III SA/Kr 928/26

III SA/Kr 928/26 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-09-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par 1 pkt 1 i par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 1 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 26 lutego 2026 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku kontrolerskiego postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 czerwca 2026 r., A. K. (dalej: skarżący), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 26 lutego 2026 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku kontrolerskiego.
Zaskarżonej czynności zarzucił:
I. naruszenie art. 7 i art 8 § 1 k.p.a. w zw. z art 2 i art 7 Konstytucji RP poprzez arbitralne zastosowanie uznania administracyjnego i ustalenie wysokości dodatku kontrolerskiego bez wykazania konkretnych oraz weryfikowanych przesłanek uzasadniających pięciokrotne obniżenie jego wysokości względem poprzedniego okresu;
II. naruszenie art. 232 ust 2 oraz art. 234 ust 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez dokonanie ustalenia wysokości dodatku kontrolerskiego w sposób nieuwzględniający ochronnego charakteru regulacji dotyczących uposażenia chorobowego funkcjonariusza poszkodowanego w związku ze służbą;
III. naruszenie zasad kontroli uznania administracyjnego poprzez niewskazanie: - jakie okoliczności faktyczne uzasadniały ustalenie dodatku kontrolerskiego na poziomie 100 zł,
- jakie kryteria zastosowano przy ustalaniu tej kwoty,
- jakie okoliczności uzasadniały odstąpienie od wcześniejszego ustalenia dodatku w wysokości 500 zł;
pomimo zasadniczo tożsamego stanu faktycznego oraz tożsamej dokumentacji stanowiącej podstawę przyznania dodatku kontrolerskiego w poprzednim okresie.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia wysokości dodatku kontrolerskiego z uwzględnieniem wskazań Sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że pełnił służbę jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej w Małopolskim Urzędzie Celno-Skarbowym w Krakowie, jednak w następstwie wypadku pozostającego w związku ze służbą stał się niezdolny do jej pełnienia. Podkreślił, że w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2025 r., na mocy pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, przyznano mu dodatek kontrolerski w wysokości 500 zł miesięcznie. Kolejnym pismem z dnia 30 stycznia 2026 r. organ ustalił wysokość tego samego dodatku na kwotę jedynie 100 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2026 r.
W ocenie skarżącego takie działanie organu było nieuzasadnione, gdyż stan faktyczny dotyczący przyczyn jego niezdolności do służby pozostawał zasadniczo niezmienny w obu tych okresach. Skarżący zwrócił szczególną uwagę na fakt, że dokumentacja stanowiąca podstawę przyznania dodatku w latach 2025 i 2026 jest niemal tożsama; oba wnioski przełożonych opierają się na tych samych podstawach prawnych, wskazują na ten sam charakter zadań oraz zawierają analogiczną, pozytywną ocenę jakości i zaangażowania w wykonywanie obowiązków. Zdaniem skarżącego, w dokumentacji nie wskazano żadnych nowych okoliczności, które mogłyby uzasadniać pięciokrotne obniżenie wysokości świadczenia.
Skarżący podniósł, że wyjaśnienia organu, jakoby na obniżenie dodatku wpływał fakt niewykonywania czynności kontrolnych podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, są niespójne z treścią dokumentów stanowiących podstawę przyznania dodatku na rok 2026, w których argument ten w ogóle się nie pojawił. Jego zdaniem organ nie wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego identyczny stan faktyczny skutkował wcześniej przyznaniem 500 zł, jakie konkretne kryteria doprowadziły do ustalenia kwoty 100 zł oraz jaki był rzeczywisty związek między tymi kryteriami a finalną wysokością dodatku. W konsekwencji skarżący uznał, że zaskarżona czynność uniemożliwia jakąkolwiek efektywną kontrolę legalności sposobu wykorzystania przez organ uznania administracyjnego.
Dalsza część argumentacji skarżącego odnosi się do jego obecnej sytuacji życiowej. Wskazał, że z dniem 28 lutego 2026 r. został zwolniony ze służby, a orzeczeniem komisji lekarskiej z marca 2026 r. stwierdzono jego trwałą niezdolność do służby i zaliczono go do II grupy inwalidzkiej w związku z wypadkiem. Podkreślił, że obecnie pobiera rentę inwalidzką, a wysokość zaskarżonego dodatku ma bezpośredni wpływ na jego sytuację majątkową, gdyż stanowił on składnik podstawy uposażenia chorobowego oraz rzutuje na wysokość świadczeń rentowych.
Skarżący stoi na stanowisku, że zaskarżona czynność dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Na zakończenie skarżący nadmienił, iż przed wniesieniem skargi wielokrotnie kwestionował wysokość dodatku w pismach do organu, jednak organ w odpowiedziach z dnia 26 lutego 2026 r. i 17 kwietnia 2026 r. podtrzymał stanowisko.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący pełnił służbę w Małopolskim Urzędzie Celno-Skarbowym w Krakowie w okresie od 15 września 2022 r. do 28 lutego 2026 r., przy czym w ostatnim etapie – od stycznia 2025 r. – realizował zadania w Pierwszym Dziale Realizacji Zadań (CPR1). Organ szczegółowo wyliczył zakres obowiązków funkcjonariusza, wskazując, że polegały one m.in. na wykonywaniu kontroli celno-skarbowej, realizowaniu czynności procesowych w celu zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstw oraz zwalczaniu szerokiego spektrum naruszeń prawa, obejmującego m.in. przepisy o muzeach, prawie autorskim, ochronie przyrody czy przeciwdziałaniu narkomanii. Dodatkowo organ sprecyzował, że do kompetencji skarżącego należało nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego.
Podkreślił, że w trakcie pełnienia służby przez skarżącego jego uposażenie było zróżnicowane i zależne od wielu czynników, w tym od przyznawanych dodatków kontrolerskich. Organ przedstawił zestawienie, z którego wynika, że o ile przez cały rok 2025 dodatek ten wynosił 500 zł miesięcznie, o tyle na okres od 1 stycznia do 28 lutego 2026 r. został on ustalony w wysokości 100 zł miesięcznie. Jednocześnie organ potwierdził fakt zaistnienia wypadku na służbie w dniu 27 lutego 2025 r. oraz wskazał, że w jego wyniku funkcjonariusz przebywał na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim od 5 marca 2025 r. aż do dnia zakończenia służby.
Następnie wskazał, że skarżący pismami z dnia 10 i 18 lutego 2026 r. domagał się uwzględnienia wyższej kwoty dodatku (500 zł) w podstawie uposażenia chorobowego za styczeń i luty 2026 r. W odpowiedzi z dnia 26 lutego 2026 r. organ przedstawił zasady i kryteria, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości dodatku na poziomie 100 zł, wyjaśniając mechanizm naliczania składników uposażenia chorobowego.
W związku z kolejnym pismem skarżącego z dnia 20 marca 2026 r., w którym zarzucono organowi rażące naruszenie i obejście prawa oraz nadużycie uznania administracyjnego, organ w piśmie z dnia 17 kwietnia 2026 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że nie uwzględnił żądania funkcjonariusza, stwierdzając, iż podniesione zarzuty nie znajdują oparcia w faktach. Zdaniem organu dodatek kontrolerski został przyznany w pełnej zgodzie z obowiązującymi przepisami, a decydujący wpływ na jego wysokość miał poziom faktycznej realizacji zadań przez funkcjonariusza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą sąd administracyjny obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn, zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a jak stanowi § 3 tego przepisu, sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim wskazać należy, że skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie o uwzględnienie kwoty 500 zł dodatku kontrolerskiego w wypłaconym mu uposażeniu, kwestionując tym samym czynność organu z dnia 30 stycznia 2026 r., którą ustalono wysokość tego dodatku na poziomie 100 zł.
Zatem w pierwszej kolejności należy zbadać, czy czynność ustalenia wysokości dodatku kontrolerskiego dla funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że kontrola sądowoadministracyjna ma charakter ograniczony i może dotyczyć wyłącznie aktów i czynności wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach ustaw szczególnych.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131 z późn. zm., dalej: ustawa o KAS), stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny, jednak nie wszystkie akty podejmowane w jego ramach przez organy KAS mają charakter decyzji administracyjnych podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.
W świetle art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ust. 2 tego art. stanowi, iż w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef Krajowej Administracji Skarbowej, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 3).
W art. 276 ust. 5 ustawy o KAS ustawodawca zadecydował, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zaś od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).
Zgodnie z art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził dwa niezależne od siebie tryby procedowania i załatwiania spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.
Decyzje kształtujące stosunek służbowy począwszy od mianowania (z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe), poprzez zmianę istotnych warunków tego stosunku, tj. przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, przeniesienie na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenie warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych, aż po zwolnienie funkcjonariusza ze służby, czyli elementy stosunku służbowego najściślej związane z podległością służbową, z dyskrecjonalną władzą kształtowania sytuacji prawnej podwładnego, zostały poddane reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i kontroli sądowoadministracyjnej. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 276 ustawy o KAS, w szczególności zakreślone przez ustawodawcę terminy do wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zbieżne z w tym zakresie z K.p.a. (ust. 2 i 3) oraz odesłanie do stosowania w tych sprawach przepisów k.p.a. (ust. 5), a także prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).
W pozostałych sprawach ze stosunku służbowego, nie wydaje się "decyzji administracyjnych" w rozumieniu k.p.a. Nawet w przypadku świadczenia motywacyjnego z art. 226b ustawy o KAS choć w ustawie mowa jest o "decyzji" nie wydaje się "decyzji administracyjnych" w rozumieniu k.p.a. Świadczy o tym odmienny tryb procedowania sprowadzający się do zakreślenia krótszych niż w k.p.a. terminów do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – 7 dni (ust. 8), brak odesłania do stosowania przepisów k.p.a. jak to uczynił prawodawca w art. 276 ust. 5 ustawy o KAS oraz poddanie tego typu spraw ze stosunku służbowego kontroli sądów właściwych w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 277 ustawy o KAS) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszewie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. II SA/Wa 1816/23, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalanie składników uposażenia odbywa się w oparciu o przepisy ustawy o KAS oraz akty wykonawcze, ale spory z tym związane mają charakter roszczeń majątkowych podlegających drodze sądowej przed sądem pracy.
W zaskarżonej czynności organ nie podejmuje władczego rozstrzygnięcia o charakterze publicznoprawnym, lecz realizuje uprawnienia o charakterze organizacyjno-płacowym, działając jako kierownik jednostki (pracodawca), który dokonuje merytorycznej oceny poziomu realizacji zadań funkcjonariusza w celu ustalenia wysokości składnika jego uposażenia. Sam fakt, że procedura ta jest określona w ustawie o KAS, nie nadaje jej charakteru administracyjnego, gdyż jej istotą jest realizacja roszczenia majątkowego wynikającego ze stosunku służbowego.
W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, a zatem wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.