Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III SA/Kr 924/20

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III SA/Kr 924/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1458/21 - Wyrok NSA z 2021-10-28
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
Art. 48a ust. 1  pkt 1 i ust. 3 pkt 1, art. 46 a i b
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2018 poz 2096
Art. 10 par. 2, art. 7, 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez P. M. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 1 lipca 2020, znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., zwanej dalej ustawą o zapobieganiu
oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2020 r., znak: [...], wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za naruszenie obowiązku poddania się obowiązkowej kwarantannie.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 9 kwietnia 2020 r., jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zostały sporządzone dwie notatki urzędowe przez funkcjonariuszy Policji w L. Pierwsza, została sporządzona w dniu 9 kwietnia 2020 r. o godz. 10:00. Wynika z niej, że skarżący w miejscu wskazanym jako miejsce kwarantanny - nie przebywał. Podczas przeprowadzonej z nim rozmowy telefonicznej oświadczył, że udał się do apteki po lekarstwa i "nie ma kwarantanny". Z notatki urzędowej wynika także, że sporządzający ją nawiązał kontakt z dyżurnym KPP, który ustalił w systemie, że skarżący jest objęty kwarantanną. Po około 5 minutach skarżący powrócił do miejsca zamieszkania i oświadczył, że był w aptece. Przyznał, że jest objęty kwarantanną. Nie miał przy sobie lekarstw ani też potwierdzenia, że był w aptece. Był nadpobudliwy i arogancki.
Druga notatka urzędowa, sporządzona przez funkcjonariusza Policji w L w dniu 9 kwietnia 2020 r. o godz. 12:20, została sporządzona w wyniku zgłoszenia osoby trzeciej wobec opuszczenia przez skarżącego miejsca kwarantanny. W treści tej notatki urzędowej wynika, że potwierdzona została jego obecność w tym dniu i godzinie pod adresem miejsca kwarantanny.
Zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu w dniu 10 kwietnia 2020 r. postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak: [...], organ pierwszej instancji - Powiatowy Inspektor Sanitarny - wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.), tj. poddania się obowiązkowej kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 2 kwietnia 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji w szczególności podkreślił, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.).
Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.) osoba, która przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.
Organ wskazał, że ustalenia poczynił na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji z dnia 9 kwietnia 2020 r. Podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Organ podniósł, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 48a ust. 1 pkt 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30.000 zł.
Wyjaśnił, że w myśl pkt 1 ust. 3 art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi kary pieniężne, określone w art. 48a ust. 1 wymierza się w drodze decyzji administracyjnej.
Organ podniósł, że orzeczona kara, we wskazanej w decyzji wysokości, jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie niniejszej decyzji, organ odstąpił od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący przyznał, że w dniu 9 kwietnia 2020 r. złamał zasady kwarantanny. Wskazał jednak, że stało się tak dlatego, iż w tym dniu źle się poczuł i w związku z tym musiał pojechać do apteki po lekarstwa na cukrzycę. Podniósł, że nikt nie miał czasu aby zakupić dla niego lekarstwa a dopiero Policja uświadomiła mu, że mógł w tej sprawie zwrócić się do miejskiego ośrodka pomocy społecznej w celu realizacji recepty. Wniósł o umorzenie kary pieniężnej, gdyż jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Załączył fakturę z dnia 9 kwietnia 2020 r. wystawioną przez Apteka "A" s.c. A. L. – R., K. D., B. M., w L na skarżącego na sprzedaż leku [...] tabl.0,5g 30 szt. na kwotę 8,73 zł.
Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art.46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w tym zawartych w art. 46b pkt 5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30.000 zł.
Kary pieniężne wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).
Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia (art.48a ust.4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).
Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polski stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566) osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.
Organ wskazał, że aktualnie na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązuje § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm.), który utrzymał co do zasady obowiązek odbycia kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową. Kwarantanna zgodnie z powołany aktem prawnym jest wynikiem przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Okoliczność ta jest samoistną i jedyną przesłanką do objęcia osoby powracającej zza granicy kwarantanną.
W myśl art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.
Organ odwoławczy podniósł, że skoro w dniu 9 kwietnia 2020 r. zgodnie z ustaleniami Policji skarżący nie znajdował się pod adresem, wskazanym jako miejsce kwarantanny, to organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż naruszył on obowiązek poddania się kwarantannie, o którym mowa w art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Miał zatem podstawę do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł, zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Organ odwoławczy podkreślił, że badania naukowe oraz wyniki obliczeń statystycznych dotyczące choroby wywołanej koronawirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) jak i samym wirusem i jego zjadliwością, wskazują na wysoki poziom zaraźliwości wirusa. Istniało, zatem realne ryzyko, że skarżący może być zarażony. Strona wobec tego, poprzez złamanie obowiązku poddania się kwarantannie, stworzyła istotne i realne ryzyko dla innych osób. Okolicznością bezsporną jest
w sprawie, że skarżący opuścił miejsce kwarantanny. Nałożona kara administracyjna miała zatem stanowić jednocześnie formę prewencji przed opuszczaniem miejsca kwarantanny przez skarżącego w przyszłości. Ze wskazanych powyżej względów, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji odstąpił jednocześnie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Ponieważ przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., należało w takim przypadku zastosować regulację Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organ pierwszej instancji rozważył, jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wagę, sposób naruszenia i okoliczności ustalonego naruszenia prawa.
Wprawdzie organ pierwszej instancji odstąpił od wymogów zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, to organ odwoławczy skierował do strony zawiadomienie z dnia 4 czerwca 2020 r. o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów i oświadczeń, zapewniając tym samym stronie czynny udział w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przedłożył żadnych nowych dowodów na okoliczność swojej sytuacji materialnej i nie wykazał, że przebywa na bezrobociu, bez prawa do zasiłku. Organ podkreślił, że skarżący w odwołaniu nie zanegował, iż w dniu 9 kwietnia 2020 r. nie było go w miejscu wyznaczonym do odbycia kwarantanny. Bezspornym zatem jest, że w tym dniu naruszył zakaz opuszczenia miejsca obowiązkowej kwarantanny. Usprawiedliwienie opuszczenia tego miejsca wyjściem po leki, potwierdzenie tego faktu przedłożoną fakturą, nie dawało, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W okresie pandemii stworzone zostały też warunki do pomocy osobom w obowiązkowej kwarantannie w zakresie zakupów, zaopatrzenia w leki, czy załatwieniu innych życiowych spraw. Skarżący nie skorzystał z żadnej z form pomocy i ta okoliczność nie może być poczytana na jego usprawiedliwienie opuszczenia miejsca kwarantanny. Organ podkreślił też, że orzeczona kara została wymierzona skarżącemu w najniższym ustawowym wymiarze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:
- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nieuwzględnieniu sytuacji osobistej skarżącego i stopnia zrozumienia powagi ciążących na nim obowiązków wynikających z jego stanu zdrowia
- naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich powodów organ nałożył karę pieniężną w wysokości 5000 zł, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- naruszenie 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej pomimo braku przesłanek do nałożenia kary pieniężnej,
- naruszenie art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46a i 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to przepisy rozporządzenia są niezgodne z ww. przepisem Konstytucji RP, ponieważ pozbawiają prawa do swobodnego poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a pozbawienie prawa nastąpiło na mocy rozporządzenia, a nie ustawy, a ponadto skarżący został pozbawiony prawa do poruszania się w oparciu o niekonstytucyjne przepisy, a nie tylko ograniczono jego prawo do poruszania się.
Wobec powyższych zarzutów wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola wydanych w niej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn., Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., zwanej dalej ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9 - 12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.
Stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b.
Zgodnie natomiast z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) (uchylony)
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Na podstawie wskazanego powyżej art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w dniu 10 kwietnia 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.).
W świetle § 5 tego rozporządzenia od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:
1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, lub realizacji zadań mających na celu ochronę i zabezpieczenie upraw i płodów rolnych przed szkodami wyrządzanymi przez zwierzynę lub przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych (...).
W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia w okresie od dnia
31 marca 2020 r. do odwołania, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana 2) odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.
Z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że kary pieniężne, o których mowa
w ust. 1 tego przepisu, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.).
Z kolei rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 tego rozporządzenia). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433).
Wskazać również należy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy. (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). I tak zarówno art. 46a, jaki i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został dodany do ustawy na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), która weszła w życie w dniu 8 marca 2020 r.
Mając powyższe regulacje na względzie Sąd zobowiązany był zatem ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne z wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym. "Dla administracji publicznej rodzi to obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa wykazującego określone wartości, obowiązek respektowania praw i wolności jednostek oraz poddania swoich działań kontroli sądów" (M. Stahl, Zasada demokratycznego państwa prawnego (w:) Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004, s. 98.).
W rozpatrywanej sprawie orzekające organy uznały, że taką podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powodu niespełnienia przez niego obowiązku poddania się kwarantannie, ustanowionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 566 ze zm.) dawały im przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3
pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
O ile organ administracji publicznej nie ma instrumentu do rozwiązania kolizji normy administracyjnego prawa materialnego z Konstytucją, to sąd administracyjny został wyposażony w tego rodzaju kompetencje w oparciu o walidacyjne reguły wykładnicze przepisów obowiązującego prawa.
W takim razie Sąd poddał wykładni wskazane na wstępie regulacje materialnoprawne. Wykładnia tekstu prawnego, jako pewna operacja myślowa polegająca na ustaleniu jakie normy obowiązujące zawarte są w aktualnym tekście prawnym, nie może się jednak ograniczać tylko do interpretacji, odkodowania norm materialnoprawnych i procesowych, lecz musi obejmować także normy całego obowiązującego systemu prawa (ze wszystkich źródeł prawa). Zaznacza się bowiem w sposób wyraźny multicentryczność współczesnych systemów prawa. Z drugiej
zaś strony czynnikiem wymagającym uwzględnienia w procesie wykładni, jest wyraźnie zaznaczająca się konstytucjonalizacja prawa. Powszechnie przyjmowana jest we współczesnych demokracjach konstytucyjnych zasada bezpośredniego stosowania i nadrzędności ustawy zasadniczej w hierarchicznie uporządkowanym systemie prawa, która sprawia, że w procesie rekonstrukcji normatywnych wzorców oceny nie można pominąć także regulacji konstytucyjnych (por. M. Gutowski, P. Kardas. Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., s. 209 i 210).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podnosi zatem za WSA w Szczecinie (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; LEX nr 3109069), że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).
Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Tak więc przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Zdaniem Sądu analiza wskazanych uregulowań prawnych doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.), stanowiące podstawę do zdekodowania normy nakazującej obywatelowi poddaniu się kwarantannie po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad.
Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b.
Z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika z kolei, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m. in obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).
Zdaniem Sądu niewątpliwie wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Każdy może też swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 2 Konstytucji RP).
Oczywiście, że wolności, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji, mogą podlegać ograniczeniom. Ograniczenia jednakże w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach, w tym w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, jedynie w ustawie. Przesądza o tym użyte sformułowanie "tylko w ustawie". Podkreślił Trybunał, że uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi, jak już Sąd zaznaczył, samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11/98).
Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).
Do ograniczenia wolności może dojść także tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na terytorium RP, wraz z prawem do swobodnego opuszczenia tego terytorium, niewątpliwie nawiązuje do prawnej ochrony wolności człowieka jako zasady ogólnej, wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, oraz prawa decydowania o życiu osobistym (art. 47 ust. 1 in fine; P. Sarnecki, Artykuł 52, w: Garlicki, Konstytucja, t. 2, s. 1).
Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). W kontekście przytoczonego art. 92 Konstytucji RP należy stanowczo podkreślić, że - co do zasady - rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. Innymi słowy, regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.
Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stwierdzić należy, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z przywołanego art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).
W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków.
W ocenie Sądu konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazanie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".
Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. Nie spełnia więc ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Trafnie podniósł WSA w Szczecinie we wskazywanym już wyroku, że takich wytycznych nie można odnaleźć także w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
"Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa
w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii)."(zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; LEX nr 3109069).
Zdaniem Sądu, rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia zatem konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.) narusza zarówno przepisy upoważniające do jego wydania, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie nie wykonuje ono ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma. Żadne zaś względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Rozporządzenie to ingerując w istotę konstytucyjnych wolności i praw (wolność poruszania się) narusza też art. 31 ust. 3 i 52 ust. 1 Konstytucji RP.
Opisany w art. 46 ust. 4, 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności przemieszczania się, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności przemieszczania się. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać możliwość przemieszczania się (art. 52 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności przemieszczania się jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności przemieszczania się.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się.
Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że nie da się zrekonstruować normy nakazującej poddanie się kwarantannie z określonych regulacji w sposób nienaruszający standardów konstytucyjnych.
Normy takiej nie można też zrekonstruować z art. 34 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Owszem ustawodawca przewidział w przepisach tej ustawy obowiązkową kwarantannę, lecz dla istotnie innej sytuacji niż zaistniała w analizowanej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał w dniu 7 marca 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 376; obecnie rozporządzenie z dnia 6 kwietnia 2020, Dz. U. z 2020 r., poz. 607 ze zm.), które obowiązywało między innymi od 8 marca 2020 r. W § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 7 marca 2020 r. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. Podobnie w obowiązującym od 7 kwietnia 2020 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. poz. 607 ze zm.) Minister w § 5 ust. 1
pkt 4 i ust. 2 pkt 4 wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. Zatem ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Trafnie więc zauważa WSA w Szczecinie w przywoływanym już wyroku, że oznacza to, iż ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania. Tak więc w przedstawionym stanie prawnym nie można było stawiać znaku równości między czasowym ograniczeniem określonego sposobu przemieszczania się a obowiązkiem poddania się kwarantannie.
Sąd administracyjny w takim razie realizując przypisaną mu przez Konstytucję (art. 184 Konstytucji RP) funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz mając na względzie treść art. 178 Konstytucji RP, regulacje zawarte w art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych odmówił zastosowania § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.) w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych (patrz R. Hauser: Wpływ orzecznictwa NSA na tworzenie przepisów ustaw, Prz. Leg. 2006.1.81.).
Ponadto przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy naruszyły szereg podstawowych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w procedurze administracyjnej. Same podkreśliły, że stan faktyczny został ustalony w niniejszej sprawie na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji z dnia 9 kwietnia 2020 r.
Postanowienia art. 61 § 4 k.p.a. są jednoznaczne - o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie przez organ administracji publicznej strony o wszczęciu w jej sprawie postępowania z urzędu ma na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
O ile organ inspekcji sanitarnej pierwszej instancji wykonał obowiązek z art. 61 § 4 k.p.a. i poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, to zrobił to jednakże jednocześnie z wydaniem decyzji. Takie działanie organu narusza, zdaniem Sądu, art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie mógł bowiem skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu skoro zawiadomienie otrzymał wraz z decyzją.
Z art. 10 § 2 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.
Skarżący, w tym postępowaniu administracyjnym, nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w danej sprawie obowiązek ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej
po otrzymaniu notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, która informowała
o niepoddaniu się obowiązkowej kwarantannie i czasowym opuszczeniu miejsca kwarantanny, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Jeżeli niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych nakazów, zakazów istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia oraz prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii.
Naruszenie przez stronę rozporządzenia organy stwierdziły na podstawie notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji i następnie przekazanych państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu.
Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania
i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przepis ten nie daje Policji kompetencji do wykonywania jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji). Z akt nie wynika, aby Policja była upoważniona do podejmowania czynności w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu notatki urzędowe przekazane organowi pierwszej instancji, nie mogły stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej nakładającej na skarżącego parę pieniężną w tej sprawie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że znajdujące się w aktach notatki urzędowe nie zostały sporządzone przez organ administracji prowadzący postępowanie ani inny organ administracji. Funkcjonariusze Policji nie są "organami". Nadto nie zostały sporządzone w "przepisanej formie", jak wymaga przepis. Okoliczności zawarte w treści wskazanych notatek powinny zostać potwierdzone za pomocą innych środków dowodowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, art. 15 zzzzzn pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) umożliwia przeprowadzenie np. dowodu z przesłuchania za pośrednictwem powszechnie dostępnych urządzeń telekomunikacyjnych.
Dokonując zatem ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji organy inspekcji sanitarnej naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały, zebrany w ten sposób, materiał dowodowy, ale także art. 75 § 1 oraz 81 k.p.a. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., nie zachodziły w tej sprawie. Skarżący nie miał zaś możliwości wypowiedzenia się co do treści wskazanych notatek. Skarżący nie miał także możliwości zapoznania się z aktami
za pomocą środków elektronicznych na podstawie art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), gdzie taka możliwość została przewidziana.
W konsekwencji, dopuszczając się wskazanych naruszeń art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. organy inspekcji sanitarnej naruszyły również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., która nakazuje im stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności (czy to na wniosek, czy z urzędu) niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W rozpatrywanej sprawie trudno uznać, by organy inspekcji sanitarnej podjęły jakiekolwiek czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przyjęły, natomiast notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy Policji, mając przecież świadomość i wiedzę, że specustawa "covidowa" nie wyłączyła ogólnych przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu przy wymierzeniu skarżącemu przedmiotowej kary pieniężnej z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi organu obu instancji naruszyły art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Trudno nazwać rozważeniem warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, skoro organy nie odniosły się do jego sytuacji zdrowotnej i materialnej. Przepisy procedury administracyjnej nakazują przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona (tzw. "dyrektywy wymiaru kary"). Organ pierwszej instancji jedynie wskazał, że nie znalazł podstaw do uznania wagi naruszenia prawa przez skarżącego jako znikomej. Skarżący swoim zachowaniem stworzył bowiem wysokie ryzyko rozprzestrzeniania się koronawirusa. Organ odwoławczy jedynie stwierdził, że dyrektywy wymiaru kary były brane pod uwagę. Nie rozważyły organy, czy wiarygodne są twierdzenia skarżącego, że z uwagi na pogorszenie się jego samopoczucia, niemożność wyręczenia się osobą trzecią, udał się do apteki w celu zakupów leków na cukrzycę, że jest osobą chorą, bezrobotną. W odwołaniu skarżący podnosił, że zachował wszelkie środki ostrożności, takie jak rękawiczki, maseczka, własny pojazd. Twierdzeń tych jednakże nie zweryfikowano w ogóle.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej nie miały materialnoprawnej podstawy do nałożenia w drodze decyzji na skarżącego kary pieniężnej za sprzeniewierzenie się obowiązkowi poddania się kwarantannie po przekroczeniu przez niego granicy państwa. Dodatkowo wydane w sprawie decyzje zapadły, gdy tak naprawdę organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie.
W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy inspekcji sanitarnej uwzględnią, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., przedstawioną ocenę prawną sprawy i rozważą, czy w sytuacji, gdy brak jest konstytucyjności wyżej wskazanych regulacji prawnych, nie powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.