III SA/Lu 1166/20

III SA/Lu 1166/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1380/21 - Wyrok NSA z 2025-01-30
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art.  18 ust. 2; art. 27 ust. 1 i 3; art. 87; art. 92a ust. 1, 7; art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7; art. 75 § 1; art. 77 § 1; art. 78 § 1; art. 80; art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. na rzecz A. T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. P. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 września 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej organ, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. P. (dalej skarżąca, skarżąca spółka), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z 15 czerwca 2020 r. (dalej organ I instancji) w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w kwocie [...]zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.
W dniu 20 grudnia 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej w Oddziale Celnym Drogowym w T. dokonali kontroli autobusu marki [...] o nr rej. [...] wykonującego międzynarodowy transport drogowy na trasie Białoruś-Polska. Międzynarodowy transport drogowy był wykonywany przez skarżącą, a kierowcą ww. autobusu był Z. P.. W trakcie kontroli kierowca okazał funkcjonariuszom mi.in. dowód rejestracyjny, paszport, wypis z licencji nr [...], wypis nr-[...] z zezwolenia nr [...] z dnia 14 sierpnia 2019 r. oraz książkę formularzy jazdy nr [...].
Zgodnie z okazaną książką formularzy jazdy INTERBUS nr [...] (formularz jazdy nr [...]) skarżąca wykonywała przewóz z B. (Białoruś) do kol. H. (Polska). Na formularzu jako typ przewozu zaznaczono: opcję B z "przewozy z pasażerami "tam"/bez pasażerów - z powrotem", opcję C z "przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę". Jednocześnie zaznaczono, że w dniu 20 grudnia 2019 r. przejazd na trasie Kol. H. - B. odbywa się na odcinku 40 km bez pasażerów, natomiast przejazd na trasie B. - Kol. H. odbywa się na odcinku 40 km z pasażerami.
W trakcie kontroli ustalono, że w wypisie nr-0002 z zezwolenia nr [...] z dnia 14 sierpnia 2019 r. w rubryce numery rejestracyjne pojazdów samochodowych wykonywujących przewóz widnieją następujące numery: [...], [...], [...], [...] W tych okolicznościach organ kontrolujący uznał, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego odbywało się bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli drogowej nr [...]. Kierowca do protokołu wniósł uwagę o treści: "Nie jestem winny błędnego wypisania dokumentów" a przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że nastąpił tzw. "czeski" błąd w numerze rejestracyjnym w okazanym do kontroli wypisie z zezwolenia.
Pismem z 13 stycznia 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. z prośbą o udzielenie informacji:czy A. T. sp. z o. o. (licencja nr [...]) posiada zezwolenie na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym autobusem o nr rej. [...], jakie numery rejestracyjne autobusów zostały wskazane przez skarżącą spółkę we wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, na podstawie którego zostało wydane zezwolenie nr [...] z 14 sierpnia 2019 r.
W odpowiedzi, pismem z 16 stycznia 2020 r. Główny Inspektorat Transportu Drogowego poinformował, że skarżącej wydano zezwolenie na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, a do zezwolenia zostały zgłoszone pojazdy o numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...] Jednocześnie poinformowano organ, że w dniu 2 stycznia 2020 r. do siedziby Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pismo przedsiębiorcy o dokonanie zmiany na zezwoleniu nr [...] polegającej na zmianie pojazdu [...] na [...] Przedmiotowe zezwolenie zostało odebrane 14 stycznia 2020 r.
Skarżąca spółka pismem z 13 marca 2020 r. potwierdziła, że wykonywała w dniu 20 grudnia 2020 r. międzynarodowy transport drogowy osób (przewóz okazjonalny) pojazdem marki [...] o nr rej. [...] Zakwestionowała jednak zarzucanie jej popełnienia przypisanego naruszenia określonego pod l.p. 3.1 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniała, że to wskutek omyłki pisarskiej organu wydającego zezwolenie, wpisany jest nieprawidłowy numer rejestracyjny pojazdu. Skarżąca oświadczyła, że nie posiada pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], lecz pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i wskazała, że do wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego licencji wspólnotowej nr [...] na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych osób zgłosiła wykaz pojazdów, który obejmuje pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]
Skarżąca złożyła szereg wniosków dowodowych, w tym wniosła o przeprowadzenie mediacji pomiędzy stroną a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i wydanie stosownego postanowienia w tym przedmiocie, uwzględnienie okoliczności, że strona wystąpiła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w zezwoleniu nr [...] z dnia 14 sierpnia 2019 r., zawieszenie postępowania administracyjnego na okres 6 miesięcy w celu umożliwienia stronie uzyskania od odrębnego organu administracji publicznej (GITD) stosownych dokumentów mających na celu usunięcie omyłki pisarskiej w zezwoleniu nr [...] oraz o przeprowadzenie dowodów na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy tj. dowodu z informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów na okoliczność, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nie dotyczy autobusu marki [...], do którego tytułem prawnym dysponuje skarżąca oraz na okoliczność istnienia w ww. ewidencji pojazdu o wskazanym numerze.
Pismem z dnia 23 marca 2020 r. organ I instancji ponownie zwrócił się do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego tym razem o przesłanie kopii wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, na podstawie którego zostało wydane zezwolenie nr [...] z dnia 14 sierpnia 2019 r.
Dnia 2 kwietnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęły dokumenty przesłane przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego, z których wynika, że we wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym z dnia 9 sierpnia 2019 r. (wpływ do GITD dnia 12 sierpnia 2019 r.) strona wskazała terminy przewozów w okresie 16 sierpnia 2019 r. – 29 lipca 2020 r. oraz trasę przewozu: B. P. (PL) - B. (BY) - Paryż (F); Paryż (F) - B. (BY) - B. P. (PL). Ponadto zawnioskowano o wpisanie w zezwoleniu następujących numerów rejestracyjnych pojazdów:[...], [...], [...], [...] Do wniosku załączono harmonogram. W przesłanych dokumentach znajduje się również umowa zawarta 22 lipca 2019 r. pomiędzy A. T. sp. z o. o. a W. to T. w W., w oparciu o którą usługodawca - A. T. sp. z o. o. wynajmuje usługobiorcy w okresie od 16 sierpnia 2019 r. do 29 lipca 2020 r. (trasa B. - przejście graniczne w T. - B. P. - Paryż i Paryż - B. przez przejście graniczne w T.) autokary o numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...]
Po przeprowadzeniu postępowania, w oparciu o powyższe i po ustaleniu na podstawie informacji uzyskanych od Straży Granicznej, że kontrolowany pojazd w dniu 20 grudnia 2019 r. o godzinie 01:55 wyjeżdżał z terytorium Polski bez pasażerów, po znajdującą się na terytorium Białorusi grupę 46 pasażerów, którą wwiózł na terytorium Polski także w dniu 20 grudnia 2019 r., a której to grupy 46 pasażerów przewoźnik wcześniej nie zawoził, organ I instancji decyzją z 15 czerwca 2020 r. stwierdził naruszenie określone w Lp. 3.3.1 załącznika nr [...] do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej też jako u.t.d.), tj. "Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia". Za stwierdzone naruszenie organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Skarżąca spółka wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, podtrzymując swoją argumentację m.in. co do zaistnienia w okolicznościach niniejszej sprawy oczywistej omyłki pisarskiej po stronie GITD i wskazując, że powołany w wypisie z zezwolenia przez GITD pojazd o nr [...], zgodnie z Centralną Ewidencją Pojazdów w ogóle nie istnieje. Skarżąca ponowiła wnioski dowodowe, w tym wniosek o przeprowadzenie mediacji tym razem pomiędzy stroną a organem prowadzącym postępowanie i wniosła o uwzględnienie okoliczności, że strona nie może ponosić odpowiedzialności za działania organu właściwego w sprawach zezwoleń tj. Głównego Inspektora 'Transportu Drogowego, który to organ wydał wypis z zezwolenia na pojazd, który nie figurował i nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów. Wniosła również o uwzględnienie, że wystąpiła do GITD z ponagleniem na bezczynność tego organu w sprawie wydania wymaganego postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej.
W trakcie postępowania odwoławczego skarżąca przedstawiła swoje wyjaśnienia w sprawie. W piśmie z 9 września 2020 r. podkreśliła, że posiadała w dniu kontroli a kierowca na żądanie kontrolującego okazał wymagane zezwolenie w związku z wykonywaniem kontrolowanego międzynarodowego przewozu drogowego. Potwierdzeniem powyższej okoliczności jest pismo Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z 2 września 2020 r., w którym organ ten przyznał, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] nr VIN: [...] został zgłoszony przez A. T. Sp. z o.o. do zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i licencji na międzynarodowy zarobkowy przewóz osób, lecz "wskutek omyłki pracownika rozpatrującego wniosek do systemu błędnie wprowadzono nr rejestracyjny ww. pojazdu jako [...] [...]" Następnie strona we wniosku o wydanie zezwolenia podała nr rejestracyjny pojazdu widniejącego w systemie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, przy czym numer VIN został prawidłowo wskazany. Zarzuciła, że omyłka pisarska w zezwoleniu była skutkiem błędu pracownika organu zezwalającego a organ wydając zezwolenie powinien zweryfikować prawidłowość numeru rejestracyjnego, mając do dyspozycji numer VIN pojazdu i dostęp do Centralnego Rejestru Pojazdów.
Ponadto skarżąca zauważyła, że w piśmie z 2 września 2020 r. organ ponownie popełnił ten sam błąd co potwierdza, że ryzyko popełnienia takiej oczywistej omyłki jest wysokie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaskarżoną decyzją z 30 września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnił m.in. definicję międzynarodowego transportu drogowego, przewozu drogowego i przewozu okazjonalnego. Następnie zauważył, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy, wystawiony zgodnie ze wzorem określonym w załączniku 3 do Umowy w sprawie międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami (Umowa INTERBUS), sporządzonej w Brukseli dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2003 r. poz. 1076). Odwołał się do treści art. 1 tej umowy i wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy grupy 46 osób z terytorium Białorusi do Polski przez przejście graniczne T.. Przedmiotowej grupy pasażerów przewoźnik wcześniej na terytorium Białorusi nie zawoził.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że co do zasady zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. f) u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006.
Odwołując się do regulacji przedmiotowego rozporządzenia organ podnosił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji braku zawartej w tym zakresie umowy między Wspólnotą a Białorusią, zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia 1073/2009 nie ma ono zastosowania do przewozu z państw członkowskich do państw trzecich, przynajmniej tej części, na której odbywał się przewóz okazjonalny, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Białoruś nie jest członkiem Wspólnoty.
W ocenie organu odwoławczego, w myśl regulacji przedmiotowego rozporządzenia przewóz ten będą regulowały postanowienia umowy dwustronnej zawartej pomiędzy państwem członkowskim a państwem trzecim, dotyczące przewozu między tymi państwami.
Zasady wykonywania międzynarodowych przewozów osób i rzeczy między Rzeczpospolitą Polską a Białorusią przez terytoria tych państw oraz między terytorium państwa trzeciego a terytorium państwa Umawiającej się Strony, uregulowane zostały w Umowie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743 – dalej też jako Umowa, umowa dwustronna).
Organ przywołał treść art. 4 przedmiotowej umowy dwustronnej i uzasadniał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione warunki wskazane w tym przepisie zwalniające z wymogu uzyskania zezwolenia.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że dla przypisania przedsiębiorcy odpowiedzialności wystarczające jest co do zasady stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony przez podmiot wykonujący przewóz drogowy. Podkreślił, że strona składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wpisała błędne numery rejestracyjne pojazdu, którym miał być wykonywany przewóz osób. Od dnia wydania zezwolenia tj. od 14 sierpnia 2019 r. do dnia rozpoczęcia przedmiotowego przewozu tj. do 20 grudnia 2019 r. upłynęły zaś ponad 4 miesiące, a więc znaczny okres czasu, w którym strona mogła zawnioskować o korektę przedmiotowego zezwolenia. Z takim wnioskiem skarżąca wystąpiła natomiast dopiero po przedmiotowej kontroli w dniu 20 grudnia 2019r. (wpływ wniosku do GITD 2 stycznia 2020 r.). Organ wskazał również, że wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] z 14 sierpnia 2019 r. zawiera pouczenie, zgodnie z którym strona niezadowolona z niniejszej decyzji może zwrócić się do organu, który ją wydał, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Natomiast w umowie zawartej i podpisanej 22 lipca 2019 r. pomiędzy A. T. sp. z o. o. a W. to T. także wpisano autokar o błędnym numerze rejestracyjnym: [...]
Organ uzasadniał, że kierowca okazał zezwolenie wystawione na pojazd o nr rej. [...] W tym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną. W ocenie organu odwoławczego nie może być mowy o naruszeniu art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja opisana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organ przypomniał, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca i jego obowiązkiem jest takie zorganizowanie wykonywanej działalności, aby wyeliminować ryzyko naruszenia prawa. Przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie międzynarodowym zarobkowym przewozem osób powinien tak zaplanować oraz zorganizować swoją działalność, aby kierowca środka przewozowego mógł okazać odpowiednie dokumenty w trakcie kontroli. W jego ocenie strona poprzez dołożenie należytej staranności przy organizacji międzynarodowych przewozów osób w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jako przewoźnik mogła nie dopuścić do powstania naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu o zachowaniu należytej staranności nie może świadczyć argumentacja podnoszona przez skarżącą.
W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż za stwierdzone naruszenie nie została nałożona na stronę kara przez inny organ, a od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres dwóch lat.
W kontekście zarzutów skarżącej i składanych wniosków dowodowych organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie istnieją niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Organ I instancji nie naruszył też art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że mediacja jest dobrowolna, że organ nie wyraził zgody na przeprowadzenie mediacji w niniejszej sprawie, oraz że brak jest przepisu prawa nakazującego organowi pisemne rozpatrzenie wniosku o przeprowadzenie mediacji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie stan fatyczny i prawny został ustalony w sposób wszechstronny i brak jest podstaw do przeprowadzenia mediacji w zakresie wyjaśnienia i uwzględniania okoliczności popełnienia omyłki pisarskiej w wypisie z zezwolenia nr [...] z 14 sierpnia 2019 r. i ustalenia, że okazany do kontroli wypis z ww. zezwolenia powinien zostać wystawiony na pojazd [...]
Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego (stosownie do art. 98 § 1 k.p.a.) na okres 6 miesięcy w celu uzyskania od Głównego Inspektora Transportu Drogowego dokumentów mających na celu usunięcie omyłki pisarskiej w zezwoleniu nr [...], zauważając przy tym, że przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte na żądanie strony (o czym mowa w art. 98 k.p.a.), ale z urzędu. Oran nie uwzględnił również pozostałych wniosków dowodowych skarżącej uzasadniając, że w dniu 20 grudnia 2019 r. kontrolowany był pojazd o numerze rejestracyjnym [...], do którego kierowca okazał dowód rejestracyjny, a nie okazał zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów drogowych w międzynarodowym transporcie drogowym. W związku z powyższym, ustalenie czyją własnością jest pojazd o numerze [...] oraz istnienia tego pojazdu w ewidencji pojazdu o wskazanym powyżej numerze rejestracyjnym nie miałoby istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Ponadto z pisma Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z 16 stycznia 2020 r. wynika, że do zezwolenia nr [...] został zgłoszony pojazd o numerze rejestracyjnym [...], a korekta numeru rejestracyjnego na właściwy tj. [...] została dokonana w dniu 2 stycznia 2020 r. na wniosek strony. Tym samym zawarte we wniosku żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych za pomocą innych dowodów.
Podsumowując organ podkreślił, że skarżąca jest profesjonalnym przewoźnikiem, którego obowiązuje znajomość przepisów prawa i który powinien organizować pracę swojego przedsiębiorstwa tak, aby przepisy mające zastosowanie w przypadku danego rodzaju transportu były przestrzegane.
W skardze na ostateczną decyzję organu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów:
1) prawa materialnego, tj.:
a) 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 oraz Ip. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca wyposażyła kierowcę a kierowca posiadał w pojeździe wymagany wypis z zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego okazjonalnego przewozu drogowego osób;
b) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy do naruszenia w ogóle nie doszło a wskazane przepisy wprowadzają nakaz dla organu administracji publicznej odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej lub umorzenia wszczętego postępowania, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;
2) przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od umorzenia postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy w ogóle nie doszło do naruszenia i tym samym prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu;
b) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ wydający decyzję utożsamia "brak skorygowanego zezwolenia" z wykonywaniem przewozu okazjonalnego osób w międzynarodowym transporcie drogowym;
c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym w szczególności błędną ocenę faktu, że w okazanym do kontroli wypisie z zezwolenia nr [...] został wskutek oczywistej omyłki pisarskiej wskazany nieprawidłowy numer rejestracyjny pojazdu, a także całkowite pominięcie faktu, że kontrolowany pojazd i pojazd, który został zgłoszony we wniosku o wydanie zezwolenia oraz na który zostało wydane wymagane zezwolenie ma ten sam numer identyfikacyjny (VIN), a zatem jest to ten sam pojazd, a ponadto nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności nieuwzględnienie, że w treści pisma z 2 września 2020 r. organ wydający zezwolenie wskazał na błąd pracownika tego organu;
d) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, tj. dowodu z pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 września 2020 r. i przekazanej za tym pismem kopii wniosku o udzielenie licencji wraz z wykazem pojazdów, w którym został wskazany prawidłowy numer zatrzymanego do kontroli pojazdu (autobusu marki [...].
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu zarzutów spółka podtrzymała swoją dotychczasową argumentację podkreślając ponownie, że nigdy nie posiadała pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], lecz pojazd o numerze rejestracyjnym [...], a jedynym elementem różniącym wskazane powyżej numery rejestracyjne był przedostatni znak, tj. zamiast błędnie wskazanej w zezwoleniu nr [...] i wypisie z tego zezwolenia cyfry ,,3" powinna być wskazana litera ,,E".
Ponadto zarzuciła, że stanowisko organu, iż to nie organ wydający zezwolenie popełnił błąd, lecz skarżąca we wniosku o wydanie zezwolenia jest całkowicie sprzeczne z podstawowymi zasadami rozpatrywania spraw administracyjnych, w tym zasady legalizmu i obiektywizmu, nawet przy uwzględnieniu, że postępowanie przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego toczyło się na wniosek spółki. Podnosiła, że organ właściwy w sprawach zezwoleń nie może wydać zezwolenia na pojazd (autobus), który nie istnieje, tj. nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów. Dlatego też przed wydaniem decyzji organ ten powinien dokonać stosownego sprawdzenia w ww. rejestrze publicznym pojazdów. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił przyczyn uznania, że skarżąca w ogóle nie posiadała w dniu kontroli wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy sam ustalił potrzebę "korekty zezwolenia" (sprostowania, o które skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego), co stoi w sprzeczności z ustaleniem braku wymaganego zezwolenia na wykonywany w dniu kontroli drogowej przewóz.
Zarzuciła także, że organ pominął okoliczność, że skarżąca spółka we wniosku o wydanie zezwolenia podała nr rejestracyjny pojazdu widniejącego w systemie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, ale numer VIN został prawidłowo wskazany. Wskazała, że przypisanie skarżącej odpowiedzialności administracyjnej w postaci nałożenia tak wysokiej administracyjnej kary pieniężnej, może skutkować utratą dobrej reputacji i utartą zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Powyższe działania organu podważają również zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i zasadę legalizmu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu 20 grudnia 2019 r. skarżąca wykonywała autobusem marki [...] o nr rej. [...] międzynarodowy okazjonalny przewóz grupy 46 osób na trasie Białoruś – Polska, których to pasażerów przewoźnik wcześniej na terytorium Białorusi nie zawoził.
W trakcie kontroli kierowca okazał funkcjonariuszom mi.in. dowód rejestracyjny, wypis z licencji nr [...], wypis nr-[...] z zezwolenia nr [...] z 14 sierpnia 2019 r. oraz książkę formularzy jazdy nr [...]. Organy ustaliły, że w okazanym do kontroli w wypisie nr-[...] z zezwolenia nr [...] w rubryce numery rejestracyjne pojazdów samochodowych wykonywujących przewóz nie widnieje kontrolowany pojazd a pojazd samochodowy o zbliżonym numerze rejestracyjnym: [...]
W tym stanie faktycznym organy uznały, że doszło do naruszenia obowiązków przewozu drogowego albowiem zgodnie z art. 18 ust. 2 u.t.d. wykonywanie przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, wymaga zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające ten obowiązek o jakich mowa w ust. 3 art. 18 ani okoliczności o jakich mowa w art. 4 umowy dwustronnej.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 92a ust.1 u.t.d. i ust. 7 w zw. z lp. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z powyższymi regulacjami podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie.
Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. W świetle załącznika nr 3 do u.t.d. lp. 3.1. za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia przewidziano karę 12.000 zł.
W ocenie organów w okolicznościach niniejszej sprawy brak jednocześnie podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż, jak podkreśla organ istotny jest fakt, że strona składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wpisała błędne numery rejestracyjne pojazdu, którym miał być wykonywany przewóz osób, a od dnia wydania zezwolenia do dnia rozpoczęcia kontrolowanego przewozu upłynęły ponad 4 miesiące, a więc znaczny okres czasu, w którym strona mogła zawnioskować o korektę przedmiotowego zezwolenia. Organ wskazał również, że także w umowie zawartej i podpisanej 22 lipca 2019 r. pomiędzy A. T. sp. z o. o. a W. to T. wpisano autokar o błędnym numerze rejestracyjnym: [...] Organ ocenił, że z oczywistych względów w sprawie nie ma zastosowanie pkt 2 i 3 tego przepisu, gdyż za stwierdzone naruszenie nie została nałożona na stronę kara przez inny organ, a od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres dwóch lat.
Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu podnosiła przede wszystkim, że posiadała stosowne zezwolenie na wykonywanie kontrolowanego przewozu, a błąd w numerze rejestracyjnym zawarty w wydanym zezwoleniu i jego wypisie i polegający na zamianie znaków, tj. wpisanie cyfry 3 zamiast litery E nastąpił na skutek oczywistej omyłki organu wydającego zezwolenie, a nie strony skarżącej, dlatego też skarżąca nie powinna za to uchybienie organu ponosić odpowiedzialności. Zarzuciła niezasadne niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze skarżącą, iż na obecnym etapie postępowania odmowa zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest co najmniej przedwczesna.
Zgodne z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Przede wszystkim zauważyć wypada, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie kwestionowała, że na wykonywany 20 grudnia 2019 r. na trasie Białoruś - Polska przewóz międzynarodowy wymagane było zezwolenie wydane przez Głównego Inspektora Transportu. Sporne było to, w jaki sposób doszło do pomyłki w numerze rejestracyjnym pojazdu wskazanego w zezwoleniu oraz czy strona miała wpływ na to naruszenie i czy naruszenie można było, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, przewidzieć.
Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest przewidziana w art. 7 k.p.a. zasada, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Zatem wydanie prawidłowej decyzji, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonej normy prawa materialnego, w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł bowiem zastosować daną normę prawną, jak również aby mógł odmówić jej zastosowania musi najpierw wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy i na podstawie ich całokształtu ocenić czy zaistniały podstawy do zastosowania danej normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu, takie wyczerpujące ustalenia nie zostały dokonane. Organ w sposób przekonujący nie wykazał bowiem, że do zaistniałego stanu sprawy – pomyłki w wydanym zezwoleniu a w konsekwencji przypisania skarżącej naruszenia braku zezwolenia w całej rozciągłości przyczyniła się strona skarżąca, mając całkowity wpływ na i ich powstanie, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń, które mogła przewidzieć.
W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że skarżąca składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym sama wpisała błędne numery rejestracyjne pojazdu, którym miał być wykonywany przewóz osób i miała dość dużo czasu od wydania zezwolenia do kontroli by tą pomyłkę zauważyć i skorygować. Skarżąca tym ustaleniom nie zaprzecza. Zwraca jednak uwagę, na okoliczności, które do takiego stanu rzeczy doprowadziły, podkreślając istotne w tej kwestii wyjaśniania zawarte w piśmie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z 2 września 2020 r. dołączonego do sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Skarżąca zarzuca, że organ nie ocenił faktu, iż w przedmiotowym piśmie organ zezwalający przyznał, że pojazd marki [...] o nr rej. [...], nr VIN: [...] został zgłoszony przez A. T. Sp. z o. o. do zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i licencji na międzynarodowy zarobkowy przewóz osób, lecz "wskutek omyłki pracownika rozpatrującego wniosek do systemu błędnie wprowadzono nr rejestracyjny ww. pojazdu jako [...] [...]"
W kontekście powyższego skarżąca argumentowała, że we wniosku o wydanie zezwolenia podała nr rejestracyjny pojazdu widniejącego w systemie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, przy czym VIN został wskazany prawidłowo (pismo skarżącej z 9 września 2020 r.). Skarżąca argumentowa również, że nigdy nie posiadała pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], lecz pojazd o numerze rejestracyjnym [...], a organ właściwy w sprawach zezwoleń nie może wydać zezwolenia na pojazd (autobus), który nie istnieje, tj. nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył jedynie treść przedmiotowego pisma organu z 2 września 2020 r. i podsumował, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na powstanie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 92c u.t.d., a przedstawiając do kontroli wypis nr-[...] z zezwolenia nr [...] miała świadomość konieczności posiadania zezwolenia na tego rodzaju przewóz osób.
Rację ma zatem skarżąca, że organ nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu w sposób jaki wymaga tego art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i nie odniósł się do okoliczności jakie ze stanowiska organu zezwalającego z przedmiotowego pisma wynikają i mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy niniejszej oraz nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, które w tym przypadku byłoby uzasadnione.
Przepis art. 78 k.p.a. reguluje zagadnienie przeprowadzania (prezentacji) środków dowodowych na żądanie strony, a zatem tę fazę postępowania dowodowego, która poprzedza ocenę dowodów (art. 80), a zasada nakładająca na organ obowiązek najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego oraz stosowania wszelkich środków nie zakazanych przez prawo celem wykrycia prawdy co do stanu faktycznego, w niczym nie ogranicza uprawnień strony w tym samym zakresie. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, organ powinien z kolei zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W ocenie Sądu, organ w kontekście argumentacji skarżącej powinien był jednak w okolicznościach niniejszej sprawy ustalić, czy organ wydający zezwolenie na międzynarodowe przewozy okazjonalne w jakikolwiek sposób dokonywał weryfikacji danych zgłoszonych we wniosku o wydanie takiego zezwolenia. Powinien ustalić, czy GITD uczynił to w oparciu o swój system, do którego nawiązuje skarżąca, a w którym organ ten błędnie wprowadził nr rejestracyjny pojazdu strony prawidłowo przez nią wskazany w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika i licencji wspólnotowej, czy też o inne i jakie źródła weryfikacji. Nie można bowiem pominąć, iż skarżąca miała prawo działać w zaufaniu do organu i mając świadomość, że wykazany do licencji wspólnotowej stan pojazdów, którymi chciała wykonywać międzynarodowe przewozy okazjonalne nie uległ zmianie, mogła skorzystać z danych istniejących już w bazie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w przekonaniu, że dane tam zawarte są zgodne z informacjami podanymi temu organowi przez stronę skarżącą na wcześniejszym etapie. Niewątpliwie bowiem do wniosku o wydanie licencji wspólnotowej dołączono wykaz pojazdów tożsamy jak wskazany w wypisie z zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym (poza oczywiście spornym pojazdem o nr [...] ). Zgodnie z art. 7a u.t.d. dotyczącym uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji wspólnotowej - po uzyskaniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego przedsiębiorca przedkłada do organu (Głównego Inspektora Transportu Drogowego), wykaz pojazdów zawierający następujące informacje:1) markę, typ; 2) rodzaj/przeznaczenie; 3) numer rejestracyjny; 3a) kraj rejestracji; 4) numer VIN; 5) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem.
Organ odwoławczy nie kwestionując okoliczności wskazanych w piśmie z 2 września 2020 r. w żaden sposób nie zweryfikował jednak twierdzeń skarżącej ani co do tego z jakiego "systemu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego" skarżąca korzystała, ani co do tego, że jak wyjaśniała, nr rejestracyjny został podany błędnie ale nr VIN został prawidłowo wskazany. Numer VIN jest dla każdego pojazdu unikalny, niepowtarzalny – nie ma dwóch samochodów z tym samym numerem VIN. Dlatego też nie jest to okoliczność obojętna dla wyniku sprawy niniejszej, a skarżąca nie musiała dysponować w sposób fizyczny dowodami rejestracyjnymi pojazdów, co do których chciała uzyskać zezwolenie, składając wniosek o jego wydanie. Należytej staranności w swoim działaniu i wykonywaniu powierzonych obowiązków należy oczekiwać od strony ale jednocześnie, a może przede wszystkim, od organów władzy publicznej. Trzeba podkreślić, że podmiot nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak do tego naruszenia by doszło, co w szczególności może mieć miejsce nie tylko z powodu siły wyższej ale i zachowań osób trzecich, których podmiot wykonujący przewóz nie był w stanie się przeciwstawić. Wykluczając zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. organy muszą podważyć stanowisko skarżącej, że brak wpływu na powstanie naruszenia realnie zaistniał.
Nie jest również bez znaczenia, wbrew stanowisku organu, okoliczność czy rzeczywiście na wskazany w wypisie zezwolenia pojazd o nr rej [...] mogło zostać wydane zezwolenie, chodzi bowiem o autokarowy i autobusowy przewóz osób. Nie są pozbawione racji twierdzenia skarżącej, że organ właściwy w sprawach zezwoleń nie może wydać zezwolenia na pojazd (autobus), który nie istnieje, tj. nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Poza tym skarżąca musi dysonować tytułem prawnym do danego środka transportowego. Organ w ogóle okoliczności tych nie ustalał, z góry przyjmując, że ustalenie czyją własnością jest pojazd o numerze [...] oraz czy pojazd o takim numerze figuruje w ewidencji pojazdów nie miałoby istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż w dniu 20 grudnia 2019 r. kontrolowany był pojazd o numerze rejestracyjnym [...], do którego kierowca okazał dowód rejestracyjny, a nie okazał zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów drogowych w międzynarodowym transporcie drogowym. Tymczasem, w ocenie Sądu, w kontekście całościowego spojrzenia na sprawę i oceny zachowania skarżącej, w świetle regulacji art. 92c u.t.d. nie jest to jednak okoliczności obojętna. Ocena zastania przesłanek z art. 92c u.t.d., to ocena okoliczności konkretnego przypadku. Nie można bowiem wykluczyć, że pojazd o wskazanym w zezwoleniu numerze rejestracyjnym nie istnieje, a to potwierdzałoby stanowisko skarżącej, że organ nie mógł wydać zezwolenia na taki autobus, a tym samym jego działanie było obarczone błędem. Na tę okoliczność skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Ponadto zwrócić uwagę należy na rodzaj zaistniałej pomyłki - pomylenie przedostatniego znaku w numerze rejestracyjnym i wpisanie cyfry 3 zamiast litery E. Jak trafnie zauważa skarżąca sam organ wydający zezwolenie w piśmie z 2 września 2020 r. ponownie dopuścił się tej omyłki udzielając wyjaśnień.
Tym samym, bez ustaleń, czy rzeczywiście skarżąca podała prawidłowy nr VIN, a zatem pomimo błędnego numeru rejestracyjnego wskazała o jaki konkretnie pojazd chodzi, czy korzystała, czy mogła posiłkować się danymi z sytemu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, do którego w swojej argumentacji nawiązuje, czy organ wydający zezwolenie korzystał z tożsamego zbioru danych, czy w inny sposób weryfikował wniosek strony przed wydaniem zezwolenia, czy w ogóle pojazd o wskazanym w wypisie zezwolenia numerze rejestracyjnym istnieje i może być objęty zezwoleniem, nie można jednoznacznie przesądzić o braku podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w tym przedmiocie, zwłaszcza poprzez zwrócenie się do organu, który wydał zezwolenie z 14 sierpnia 2019 r. o złożenie stosownych wyjaśnień i dokumentów, w tym zakresie i ustalić jak przebiega "procedura" wydania takiego zezwolenia. Ustalenie bowiem, że Główny Inspektor Transportu Drogowego przy wydawaniu zezwoleń korzystał z bazy danych, którą sam błędnie stworzył może uzasadniać - w kontekście dotychczasowego materiału dowodowego, bez poczynienia dodatkowych ustaleń, wskazujących na nowe istotne dla sprawy okoliczności – stanowisko, że nastąpiła oczywista omyłka organu wydającego zezwolenie przy wydaniu żądanego zezwolenia. Co do zasady to na stronie skarżącej ciąży obowiązek przedstawienia dowodów i okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność, jednak w sytuacji podnoszenia okoliczności egzoneracyjnych, organy orzekające w sprawie powinny także podjąć działania w celu wyjaśnienia, czy w sprawie w rzeczywistości wystąpiły takie okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącej, czy też nie. O ile trafne jest stanowisko organu, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wydania stosownego rozstrzygnięcia organu wydającego zezwolenie w odpowiedzi na żądanie strony co do sprostowania oczywistej omyłki w zezwoleniu z 14 sierpnia 2019 r. (zezwolenia na wniosek strony zostało przez organ zmienione i odebrane przez stronę w styczniu 2020 r.), o tyle nie można tracić z pola widzenia w całościowym spojrzeniu na sprawę okoliczności, które legły u podstaw wskazania we wniosku o wydanie zezwolenia błędnego numeru rejestracyjnego przez skarżącą, a które to okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia, zwłaszcza, gdy skarżąca konsekwentnie podnosi, że nigdy nie posiadała pojazdu o nr rej. [...] i nigdy nie wykonywała i nie zamierza wykonywać przewozów osób takim pojazdem, który nie wiadomo, czy (bo organ tego nie ustalał) w ogóle istnieje. Trafnie bowiem zauważa skarżąca, że nawet jeżeli postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony, to obowiązkiem organu wydającego zezwolenie, zwłaszcza w świetle zasady legalizmu, jest należyte i zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli tak się nie stało, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można z całą konsekwencją, bez rzetelnego i zupełnego postępowania dowodowego w tym zakresie przypisać stronie odpowiedzialności za powstałe naruszenie. Organ musi pamiętać, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Dlatego też, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Nie jest przy tym skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów.
Ponadto nie można również nie zauważyć, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 3 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób. Formularz jazdy wydają przewoźnikowi: 1) Główny Inspektor Transportu Drogowego; 2) wojewódzki inspektor transportu drogowego.
W sprawie niniejszej formularz jazdy zawiera prawidłowe dane dotyczące pojazdu, którym wykonywany był przewóz, a jak wynika z adnotacji na wydanym wypisie zezwolenia "Zezwolenie jest ważne wraz z prawidłowo wypełnionym formularzem jazdy poświadczonym na granicy przy wjeździe i wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".
Tylko zatem kompleksowe postępowanie dowodowe przeprowadzone z zachowaniem zasad z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pozwali na zupełną, swobodną, a nie dowolną ocenę dowodów, każdego z osobna i we wzajemnej ze sobą łączności i uznanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, tego konkretnego przypadku, zaistniały podstawy do zastosowania art. 92c, czy też nie. Jak już wskazano ustanowiona w kodeksie postępowania administracyjnego zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.
Zgodzić się należy z organem, że kara, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. co do zasady nie jest skutkiem dopuszczenia się czynu zawinionego, lecz konsekwencją zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Organ zarzuca stronie skarżącej, że mogła ona po wydaniu zezwolenia dochowując należytej staranności wykryć zaistniały błąd i wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca jednak konsekwentnie wskazuje, że korzystała z bazy danych Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego działając w zaufaniu do tego organu, a organ do tych okoliczności się nie odnosi.
Nie można przecież też zapominać, że treść, cele oraz funkcje przywołanej regulacji art. 92c ust. 1 pkt 1u.t.d. realizują postulat zapewnienia podmiotowi, wobec którego adresowane są zarzuty, możliwości obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, co zmierza do tego, aby w procesie wykładni przepisów sankcjonujących uzyskać rezultat w postaci poszerzenia gwarancji procesowych obywatela. Jakkolwiek bowiem, administracyjne kary pieniężne, o czym już po części była mowa, stanowią dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną, zaś relacji między sankcją administracyjną a deliktem prawa administracyjnego towarzyszy założenie, że administracyjna kara (pieniężna) nakładana jest wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, to jednak – a trzeba to podkreślić – nie można jednocześnie tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz proporcjonalności, które należy jednocześnie uznać za podstawowe zasady systemu prawa. Jeżeli tak, to powyższe nie może pozostawać bez wpływu na sposób podejścia do rozumienia art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W sytuacji, gdy warunkiem koniecznym zastosowania wymienionego przepisu jest wykazanie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy kumulatywnego – wobec operowania przez ustawodawcę przeciwstawnym spójnikiem "a" – ziszczenia się określonych nim przesłanek szczegółowych, a mianowicie okoliczności wskazujących na brak wpływu na powstanie naruszenia oraz brak możliwości przewidzenia (zdarzeń i) okoliczności wskutek których naruszenie nastąpiło a wskazane pojęcia stanowią pojęcia niedookreślone, to tym samym za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rysująca się na tym tle kwestia możliwego pola zastosowania instytucji, o której mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. determinowana jest pojemnością ustanowionej nią reguły, w oparciu o którą dochodzi do wyłączenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (por. wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 3976/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, przy ocenie czy możemy mieć do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. inaczej zatem należy oceniać działanie podmiotu, który wykonuje przewóz bez zezwolenia (nigdy o nie nie występował), a inaczej tego, który o to zezwolenie wystąpił, i to zezwolenie - w swoim przekonaniu prawidłowe - uzyskał. Skarżąca świadoma swoich obowiązków jako przewoźnika w międzynarodowym transporcie drogowym wystąpiła o stosowne zezwolenie, jak twierdzi skorzystała z danych dotyczących jej bazy transportowej, które organ wydający jej zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika i licencji wspólnotowej już posiadał. Działając w zaufaniu do organu władzy publicznej mogła zatem oczekiwać, że organ wydający zezwolenie przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające, co pozwoliłoby skarżącej na uzyskanie od razu prawidłowego zezwolenia. Jeśli tak się nie stało, zezwolenie zostało wydane, to skarżąca mogła być w przekonaniu, że posługuje się prawidłowym zezwoleniem dotyczącym pojazdów zgłoszonych już organowi na etapie ubiegania się o wydanie licencji wspólnotowej. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 października 2011 r., sygn. akt II GPS 1/11 (CBOSA) skutki wprowadzenia jednego zupełnie nieelastycznego instrumentu prawnego (represyjnego) dla różnych sytuacji faktycznych będą niewątpliwie pozostawały w sprzeczności z regułami proporcjonalności celu i środka.
Inny jest bowiem cel kary, gdy dany podmiot nie ma w ogóle zezwolenia i kara ma go zmusić do jego uzyskania (bądź zaniechania działalności), a inny gdy przedsiębiorca mając świadomość jego posiadania, o to zezwolenie występuje, podejmuje zatem stosowne działania dla obowiązku jego uzyskania i go uzyskuje, a całokształt okoliczności, które poprzedzały jego wydanie wskazuje, że do błędnego wskazania numeru rejestracyjnego pojazdu w wydanym zezwoleniu przyczyniła się nie tylko strona, która o nie wnioskowała.
Przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy za wystarczające argumentacji organu, że odpowiedzialność administracyjna jest niezależna od winy, a to wyłącznie błąd strony doprowadził do zaistniałego stanu rzeczy bez poczynienia dodatkowych ustaleń, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn ewentualnej niezgodności, narusza w ocenie Sądu zarówno istotę i cel postępowania administracyjnego rozumianego jako realizację zasad praworządności, sprawiedliwości i prawdy obiektywnej, jak i sens sądowej kontroli administracji, która z założenia jest oparta na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Sankcje administracyjne stanowią instrument realizacji nakazów i zakazów publicznoprawnych. W najbardziej ogólnym ujęciu, są one postrzegane jako instytucje służące zapewnieniu efektywności działania administracji publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu, przy badaniu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, należy uwzględnić proporcjonalność nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do całokształtu okoliczności stanu faktycznego.
Jak wskazano w powołanej uchwale NSA sygn. akt II GPS 1/11 z odwołaniem do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i stanowiska doktryny z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów) oraz po trzecie - co jest szczególnie istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy - warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Tak więc omawiana zasada kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Oznacza to, że spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale przestrzeganie tej zasady z istoty rzeczy jest powinnością także organów stosujących prawo, gdyż to właśnie one kształtują w sposób ostateczny pozycję prawną konkretnego podmiotu i tym samym nadają interpretowanym normom prawnym określoną wartość społeczną. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego i poszczególnych jednostek kosztem. Surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy.
Na skutek naruszenia wskazanych wyżej reguł postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia wydanych rozstrzygnięć przez organy obu instancji. Wprawdzie organy rozważały zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego co do odpowiedzialności skarżącej za wykonywany przewóz drogowy, jednak nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, czy podnoszone w toku postępowania okoliczności mogły stanowić podstawę zwolnienia strony od odpowiedzialności.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, uzupełni materiał dowodowy, w tym w szczególności o informacje organu wydającego zezwolenie co do funkcjonowania i korzystania z systemu, o którym mówi skarżąca, możliwości wydania zezwolenia na wskazany w nim pojazd o nr rej. [...], ewentualnie wzywając również skarżącą do dodatkowych wyjaśnień i pamiętając, iż w świetle regulacji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. I dopiero w oparciu o kompleksowy, zupełny materiał dowodowy oceni, czy okoliczności sprawy i dowody rzeczywiście wskazują, że skarżąca wykonując przewóz miała wpływ na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć, czy też nie. Na tym etapie postępowania okoliczności sprawy i dowody co do tego faktu nie są jednoznaczne. Organ oceni, czy w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania któregokolwiek przypadku z art. 92c u.t.d., a swoje stanowisko uzasadni, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., mając na względzie omówione wyżej zasady postępowania oraz zasadę przekonywania. Zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, a z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.