III SA/Kr 89/24

III SA/Kr 89/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 165
Art. 18 ust. 1 w zw. z art. 14  ust. 6
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.NA/4130/274/2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego G. P. 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. znak: SKO.NA/4130/274/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 września 2023 r. nr S.A-06.7340.307.2023 o odmowie wydania G. P. (dalej: skarżący) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, tj. o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w lokalu gastronomicznym zlokalizowanym w K., przy ul. [...].
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 18 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 165 z późn zm., dalej: u.w.t.) w zw. z § 2 pkt 1 uchwały nr XXVIII/241/03 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. nr 6 poz. 74 z dnia 13.01.2004 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.).
Powyższa decyzja została wdana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 24 maja 2023 r. i 26 czerwca 2023 r., organ I instancji ustalił, że lokal gastronomiczny (dwa połączone kontenery gastronomiczne), w którym planowane jest prowadzenie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, usytuowany jest na terenie prywatnym, jednakże wyjście z niego następuje bezpośrednio na drogę - działkę należącą już do zakresu Parku [...]. Park [...] jest to teren zieleni wraz ze zbiornikiem wodnym [...], położony w Dzielnicy [...] pomiędzy ulicami: [...]. Punkt gastronomiczny stoi w niedalekiej odległości od jednego z wyznaczonych na terenie Parku [...] kąpielisk. Wejście do lokalu następuje z Parku [...]. Z lokalu nie ma innej drogi wyjścia, niż na teren tego Parku. Zgodnie z § 7.1 pkt 1 regulaminu - na teren Parku [...] zabrania się wnoszenia i spożywania . Zdaniem organu przy dużej liczbie klientów trudno będzie właścicielowi dopilnować, aby nie wynosili alkoholu poza teren lokalu.
W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji przeanalizował, w pierwszej kolejności zapisy uchwały nr XXVIII/241/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2003 r. w sprawie miejsc i obiektów oraz określonych obszarów na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w których ze względu na ich charakter obowiązuje stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych m.in. na terenie kąpielisk i zalewów - z uwagi na rekreacyjny charakter tych obiektów (§ 2 pkt 4 uchwały), wydanej na podstawie dyspozycji z art.14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także zapisów uchwały nr CVIII/2938/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 kwietnia 2023 r. w sprawie określenia sezonu kąpielowego oraz wykazu kąpielisk na terenie Gminy Miejskiej Kraków.
W dalszej części uzasadnienia powołano definicję "kąpieliska" zawartą w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, zgodnie z którą za kąpielisko uważa się wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, pod warunkiem, że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli. Ponadto organ wskazał, w nawiązaniu do pozytywnej opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych z dnia 4 września 2023 r., że zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Krakowie opiniuje wnioski jedynie w zakresie uchwały Rady Miasta Krakowa nr CVII/2739/18 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Kraków, miejsc sprzedaży i poddawania napojów alkoholowych oraz w zakresie uchwały Rady Miasta Krakowa nr CVII/2740/18 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Uchwały te zostały podjęte na podstawie dyspozycji z art. 12 pkt 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem organu I instancji, w kontekście zakazu sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych wprowadzonego uchwałą nr XXVIII/241/03 RMK, celem Rady Miasta Krakowa jest ochrona miejsc przeznaczonych do rekreacji przed negatywnymi skutkami spożywania alkoholu.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w przedmiotowym punkcie gastronomicznym naruszyłoby przepisy uchwały nr XXVIII/241/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2003 r. w sprawie miejsc i obiektów oraz określonych obszarów na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w których ze względu na ich charakter obowiązuje stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 1 i art. 14 ust. 6 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez odmowę wydania zezwolenia, pomimo, że prowadzone postępowanie nie wykazało niezgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CVII/2739/18 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Kraków miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. § 2 pkt 4 uchwały nr XXVIII/241/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało dowolnym uznaniem, że niedalekie sąsiedztwo od Parku [...] oraz że wyjście z lokalu następuje bezpośrednio na drogę należącą już do zakresu Parku [...], uzasadnia zastosowanie zakazów z powołanych aktach prawnych.
Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, wymienionych w odwołaniu na okoliczność, że z lokalu nie wychodzi się wprost na teren Parku [...] (mapa) na okoliczność, że w stosunku do innych miejsc posiadających koncesję nie zastosowano analogicznych norm, oraz na okoliczność sprzedaży na terenie Parku [...] w bezpośredniej bliskości [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że Rada Miasta Krakowa w dniu 22 października 2003 r. podjęła uchwałę nr XXVIII/241/03 w sprawie miejsc i obiektów oraz określonych obszarów na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w których ze względu na ich charakter obowiązuje stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych m.in. na terenie kąpielisk i zalewów - z uwagi na rekreacyjny charakter tych obiektów (§ 2 pkt 4 uchwały). A zatem organ uprawniony w myśl art. 18 ust. 1 do wydania zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi jest zobligowany zbadać, czy objęty wnioskiem punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych spełnia ustawowe przesłanki.
W tym stanie prawnym, organ I instancji rozpatrując złożony wniosek przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego przeprowadzono z udziałem skarżącego oględziny wnioskowanego punktu handlowego. Z ustaleń dokonanych podczas oględzin lokalu, materiału fotograficznego, a także z dokumentów dołączonych do wniosku w szczególności z umowy najmu z dnia 25 lipca 2022 r. pomiędzy wynajmującym, a skarżącym wynika, iż sprzedaż napojów alkoholowych miałaby odbywać się w dwóch połączonych kontenerach gastronomicznych, zlokalizowanym na terenie prywatnym. Jednakże wyjście z lokalu następuje bezpośrednio na drogę - działkę należącą już do zakresu Parku [...]. Park [...] - jest to teren zieleni wraz ze zbiornikiem wodnym [...], położony w Dzielnicy [...] pomiędzy ulicami: [...]. Punkt gastronomiczny stoi w niedalekiej odległości od jednego z wyznaczonych na terenie Parku [...] kąpielisk. Wejście do lokalu następuje z Parku [...]. Z lokalu nie ma innej drogi wyjścia, niż na teren tego Parku. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Kolegium, słusznie organ I instancji uznał, że wnioskowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, znajduje się na terenie funkcjonalnie związanym w kąpieliskiem, na terenie którego obowiązuje zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Zgodnie z definicją z Prawa wodnego, kąpieliskiem jest wyłącznie fragment wód powierzchniowych, jednakże pod względem funkcjonalnym za część kąpieliska należy uznać również towarzyszącą mu infrastrukturę, tj. plażę, urządzenia i obiekty związane z funkcją kąpieliskową szczególnie w kontekście zakazu sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych wprowadzonego uchwałą nr XXVIII/241/03 RMK. Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w decyzji organu I instancji i jej uzasadnieniu.
W ramach kontroli instancyjnej Kolegium zaznaczyło, że zapoznało się z dowodami przedstawionymi przez skarżącego, jednakże zdaniem Kolegium, nie mogą one podważyć zasadności decyzji. Jest tak dlatego, że mapy przedstawione przez skarżącego nie są wiarygodne, nie jest podana skala, a więc niemożliwe jest ustalenie odległości przedmiotowego punktu. Natomiast podnoszona okoliczność, że inni przedsiębiorcy uzyskali zezwolenia, przekracza zakres niniejszego postępowania i w tym przedmiocie Kolegium nie może zająć stanowiska.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 1 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z § 2 pkt 1 uchwały nr XXVIII/241/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że mimo iż lokal nie znajduje się w żadnym z miejsc objętych zakazem sprzedaży alkoholu wynikającym z ww. ustawy lub ww. uchwały, sam fakt jego niedalekiego sąsiedztwa od Parku [...] oraz to, że wyjście z działki na której znajduje się m.in. lokal skarżącego następuje na drogę należącą już do zakresu Parku [...] oznacza, iż należy zastosować zakaz, jak w przypadku terenów kąpielisk i zalewów.
Skarżący zarzucił także naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 78 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak oceny całości materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu na wniosek skarżącego na okoliczność, że z lokalu nie wychodzi się wprost na teren Parku [...] oraz, że okoliczność sąsiedztwa Parku [...] nie jest wskazaniem do odmowy wydania koncesji, skoro inne podmioty na terenie samego Parku [...] zajmują się sprzedażą napojów alkoholowych (a nie w sąsiedztwie, w niedalekiej odległości na prywatnej działce, jak skarżący). Kolegium nie ustaliło również odległości lokalu skarżącego od zbiornika wodnego, powtarzając jedynie za organem I instancji enigmatyczne “w niedalekiej odległości" co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w art. 14 ust 1. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymienione są enumeratywnie miejsca objęte zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Ustawa ta nie zakazuje sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa na fragmencie dużej, prywatnej działki sąsiadującej z miejskim parkiem. Co więcej, powołany wyżej przepis dopuszcza nawet w miejscach objętych zakazem spożywania alkoholu takich jak środki i obiekty transportu publicznego, sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach, a w komunikacji międzynarodowej w takich miejscach, nawet mocniejszych alkoholi.
Uchwała nr XXVIII/241/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2003 r. wprowadziła zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych ze względu na rekreacyjny charakter obiektów. Nie ma więc w powołanej uchwale, jak wyżej w przypadku ustawy, mowy o zakazie sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa na fragmencie dużej, prywatnej działki sąsiadującej z miejskim parkiem, w którym to parku znajduje się kąpielisko [...]. Nie ma również określonych odległości, promienia etc. - przepis mówi o zakazie “na terenie kąpielisk i zalewów".
Lokal znajduje się w sąsiedztwie Parku [...], ale ani nie na terenie parkowym, ani nie na terenie zalewu/kąpieliska. Żaden z powołanych przepisów nie zabrania sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w sąsiedztwie lub okolicy wymienionych we wskazanych przepisach miejscach. Nie ma też normy, z której można wyprowadzić, jaki zasięg miałaby konkretnie mieć ta “niedaleka odległość", a próba samowolnego rozszerzenia powołanych zakazów, dawałaby organom nieuzasadniony luz decyzyjny w tym zakresie, czego z pewnością nie chciałby racjonalny ustawodawca.
Skarżący podniósł, że lokal znajduje się w środku prywatnej działki, a od parku odgradza go również zorganizowana tam strefa gastronomiczna obejmująca foodtrucki, kontenery gastronomiczne, budki z lodami oraz strefę relaksu. Skarżący powoływał się na tę okoliczność, dołączając dowody, jednak organ uznał, że zdjęcie przedstawiające kąpielisko oraz działkę, na której znajduje się lokal skarżącego, nie jest wiarygodne, ponieważ nie ma podanej skali i tym samym nie można ustalić odległości punktu od kąpieliska (zarówno “wyjście na teren parku" jak i “odległość od kąpieliska" nie jest powołane w żadnym przepisie). Organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia dowodów, nie skorzystał też z możliwości ustalenia odległości samodzielnie mimo, że takie ustalenie to kwestia zaledwie kilku minut, włączenia mapy google czy też geoportalu, gdzie można odległość zmierzyć bez żadnego problemu.
Skarżący zarzucił także, że organ nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego faktu, że inne lokale znajdujące się “w niedalekiej odległości" mogą sprzedawać alkohol bez problemu np. sklep [...] przy ul. [...], podobnie sprawa się ma ze znajdującą się w Klubie [...] restauracją T.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w swojej decyzji do faktu, że z uwagi na bliskość Parku [...] oraz wyznaczonego w niewielkiej odległości kąpieliska [...], w dniu 18 sierpnia 2023 r. przeprowadzona została wizja wraz z przedstawicielami Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która to komisja 4 września 2023 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych kat A., a więc uznała, że lokalizacja jest zgodna z uchwałą Rady Gminy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.t., sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".
Zezwolenie, o którym mowa powyżej, jest wydawane na podstawie wniosku przedsiębiorcy. W świetle ust. 3 powołanego przepisu zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:
1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;
2)powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);
3)powyżej 18% zawartości alkoholu.
Zgodnie z ust. 3a art. 18 u.w.t. zezwolenia takie organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3.
Z kolei ust. 3b przewiduje, iż w przypadku gdy liczba wniosków o wydanie zezwolenia przewyższa ich maksymalną liczbę, o której mowa w art. 12 ust. 1, zezwolenie w pierwszej kolejności wydaje się uwzględniając kryterium jak największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych, a w następnej kolejności - kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży.
Warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest:
1) posiadanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 18 u.w.t.;
2) wniesienie opłaty, o której mowa w art. 11(1) u.w.t.;
3) zaopatrywanie się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców:
a) posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych lub
b) o których mowa w art. 9(1) ust. 6 u.w.t.;
4) w terminach do dnia 1 lutego, 1 czerwca, 1 października każdego roku kalendarzowego objętego zezwoleniem, okazanie przedsiębiorcy zaopatrującemu dany punkt sprzedaży napojów alkoholowych odpowiedniego dowodu potwierdzającego dokonanie opłaty, o której mowa w art. 11(1) u.w.t.;
5) posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży;
6) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu;
7) zgłaszanie organowi zezwalającemu zmian stanu faktycznego i prawnego, w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu, w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany;
8) prowadzenie sprzedaży w punkcie sprzedaży spełniającym wymogi określone przez radę gminy, na podstawie art. 12 ust. 1-3;
9) przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa.
Art. 14 ust. 1 u.w.t. stanowi, że zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych:
1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich;
2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników;
3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń;
4 )w środkach i obiektach transportu publicznego, z wyjątkiem:
a) wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach komunikacji krajowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa,
b) pociągów komunikacji międzynarodowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie:
–napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach oraz w wagonach sypialnych i z miejscami do leżenia,
–napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu przy stolikach w wagonach restauracyjnych, w tym napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu tylko do posiłków,
c) międzynarodowych portów lotniczych i samolotów komunikacji międzynarodowej,
d) statków i portów morskich;
5) (uchylony);
6) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.
Z kolei ust. 2a art. 14 u.w.t. przewiduje, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.
Na podstawie ust. 6 art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Dodatkowo na podstawie ust. 3 i 4 art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabroniona została sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych oraz sprzedawanie i podawanie napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w domach wypoczynkowych.
Na wstępie należy podkreślić, że ustawodawca w preambule uznał życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Stąd już w art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zobowiązał organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego stosownie do tego przepisu cele ustawy można ująć w czterech grupach: ograniczenie spożywania alkoholu, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Dla osiągnięcia wskazanych wyżej celów ustawodawca przewidział przede wszystkim instrumenty o charakterze administracyjnym. Taki charakter ma niewątpliwie instytucja zezwoleń na obrót hurtowy i detaliczny napojami alkoholowymi. System sprzedaży alkoholu opiera się na zasadzie reglamentacji (wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK 1998, nr 3, poz. 29). Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Negatywne skutki nadmiernego spożywania alkoholu wykraczają poza sferę indywidualnego interesu przedsiębiorcy.
Temu celowi służyć mają rozwiązania przyjęte w ustawie i zgodnie z celami tejże ustawy winny być interpretowane jej zapisy.
Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności:
1) tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu;
2) działalność wychowawczą i informacyjną;
3) ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju;
4) ograniczanie dostępności alkoholu;
5) leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu;
6) zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie;
7) przeciwdziałanie przemocy domowej;
8) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej.
Kierując się powyższymi zasadami ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencję do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Ustawodawca posłużył się w art. 14 ust. 6 u.w.t. terminem "miejsce", podczas, gdy w jednostkach redakcyjnych ujętych w ust. 1-5 używa określenia "miejsce publiczne". Należy z tego wyciągnąć jedynie taki wniosek, iż upoważnienie określone w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest zakresowo szersze i obejmuje nie tylko miejsca publiczne, ale i inne – niepubliczne. Jedynym ograniczeniem jest charakter takiego miejsca, jak również zadania spoczywające na jednostkach samorządu terytorialnego. Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że omawiana delegacja ustawowa dla wprowadzenia stosownych zakazów prawnych w drodze przepisów gminnych ma wyraźnie komplementarny charakter w stosunku do innych uregulowań tej samej ustawy. Stąd poprawna interpretacja art. 14 ust. 6 ustawy i ustalenie granic upoważnienia wynikającego z tego przepisu może być dokonana jedynie w kontekście pozostałych postanowień tej ustawy, a w szczególności z uwzględnieniem dyspozycji art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wynika stąd, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (i odpowiednio na podstawie jej art. 14 ust. 3-5), wprowadzony został powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 ustawy wskazuje, że upoważnienie rady gminy do wprowadzenia stosowanych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nieobjęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 11/97). Jest to upoważnienie szczególne, dotyczące możliwości wprowadzenia przez radę gminy ograniczeń w spożywaniu alkoholu na terenie gminy w niektórych miejscach lub obiektach ze względu na ich charakter, np. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne, czy też pełnią specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży, jak też obszarach, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę, w których obecność alkoholu jest niepożądana. Chodzi tu o funkcje społeczne, których realizacja mogłaby zostać naruszona bądź zakłócona głównie przez zachowanie ludzkie będące skutkiem nadużycia alkoholu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. III ARN 72/95). Zatem zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy służyć mają jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012 r., sygn. II GSK 824/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zgodnie z § 2 uchwały nr XXVIII/241/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2003 r. dla niżej wymienionych obiektów wprowadza się stały zakaz:
1/ sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w przejściach podziemnych oraz w placówkach w nich zlokalizowanych - z uwagi na charakter ciągów komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu pieszych,
2/ sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w placówkach zlokalizowanych w garażach i zespołach garażowych – z uwagi na charakter obiektów użytkowych określonego przeznaczenia,
3/ wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych na terenie ogrodzonych placów zabaw dla dzieci – z uwagi na rekreacyjno-wychowawczy charakter obiektów, na których przebywają dzieci,
4/ sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie kąpielisk i zalewów – z uwagi na rekreacyjny charakter tych obiektów,
5/ sprzedaży napojów alkoholowych w obiektach nieposiadających w ich wnętrzu powierzchni sprzedażnej udostępnianej klientom (tzw. "sprzedaży przez okienko"), z uwagi na charakter obiektów utrudniający egzekwowanie zakazu sprzedaży osobom nietrzeźwym i nieletnim.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto również, że przepisy gminne wydane na podstawie upoważnienia zawartego przepisie art. 14 ust. 6 u.w.t. nie mogą być formułowane w postaci ogólnych norm, bo wprowadzenie takich norm zostało zastrzeżone do kompetencji centralnego ustawodawcy (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. II GSK 324/05, opubl. w CBOSA).
Niniejsza sprawa dotyczy zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie kąpielisk i zalewów – z uwagi na rekreacyjny charakter tych obiektów. Z kolei wykaz kąpielisk z dokładnie określonymi ich granicami znajduje się w uchwale nr CVIII/2938/23 z dnia 5 kwietnia 2023 r. zawierający: [...].
Jak z powyższego wynika, zakaz wyrażony w uchwale nr XXVIII/241/03 w związku z uchwałą nr CVIII/2938/23 jest ściśle określony i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych jakiego miejsca dotyczy. Cel jego wprowadzenia również nie budzi wątpliwości. Chodzi bowiem zarówno o ochronę interesu indywidualnego – zdrowia i życia użytkowników obiektu, jak i publicznego związanego z koniecznością angażowania się przez różnorodne służby celem wykonywania akcji ratowniczych. Niewątpliwie konsumowanie alkoholu w trakcie rekreacji wodnej jest zagrożeniem dla wszystkich i często wymaga zaangażowania służb ratowniczych. Stąd zgodnie z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości Rada Miasta Krakowa zakazała sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych m.in. na terenie kąpieliska na zbiorniku [...].
Istotą problemu w niniejszej sprawie jest objęcie zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych terenu kąpielisk i zalewów. Samo bowiem kąpielisko zostało zdefiniowane w systemie prawnym, w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 pkt 22 prawa wodnego, ilekroć w ustawie jest mowa o kąpielisku - rozumie się przez to wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, pod warunkiem że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli; kąpieliskiem nie jest: pływalnia, basen pływacki lub uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych. Niewątpliwie więc kąpielisko w rozumieniu Prawa wodnego dotyczy tylko terenu zalanego wodą, a nie odnosi się do terenów przyległych. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo wodne ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Nie reguluje więc terenów przyległych do wód. Stąd należy uznać, że definicja kąpieliska została stworzona specyficznie na potrzeby tejże ustawy i nie może mieć zastosowania w odniesieniu do regulacji prawnej znajdującej się w obszarze ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tak więc nawet uchwała nr CVIII/2938/23 z dnia 5 kwietnia 2023 r., w której nastąpiło wykazanie kąpielisk na terenie Gminy Miejskiej Kraków pojęciem kąpielisko obejmuje obszar szerszy niż tylko teren wód. Należy również podkreślić, że wbrew zasadom logiki byłaby interpretacja uchwały nr XXVIII/241/03, iż ta zakazem obejmowałaby jedynie obszar wód, na których znajduje się kąpielisko. Wówczas bowiem przedmiotowy zakaz dotyczyłby jedynie działalności, która byłaby prowadzona "na wodzie", a więc ewentualnie jakichś jednostek pływających na kąpielisku. Byłaby więc to norma w zasadzie o charakterze pustym. Natomiast zakaz dotyczący terenu kąpielisk ma na celu ochronę zdrowia, życia oraz interesu publicznego. Spożywanie alkoholu i jednocześnie rekreacja wodna może bowiem skończyć się tragicznie zarówno dla osoby ten alkohol spożywającej, jak i dla innych osób. Nie jest również korzystne dla interesu publicznego, gdyż może powodować zaangażowanie służb medycznych, czy wodnych celem podjęcia akcji ratunkowych. Stąd z uwagi na potrzebę ochrony interesu prywatnego, jak i publicznego na terenie kąpielisk został wprowadzony zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych.
Wskazać jednak należy, że kąpieliska na zbiorniku [...], zgodnie z uchwałą nr CVIII/2938/23 z dnia 5 kwietnia 2023 r. obejmują określone działki, i niesporne pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest, że są to działki inne niż ta, na której miałby być zlokalizowany punkt sprzedaży alkoholu skarżącego. W tej sytuacji Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącego, że ani powołane przez organ przepisy u.w.t. ani też uchwał Rady Miasta Krakowa, nie zakazują sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa na fragmencie dużej, prywatnej działki, tylko dlatego, że działka ta sąsiaduje z miejskim parkiem, na terenie którego zlokalizowane jest kąpielisko, ani też z tego powodu, że dojście do działki prowadzi drogą zlokalizowaną na terenie tego parku miejskiego. Przepisy bowiem nie wprowadzają zakazu sprzedaży alkoholu w sąsiedztwie parku.
Prowadząc ponowne postępowanie organ uwzględnieni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.