).