III SA/KR 89/25

III SA/Kr 89/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
art. 92 a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 31 października 2024 r.; nr 1201-IOC.4802.11.2024 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz skarżącego A. R. 4 017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. R. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 31.10.2024 r. (nr 1201-IOC.4802.11.2024) utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie z 8.07.2024 r. (nr 358000-COC2.4802.23.2024) nakładającą na skarżącego karę pieniężną 12 tys. zł.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.1. W dniu 5.01.2024 r., na zjeździe z autostrady A4 (węzeł Tarnów-Centrum), funkcjonariusze Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie zatrzymali do kontroli drogowej samochód ciężarowy [...] (nr rej. [...]) z naczepą (nr rej. [...]). Zatrzymanym zespołem pojazdów kierował skarżący, a transport realizował w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonując krajowy zarobkowy transport drogowy rzeczy. Miejscem rozpoczęcia przewozu było B., a miejscem zakończenia W.
1.2. Podczas kontroli funkcjonariusze organu stwierdzili przewóz na trzech paletach odpadów o kodzie 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury). Jak ustalono, załadowcą odpadów była S. w B. (nr [...]), co wynikało z okazanego przez skarżącego dokumentu WZ datowanego na 5.01.2024 r., w którym zapisano, że skarżący przewoził "makulaturę/opakowania zwrotne" – w ilości 150 kg. Funkcjonariusze sporządzili dokumentację zdjęciową obrazującą przewożone przez skarżącego odpady, jak też pojazd, na którym nie było tabliczki z napisem "Odpady" (7 zdjęć – załączniki do protokołu kontroli). Nadto ustalili, że skarżący nie dysponował dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów.
Poczynione w toku kontroli drogowej ustalenia pozwoliły stwierdzić popełnienie przez skarżącego trzech naruszeń, tj.:
a) wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach (lp 4.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – dalej u.t.d);
b) wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy odpadach (lp 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz
c) wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w przepisach o odpadach (Lp 4.2 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Z przeprowadzonej kontroli drogowej funkcjonariusze sporządzili protokół o numerze 358000.CZR4.5063.2.2024.1, który wraz z załącznikiem został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń.
1.3. W toku postępowania wyjaśniającego skarżący pismem z 15.05.2024 r. (k. 22) wyjaśnił, że świadczy usługi dla S. na podstawie umowy przewozu wyrobów gotowych zgodnie z § 2 pkt. 1. Z kolei zgodnie z §4 umowy, szczegółowy zakres wykonywania usługi każdorazowo potwierdza list przewozowy bądź dokument najmu potwierdzony przez odbiorcę. Skarżący podał, że dokonując przewozu nie miał świadomości, że będzie musiał transportować opakowania zwrotne, a dowiedział się o tym, gdy otrzymał dokumentację z załadowanym towarem. Do wyjaśnień załączono dokument WZ nr 557, w którym zaznaczono, że były to opakowania zwrotne - 150 kg. Ponadto skarżący podkreślił, iż opakowania zwrotne nie są uznawane za odpady.
Podkreślił również, że przez 15 lat prowadzenia działalności gospodarczej nie znalazł się w podobnej sytuacji - był to przewóz jednorazowy, gdyż zgodnie z umową transportuje on wyroby gotowe wskazanej wyżej spółdzielni mleczarskiej.
2. Naczelnik Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie decyzją z 8.07.2024 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną 12.000 zł. w związku ze stwierdzonymi w dniu kontroli naruszeniami (opisanymi w pkt 1.2 a-c uzasadnienia).
Motywując tę decyzję organ I instancji przytoczył przepisy art. 92a us.t 1 u.t.d., art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach oraz par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów. Podał m.in., że pojazd skarżącego nie miał oznakowania tablicą "Odpady" mimo, iż odpady przewoził. Wskazał, że przewoźnik nie posiadał wpisu do bazy BDO, tj. zezwolenia na transport odpadów wydanego na podstawie art. 49 ustawy o odpadach, a kierowca podczas transportu musi posiadać wygenerowane z BDO potwierdzenie wystawienia KPO, a obowiązek ten wynika z art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach.
3. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie:
a) art 24 ust. 7 ustawy o odpadach w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. przez pominięcie, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie zajmuje się transportem odpadów, a przewożone odpady były własnością nadawcy (S.), a jej pracownicy umieścili te odpady w pojedzie i potwierdzili - przesyłając w trakcie kontroli dokument WZ z 5.01.2024 r. okazany kontrolującym podczas kontroli - z którego wynikało, że przekazali do transportu makulaturę (opakowania zwrotne), a [...] nie zakwalifikowała tych materiałów jako odpadów, a skarżący nie miał podstaw do kwestionowania tej kwalifikacji;
b) art 24 ust. 7 ustawy o odpadach w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. przez wadliwe uznanie, że skarżący wykonywał przewóz drogowy odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru (BDO) mimo, że przedmiot jego działalności gospodarczej nigdy nie obejmował transportu odpadów i nie ma on obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów;
c) art 24 ust. 7 ustawy o odpadach w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że wykonywał on przewóz drogowy bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów w sytuacji, gdy jako przedsiębiorca nie zajmuje się transportem odpadów;
d) art. 92a u.t.d. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, że nie miał on żadnego wpływu na to jaki towar i jakie materiały zostaną mu załadowane przez pracowników firmy [...] do transportu, ani że materiały te stanowią odpady, a nie surowiec do ponownego wykorzystania; skarżący nie mógł stwierdzić, że ładowany towar jest odpadem jak wynikało to z wniosków kontroli drogowej, a o ww. fakcie stanowił wprost dowód w postaci przesłanego mu drogą mailową podczas kontroli dokumentu przez firmę [...], który otrzymał od niego również kontrolujący funkcjonariusz, a z którego wynikało, że załadowany towar nie był nawet przez podmiot który to wykonał kwalifikowany jako odpad;
e) art. 92c u.t.d. w sytuacji gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a powstało ono na skutek zdarzeń i okoliczności, których przewidzieć nie mógł działając w zaufaniu do swojego wieloletniego kontrahenta;
f) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nierozważenie w sposób kompleksowy i obiektywny całego materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
4. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie decyzją z 31.10.2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał na wynikające z art. 92a ust. 3 u.t.d. ograniczenie wysokości kary pieniężnej nakładanej podczas jednej kontroli drogowej. Przywołał art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, w którym zawarta jest definicja odpadu oraz art. 4 pkt 22 lit. v) u.t.d., z którego wynika, że przez "obowiązki lub warunki przewozu drogowego" rozumieć należy także obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o odpadach. Zwrócił też uwagę na art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.t.d. z którego wynika, że kierowca pojazdu powinien mieć przy sobie i okazywać podczas kontroli dokumenty wymagane przy przewozie odpadów.
Dalej organ wskazał, że skarżący podczas kontroli okazał dokument WZ 557 z 5.01.2024 r. na podstawie którego makulatura (opakowania zwrotne) w ilości 150 kg znajdująca się na 3-ch paletach była transportowana z magazynu S. w B. do miejscowości W. Ładunek ten, po skontrolowaniu przez funkcjonariuszy okazał się makulaturą, tj. odpadem o kodzie 15 01 01. Organ przypomniał, że skarżący nie miał dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, a na pojeździe brak było tabliczki z napisem "Odpady", a ponadto przewoźnik nie posiadał wpisu do rejestru BDO (Bazy Danych o Odpadach). Podkreślił organ, że protokół kontroli drogowej został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. Wskazał, że transport odpadów jest rodzajem gospodarowania odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Zwrócił uwagę na powinność wpisu podmiotu gospodarującego odpadami do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa (art. 49 ust. 1 ustawy), który to wpis dokonywany jest na wniosek transportującego odpady (art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b). Działalność w zakresie transportu odpadów może prowadzić wyłącznie podmiot wpisany do rejestru.
Dalej organ przytoczył par. 8, 9 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, które określają dokumenty potwierdzające rodzaj transportowanych odpadów oraz powinność umieszczenia na pojeździe przewożącym odpady tabliczki z napisem "Odpady", jak też przewidują wyłączenie stosowania tych przepisów dla transportu odpadów w ilości nieprzekraczającej 100 kg. W tym ostatnim zakresie organ odwoławczy podał, że bezsprzecznie w dniu kontroli skarżący transportował odpady o kodzie 15 01 01 o wadze 150 kg, a zatem w ilości przekraczającej limit z par. 11 rozporządzenia. Skarżący nie dysponował wpisem do rejestru o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ustawy o odpadach oraz nie miał dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, jak też nie posiadał oznakowania pojazdu tabliczką "Odpady".
Według organu odwoławczego nie zachodziły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. (wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika). Jak podkreślał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, przepis ten ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach, gdy doświadczony i profesjonalny przewoźnik, przy zachowaniu należytej staranności, nie był w stanie przewidzieć. Taka sytuacja zachodzi, gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności niezależnych od przewoźnika. Wg organu odwoławczego, powołanie się skarżącego na brak wiedzy i świadomości, że przedmiotem załadunku w firmie [...],a następnie transportu była makulatura na trzech paletach, a nie odpad o kodzie 15 01 01 – jest irracjonalne. Profesjonalny przewoźnik nie może się bowiem tłumaczyć nieświadomością przewożonego towaru, a zwłaszcza jego rodzaju, bądź ograniczeń przewozowych lub zakazów przewozu. Brak wiedzy przewoźnika jest niezrozumiały w świetle art. 4 pkt 22 lit. v) u.t.d. – z którego wynika powinność znajomości ustawy o odpadach.
W ocenie organu II instancji, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 189f k.p.a., gdyż art. 189a par. 2 k.p.a. wyłącza stosowanie tych przepisów, gdy nałożenie kary pieniężnej jest uregulowane w osobnej regulacji.
5. W skardze skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 24 ust. 1 i 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 92 a ust. 1 u.t.d. w zw. z § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów przez błędne uznanie, że wobec skarżącego nie można zastosować wyłączenia stosowania przepisów § 8-10 ww. rozporządzenia, bowiem skarżący transportował środkiem transportu odpady inne niż niebezpieczne w ilości 150 kg, a wyłączenie jest możliwe do transportu odpadów w ilości nieprzekraczającej 100 kg, w sytuacji gdy podana przez organ II instancji w ślad za organem I instancji waga 150 kg nie była wagą odpadów lecz całego transportu, a sam organ wskazał, że 150 kg to transport odpadów, co oznacza, że podczas kontroli kontrolujący nie dokonali zważenia odpadów stanowiących podstawę do nałożenia kar, a co za tym idzie nie dokonali ustaleń w zakresie wagi odpadów/makulatury przyjmując z mocy prawa, że choć owe odpady stanowiły część transportu, to ich waga bez ich przeważenia przekroczyła 100 kg, co skarżący kwestionuje, bowiem waga przewożonej makulatury nie przekroczyła nawet 75 kg, gdyż waga 150 kg wskazywana przez organ to waga palet oraz makulatury, a waga jednej palety to 25 kg, co oznacza, że trzy palety ważyły 75 kg, a więc waga makulatury nie mogła w żaden sposób wynieść 150 kg;
b) art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. przez pominięcie, że skarżący nie zajmuje się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej transportem odpadów; do właściciela rzeczy transportowanych kierowane są normy dotyczące posiadania dokumentów potwierdzających transport odpadów, oznakowanie środka transportu i wpis do rejestru, organ nie odniósł się do zawinienia osoby trzeciej, której pracownicy przesłali w trakcie kontroli dokument WZ okazany kontrolującym, z którego wynikało, że firma przekazała skarżącemu do transportu opakowania zwrotne, a nie odpady;
c) art. 24 ust, 7 ustawy o odpadach w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. wobec braku uwzględnienia, że skarżący nie był podmiotem który miał obowiązek wpisu do BDO, bowiem przedmiot prowadzonej przeze niego działalności gospodarczej nigdy nie obejmował transportu odpadów;
d) art. 92a u.t.d. – poprzez brak odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących wiedzy o rodzaju towaru załadowanego do transportu przez pracowników firmy [...], ani że owe materiały to odpady, a nie surowiec, skarżący nie ma wiedzy ani uprawnień jak inspektorzy do stwierdzenia z jakiego rodzaju towarem ma do czynienia, zwłaszcza w kontekście informacji uzyskanych na dokumencie WZ od zlecającej firmy, co wynikało z dowodu w postaci przesłanego skarżącemu drogą mailową podczas kontroli dokumentu przez [...], który stanowił, że załadowany towar nie był kwalifikowany nawet przez podmiot od którego pochodził – jako odpad;
e) art. 92 c) u.t.d. poprzez brak uznania, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, nie mógł ich przewidzieć, działając w zaufaniu do swojego wieloletniego kontrahenta firmy [...], bowiem to ww. podmiot ponosi w całości winę za zaistniałą podczas kontroli sytuację a nie skarżący, co wynika wprost z dokumentu pochodzącego z firmy [...];
f) art. 7 w zw. z art 77 i 80 k.p.a. przez nierozważenie całego materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (niedokonanie przeważenia towaru przewożonego przez skarżącego, nieuwzględnieniu argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu w zakresie co do wykonywanej działalności gospodarczej i brak zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., wadliwym przyjęciu, że kierowca zestawu ciężarowego winien posiadać wiedzę i doświadczenie w zakresie wizualnej oceny odpadów równą lub porównywalną z wiedzą podmiotów kontrolujących).
Skarga domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
6. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
7. Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu kontrolowanych decyzji.
8.1. Jako materialnoprawne podstawy nałożenia kary pieniężnej organy administracji powołały przepisy ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, dalej: u.t.d.) w związku z przepisami ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej: ustawa o odpadach).
8.2. Jak stanowi będący podstawą prawną decyzji art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Art. 92a ust. 3 u.t.d. zastrzega przy tym, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12 000 złotych. Odpowiedzialność określona cytowanym wyżej art. 92a ust. 1 u.t.d. ma obiektywny charakter, jest niezależna od winy podmiotu wykonującego transport drogowy, a dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa w art. 92a ust.1 u.t.d., jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania wynikających z przepisów prawa nakazów i zakazów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewniania wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego.
8.3. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 7). Podkreślić należy, iż określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organu administracji. Decyzja zatem o nałożeniu kary za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia faktu dopuszczenia się przez podmiot wykonujący przewóz naruszenia obowiązków lub warunków tego przewozu, organ - co do zasady - zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości sztywno określonej przez przepisy.
Zgodnie z lp. 4.2 tego załącznika (naruszenie przepisów o przewozie odpadów) wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach - jest sankcjonowane karą – 2000 zł. W art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o odpadach przewidziano natomiast, że marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru gospodarujących odpadami na wniosek transportujących odpady.
Z kolei, według lp. 4.7 - wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach – sankcjonowane jest karą 10 000 zł.
Karą w takiej samej wysokości objęte jest wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach.
Na podstawie zaś ostatnio wskazanego przepisu – wydane zostało w dniu 7.10.2016 r. rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. 2016 r., poz. 1742), które w par. 8 ust. 1 stanowi, że odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów wskazując w ust. 2 możliwe rodzaje tych dokumentów. Nadto, par. 9 rozporządzenia statuuje obowiązek oznakowania środków transportu przewożących odpady tabliczką o odpowiednich parametrach z napisem "odpady".
9. W kontrolowanej sprawie orzekające organy administracji publicznej uznały, iż skarżący realizując w dniu 5.01.2024 r. transport z B. do W. - dopuścił się zachowań określonych w cytowanych wyżej przepisach załącznika nr 3 do u.t.d., czyli lp. 4.2, 4.7, 4.8, a konsekwencją stwierdzonych naruszeń prawa była powinność wymierzenia kary pieniężnej limitowana wysokością wynikającą z art. 92a ust. 1 u.t.d. Podstawą natomiast przypisanych skarżącemu czynów obwarowanych sankcjami finansowymi stanowiły utrwalone w protokole kontroli drogowej ustalenia, z których wynikało, że skarżący przewoził odpady oznaczone kodem 15 01 01, tj. opakowania z papieru i tektury - w ilości 150 kg.
Skoro więc podstawą przypisania skarżącemu odpowiedzialności było ustalenie "odpadowego" charakteru przewożonego ładunku oraz – co istotne – jego masy (150 kg), to powstaje pytanie, czy ustalenie to było, w realiach ocenianej sprawy, poczynione poprawnie i uprawniało organ do nałożenia na skarżącego przypisanej mu kary pieniężnej.
10. Zajmując stanowisko względem tej kwestii zwrócić należy uwagę, że – stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach – przez "odpady" rozumieć należy każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W cytowanej definicji ustawodawca odwołuje się więc do kryteriów subiektywnych, które leżą po stronie posiadacza odpadów, a kluczowe znaczenie w tej definicji ma czynność "pozbywania się rzeczy lub substancji". Podkreślić trzeba, że "pozbycie się" nie zawsze wiąże się z przekazaniem danego przedmiotu lub substancji innemu podmiotowi – istnieją bowiem sytuacje, w których przedmioty i substancje pozostają we władaniu posiadacza, a mimo to należy uznawać, iż posiadaczowi temu przyświeca zamiar pozbycia się ich (por. wyrok WSA w Warszawie z 15.7.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1122/15). Powyższe stwierdzenie ma to istotne znaczenie dla sprawy jeśli uwzględni się, że sporny transport obejmujący opakowania z papieru i tektury – odbywał się między oddziałem posiadacza odpadów (S.) znajdującym się w B. – a jego siedzibą w W. (por. k. 1 a.a.). Pozostawanie zatem tych opakowań we władaniu jednego podmiotu, stosownie do przywołanego wyżej poglądu, nie wykluczało więc automatycznie ich "odpadkowej" kwalifikacji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o "pozbyciu się" rzeczy lub substancji świadczyć może także fakt zaprzestania ich użytkowania w pierwotnym celu. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w wyroku z 11.5.2017 r. (sygn. akt II OSK 2274/15) - sytuacja, w której przedmiot, po okresie jego użytkowania, przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się. Jak z kolei wskazał NSA w wyroku z 12.03.2013 r. (sygn. akt II OSK 2132/11) także sam sposób przewozu (zapakowania) towaru może świadczyć o tym, że towar ten stanowią odpady nieprzedstawiające wartości użytkowej. Okoliczność dotyczącą pozbywania się rzeczy (a przez to możliwości kwalifikowania jej jako odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach) należy analizować bowiem w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu - od zaprojektowania - do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. "Pozbycie się" może być rozumiane jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania produktu, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać lub być przydatnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 775/21). Podkreślić przy tym trzeba, że do kategorii odpadów mogą być kwalifikowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13).
11.1. Znajdujące się w aktach kontrolowanej sprawy fotografie przewożonego przez skarżącego ładunku (k. 4-5) obrazują papierowe i tekturowe opakowania po produktach spożywczych. Ze zdjęć tych wynika, że zasadniczo opakowania te pochodzące z produktów wytwarzanych przez zlecającego transport (S.). Zdjęcia wykonane przez inspektorów kontrolujących pojazd skarżącego obrazują zarazem fakt zabezpieczenia (związania) przewożonych opakowań po produktach spożywczych folią plastikową i umieszczenia ich na trzech drewnianych paletach.
11.2. W ocenie Sądu, opisany wyżej towar (ładunek) przewożony przez skarżącego (tj. zużyte w ramach cyklu życia produktu spożywczego – papierowe/kartonowe opakowania po tych produktach), jak też sam sposób ich spakowania i przygotowania do przewozu (zrolowanie, połączenie i zabezpieczenie folią) oraz transport w miejsce inne niż to, w którym pierwotnie się znajdowały – wskazywało na ich zbędność dla posiadacza, co pozwalało przyjąć zamiar ich pozbycia się. Akta sprawy, na podstawie których Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję (por. art. 133 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.) pozwalały więc stwierdzić, że przyjęta przez organy administracji "odpadowa" kwalifikacja tej części ładunku przewożonego przez skarżącego, a skontrolowanego w dniu 5.01.2024 r. – nie była wadliwa. Dostrzec przy tym jednak trzeba, że organ II instancji nieprecyzyjnie przyjmował, iż sporne odpady stanowiły "makulaturę" o kodzie 15 01 01, podczas gdy wskazany kod odpadów nie obejmuje makulatury, lecz "opakowania z papieru i tektury" (por. załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2.01.2020 r. w sprawie katalogu odpadów; Dz. U. 2020 r., poz. 10).
12.1. Podzielając ustalenie organów administracji, iż skarżący transportował odpady, kluczowe z perspektywy dopuszczalności przypisania skarżącemu odpowiedzialności finansowej był ten element podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, który wskazywał na masę (ciężar) przewożonego przez skarżącego ładunku w spornej jego części ("odpadowej"). Okoliczność bowiem, co do masy przewożonych przez skarżącego odpadów ma w tej sprawie doniosłe znaczenie prawne albowiem – od poprawności ustaleń poczynionych w tym względzie zależała w ogóle możliwość przypisania skarżącemu odpowiedzialności finansowej określonej cytowanymi wyżej przepisami lp. 4.7 i lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.
12.2. Dostrzec bowiem należy, że wydane na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, a przywołane w punkcie 8.2 uzasadnienia - rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów - w par. 11 pkt 2 stanowi, że przepisów § 8-10 tego aktu nie stosuje się w przypadku, gdy środkiem transportu transportuje się odpady inne niż niebezpieczne, w ilości nieprzekraczającej 100 kg. Objęte cytowaną regulacją wyłączenie stosowania przepisów par. 8-9 dotyczy więc obowiązków przewoźnika, których naruszenie obwarowane jest – przypisanymi skarżącemu w tej sprawie sankcjami finansówymi przewidzianymi właśnie w l.p. 4.7 i 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.
Skoro więc przepis par. 11 pkt 2 rozporządzenia wyłącza obowiązek dysponowania przez przewoźnika zarówno stosowną dokumentacją odpadów, jak też umieszczenia na pojeździe tabliczki "Odpady" w sytuacji gdy ilość transportowanych odpadów nie przekracza 100 kg – to nie ulegało wątpliwości, że precyzyjne ustalenia faktu przekroczenia wskazanej wartości (masy), miało zasadnicze znaczenie dla legalności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Zastrzec przy tym trzeba, że podana w przepisie masa progowa odpadów ("ilość nieprzekraczająca 100 kg") obejmuje ich rzeczywistą masę (netto).
12.3. W tej sprawie ustalenie dotyczące masy transportowanych odpadów (150 kg) poczynione zostało w oparciu o dokument WZ (wydanie zewnętrzne) nr 557 wystawiony przez zlecającego transport posiadacza odpadów (S.). W tym aspekcie dostrzec należy, iż:
- po pierwsze, w aktach znajdują się dwa dokumenty WZ o numerze 557 (k. 3v oraz k. 1), przy czym oba te dokumenty zawierają rożną treść. O ile bowiem dokument na k. 3v sporządzony jest w całości pismem maszynowym (komputerowym) i nie zawiera jakichkolwiek informacji o rodzaju i masie przewożonych produktów poprzestając na stwierdzeniu, że kierowcy zostały wydane 3 palety przemysłowe, o tyle na drugim dokumencie WZ o nr 557 (k. 1) – umieszczony już został odręczny dopisek "makulatura (op. zwrotne) – 150 kg" oraz pieczęć i podpis koordynatora wewnętrznego w magazynie [...] w B. Informacja o masie transportowanych przez skarżącego odpadów została zatem wskazana wyłącznie odręcznie i tylko na drugim z przywołanych wyżej dokumentów WZ o nr 557. Jak przy tym wynikało z wyjaśnień skarżącego zawartych m.in. w odwołaniu (k. 44, k. 43) – w trakcie kontroli drogowej został mu elektronicznie dosłany przez pracowników zleceniodawcy ([...]) dokument wskazujący na rodzaj i masę przekazanych do transportu rzeczy. Wyjaśnienia te pozwalały stwierdzić, że chodzi w nich właśnie o ten dokument, który zawierał odręcznie naniesione dopiski magazyniera. Skoro tak, to uznać należało, że kluczowa dla sprawy informacja obejmująca masę transportowanych odpadów mogła zostać dopisana na ocenianym dokumencie WZ nr 557 (k. 1) – już po rozpoczęciu transportu przez skarżącego, tj. po tym, jak zgłosił on zleceniodawcy fakt zatrzymania do kontroli drogowej i potrzebę okazania Funkcjonariuszom stosownych dokumentów dotyczących przewożonych odpadów. Taki zaś moment umieszczenia spornego dopisku na dokumencie WZ (tj. już po wydaniu odpadów transportującemu, czyli po opuszczeniu przez ten towaru magazyny [...] w B.) budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy stwierdzona w nim kluczowa dla sprawy okoliczność dotycząca masa przewożonych odpadów, w ogóle ustalona została w oparciu o faktycznie wykonany ich pomiar – skoro pierwotny dokument WZ (k. 3v), który zapewne został udostępniony skarżącemu na etapie poprzedzającym rozpoczęcie transportu – nie zawierał żadnych w tym względzie danych. W związku z powyższym nie można też było wykluczyć i tego, że informacja o ilości odpadów transportowanych przez skarżącego (150 kg) została umieszczona przez zlecającego transport na kolejnym, dosłanym skarżącemu dokumencie WZ – bez stosownych pomiarów masy i wyłącznie po to, aby okazać ten dokument w trakcie kontroli drogowej.
Przedstawione rozważania wskazujące na istnienie rozbieżności między znajdującymi się w aktach dokumentami WZ nr 557, nakazywały więc krytycznie podejść do danych zawartych w tym dokumencie, w oparciu o który poczynione zostały kluczowe ustalenia przekładające się na wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej i uznać je za niemiarodajne;
- po drugie, nawet przyjmując, że pomiar masy odpadów miał jednak faktycznie miejsce, to analiza akt sprawy nie dostarcza podstaw do przyjęcia za wiarygodną informację stwierdzoną na spornym dokumencie, tj. co do ilości transportowanych przez skarżącego odpadów. Nie ma bowiem na analizowanym dokumencie żadnych informacji co do tego, czy wskazana w nim wartość 150 kg stanowi masę netto "opakowań zwrotnych i makulatury", tj. stanowi masę samych tylko odpadów, czy też wartość ta obejmuje również wagę trzech palet, na których te odpady były przewożone (transportowane). Inaczej mówiąc, zarówno oceniany dokument, jak też żaden inny dokument znajdujący się w aktach, nie prezentuje metodyki dokonanego pomiaru masy odpadów. Argumentacja skargi w tym zakresie była – w ocenie Sądu – trafna i słuszna – tym bardziej, jeśli weźmie się po uwagę, że do akt nie został załączony wydruk z wagi przemysłowej na której miano dokonać pomiaru masy spornych odpadów.
13. Przywołane okoliczności oraz towarzyszące im wątpliwości co do przyjętej przez organy administracji masy odpadów – skutkowały uznaniem, że zasadniczy element podstawy faktycznej rozstrzygnięcia tej sprawy został ustalony z mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z par. 11 pkt 2 rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów. Uchybienie organów nie polegało na braku dokonania pomiaru masy spornych odpadów, lecz na braku przeprowadzenia wnikliwej analizy materiału dowodowego (dokumentu WZ nr 557) i zaniechania poczynienia dalszych, stosownych wyjaśnień istotnej dla sprawy kwestii (por. punkt 15 uzasadnienia). Z uwagi na powyższe, zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie można bowiem było wykluczyć tego, że rzetelne wyjaśnienie zagadnienia masy transportowanych odpadów, mogło doprowadzić do innego ustalenia ich wartości, a to mogłoby prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia ocenianej sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że ustalenia organów administracji obejmujące zasadniczy element podstawy faktycznej rozstrzygnięcia skutkujące przypisaniem przewoźnikowi odpowiedzialności finansowej - winny być czynione z wyjątkową skrupulatnością i dokładnością. Stwierdzenie to ma w kontrolowanym przypadku szczególne znaczenie albowiem – uwzględniając ustalenia organu co do masy transportowanych odpadów (150 kg) oraz wynikający z par. 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu – próg ilościowy odpadów wyłączający stosownie przepisów nakładających na przewoźnika określone obowiązki - stwierdzić należy, że przewożona przez skarżącego ilość odpadów może leżeć na "na granicy" aktualizującej w ogóle jego odpowiedzialność w tej sprawie.
14. Kwestia zatem masy przewożonych przez skarżącego odpadów winna zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym zakresie organ winien, zgodnie z zasadą oficjalności, przejawiać stosowną inicjatywę dowodową i poczynić konieczne ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ zwróci się zatem do podmiotu, który zlecił skarżącemu transport odpadów (S.[...]) o wyjaśnienie tego – czy pomiar masy odpadów przekazanych skarżącemu do transportu w ogóle się odbył, a jeżeli tak, to czy zachował się wydruk z ważenia obrazującego stwierdzaną masę przewożonych odpadów oraz czy dokonany pomiar obejmował masę netto odpadów, czy też uwzględniał wagę palet, na których te produkty były składowane i transportowane. W tym ostatnio wskazanym przypadku konieczne będzie więc ustalenie wartości, które zostały uwzględnione w ramach tarowania wagi – celem ustalenia "czystej" masy odpadów.
W razie braku możliwości poczynienia aktualnie wiarygodnych ustaleń obejmujących okoliczności sygnalizowane powyżej, organ rozważy zastosowanie art. 81a par. 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Jeżeli natomiast podjęte czynności doprowadzą do ustalenia masy przewożonych przez skarżącego odpadów przekraczającej 100 kg – zadaniem organu będzie jeszcze rozważenie dopuszczalności przypisania skarżącemu naruszenia z lp. 4.7, tj. wykonywania przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów. Organ wypowie się czy zachowanie skarżącego realizowało dyspozycję wynikającą z cytowanej wyżej normy – mając na uwadze to, że par. 8 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia Ministra Środowiska – w punkcie 5 przewiduje potwierdzenie rodzaju transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport poprzez "inny dokument" potwierdzający te okoliczności "jeżeli transportujący odpady nie posiada dokumentów, o których mowa w pkt 1-4". Dokonując powyższych ocen organ będzie miał na uwadze treść przedłożonego przez skarżącego w toku kontroli dokumentu WZ (k. 1).
15. Zarzuty skargi zbieżne z przedstawionymi rozważaniami Sąd uznał za trafne. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie te zarzuty skargi, które wskazywały, że skarżący nie ponosi odpowiedzialności finansowej, albowiem prowadzona przez niego działalność transporotowa nie obejmowała przewożenia odpadów. Podkreślić należy, że rodzaj faktycznie prowadzonej działalności transportowej pozostaje bez znaczenia dla odpowiedzialności przewoźnika w sytuacji, gdy podejmuje się on przewozu towarów, z którymi prawo wiąże określone obowiązki, których naruszenie sankcjonowane jest karą pieniężną.
Oczywiście nietrafny był zarzut braku zastosowania przez organy administracji art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. – skoro w odrębnych przepisach (u.t..d.) uregulowana została kwestia możliwości odstąpienia od nałożenia kary (por. art. 189a k.p.a.).
Wobec przyjętej przez Sąd podstawy rozstrzygnięcia analiza trafności zarzutów - w istocie sprowadzających się do oceny możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. - byłaby przedwczesna, a przez to nieuprawniona.
16. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z 205 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...), zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika repezentującego skarżącego w postępowaniu sądowym. Na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi (400 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (3 600 zł) – obliczone na podstawie par. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1934).