III SA/Kr 786/25

III SA/Kr 786/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Michał Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 485
Art. 46, art. 47
Ustawa z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 kwietnia 2025 r., znak SKO-SW-4101-37/25 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy w miejscowości R. oddala skargę.
Uzasadnienie
III SA/Kr 786/25
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r., po rozpoznaniu odwołania K. J. (dalej w skrócie określony jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 14 marca 2025 r. (znak: OC.5520.2.2025) o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] w miejscowości R.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 163b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r. póz. 572) oraz art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 485).
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 14 marca 2025 r. (znak: OC.5520.2.2025), wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku K. J. z dnia 17 lutego 2025 r., Wójt Gminy B. odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w miejscowości R.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca powinien uzyskać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, ze ww. działka przeznaczona na strzelnice jest cała zalesiona i znajduje się na terenie objętym Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu - uchwała nr XX/274/20 Sejmiku Woj. Małopolskiego z 27.04.2020 r. – zatem, w ocenie organu należałoby również uzgodnić lokalizację strzelnicy.
Z ww. decyzją nie zgodził się skarżący i złożył od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.
Zaskarżona do Sądu, opisana na wstępie decyzja SKO z 30 kwietnia 2025 r. odmowna została wydana na podstawie ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 485; dalej w skrócie u.b.a.), która w art. 47 ust. 1 stanowi, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).
W uzasadnieniu tej decyzji podano, że szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (art. 46). Minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic (art. 48 u.b.a.).
Nadto w literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 u.b.a. (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw).
W konsekwencji, organ II instancji powołując się na jednolite w tej kwestii orzecznictwo, uznał, że lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź w przypadku braku planu miejscowego dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W świetle powyższego weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", stanowiącym załącznik do rozporządzenia są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (ww. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20).
Kolegium podkreśliło, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mają miejsce wyjaśnienia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych.
Za poglądami wyrażonym w orzecznictwie NSA, organ II instancji powtórzył, że prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów techniczno-budowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 1915/18).
Kolegium podkreśliło, że etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 18, póz. 234), jak i z rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, póz. 341) wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Wskazane wyżej akty wykonawcze dopełniają normatywną regulację art. 46 u.b.a. o wymagania stawiane organizacji strzelnicy w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego tegoż obiektu. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.
Wskazano na możliwość uznania strzelnicy otwartej za budowlę w rozumieniu prawa budowlanego, która nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizacje na nim takiej budowli. Nawet w takim wypadku inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA, II OSK 1915/18).
W końcowym fragmencie uzasadnienia Kolegium podało, że odwołujący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że planowana przez niego strzelnica została poddana ocenie innych organów. Wskazano, że odwołujący w ogóle nie zakwestionował ustaleń organu pierwszej instancji, iż nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, a jedynie błędnie utrzymuje, że wymóg taki go nie dotyczy. W ocenie organu odwoławczego, odwołujący nie spełnił zatem warunku umożliwiającego zatwierdzenie regulaminu strzelnicy w trybie art. 47 u.b.a.
W skardze wniesionej pismem z 21 maja 2025 r. na ww. decyzję SKO w Nowym Sączu skarżący wskazał, że jak wynika z jego wniosku z dnia 17.02.2025 o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy otwartej, nie będzie prowadził prac budowlanych wymagających pozwolenia lub warunków zabudowy, a będzie wykorzystywał naturalne ukształtowanie terenu pozwalające bezpiecznie funkcjonowanie strzelnicy. Zgodnie z ustawą o broni i amunicji skarżący przedłożył wymagane dokumenty, w tym regulamin strzelnicy, z którego został usunięty wpis "decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania" ponieważ wpis ten dotyczy obiektów budowlanych, które zgodnie z definicją prawa budowlanego muszą być wznoszone z użyciem materiałów budowlanych, co nie ma zastosowania do wnioskowanej strzelnicy. Ustawa o broni i amunicji, w ogóle nie daje administracji samorządowej możliwości dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Kwestia dopuszczenia obiektu do użytkowania została uregulowana w art. 55 Ustawy Prawo Budowlane, gdzie decyzja o dopuszczeniu do użytkowania jest wymagana wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Dla organizacji strzelnicy otwartej na działce rolnej klasy VI na której nie będą wykonywane prace budowlane, nie ma potrzeby występowania o warunki zabudowy, co jest zgodne z ustawą z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Skarżący podniósł, że przy wniosku o zatwierdzenie regulaminu nie ma też wymogu zaznaczenia miejsca gromadzenia odpadów na planie strzelnicy. Bez zatwierdzenia regulaminu nie ma możliwości dokonania też pomiaru hałasu. Głębokość lustra wód gruntowych została dodana w formie w załączniku do wniosku o zatwierdzenie regulaminu co było kluczową i możliwą do ustalenia cechą we wniosku dla wskazanej działki, oczywiście poza poprawnym naturalnym ukształtowaniem terenu. Zgodnie z powyższym dla strzelnicy dla której został złożony wniosek o regulamin, w ocenie skarżącego, najlepiej pasuje orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (SA/KR 1532/25) z 2024r. (SYGN. "Strzelnice mogą ale nie muszą stanowić obiektu budowlanego (uzasadnienie wyroku s. 11) Zorganizowanie strzelnicy może nie wymagać żadnych prac które można by kwalifikować jako roboty budowlane. Naturalne ukształtowanie terenu może być bowiem takie, że można na nim zlokalizować bezpieczną strzelnicę bez wykonywania żadnych robót w tym ziemnych. A dochodzi tam do strzelania, na trudno by uznać aby miejsce takie tylko dlatego że płaszczyźnie przepisów o broni i amunicji jest strzelnicą stawało się niejako obiektem budowlanym. Strzelnica może być nie tyle wybudowanym czy realizowanym obiektem budowlanym, co jedynie miejscem, gdzie w bezpieczny sposób można zgodnie z prawem strzelać z broni palnej."
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że skarga jest niezasadna. Organy prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, przedstawionego przez skarżącego.
Zgodnie z art. 45 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485 ze zm.) dalej u.b.a., broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Stosownie do art. 46 ust. 1 u.b.a., strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a., ab initio). Regulamin strzelnicy, zatwierdzany w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 47 u.b.a.) określa wyłącznie zasady bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 u.b.a., który stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy. Z kolei w art. 46 ust. 3 u.b.a. została sformułowana delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic. Konstruując treść rozporządzenia minister powinien uwzględniać warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy.
Z powołanych przepisów wynika, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Zatem wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 u.b.a. organ jest zobowiązany do weryfikacji tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 18, poz. 234 ze zm.).
Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że strzelnica, niezależnie od tego, czy jest budynkiem, czy też jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Strzelnica nie stanowi bowiem terenu naturalnego, lecz składa się z elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic) oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341). Już tylko te elementy znajdujące się na strzelnicy pozwalają przyjąć, że - w zależności od tego jaką ostateczną formę mają owe elementy przybrać - możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą albo tymczasowym obiektem budowlanym. Poruszone powyżej zagadnienia nie mogą stanowić przedmiotu oceny organu, w ramach postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2018 r., II SA/Rz 66/18, LEX nr 2485969, wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2025 r., III SA/Łd 279/25, CBOIS).
Mając na względzie powyższe, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyraża się w stwierdzeniu, że trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych. NSA zaakceptował pogląd, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. NSA zwrócił uwagę, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy burmistrz (wójt) może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które burmistrz (wójt) powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym wypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica, jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2131/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1097/19). Skład orzekający podziela powyżej zaprezentowany pogląd.
Historycznie, art. 47 u.b.a. stanowił, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Jednakże na podstawie art. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ograniczono wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Nie oznacza to jednak, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek dopuszczenia strzelnicy do użytkowania został pominięty, a tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy - Prawo budowlane, na co trafnie wskazało Kolegium.
Zagadnienie odnoszące się do klasyfikacji strzelnicy otwartej w kontekście art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko oraz argumentację, iż otwarta strzelnica sportowa, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i jako taka wymaga oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, przedstawioną w wyrokach NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21, z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 319/23, czy z 25 września 2025 r., II GSK 462/25. Wskazać bowiem należy, że strzelnica otwarta nigdy nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, zaś zawsze jest efektem działań człowieka adaptującego środowisko naturalne do realizacji własnych potrzeb, nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Jak wskazuje zaś NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22 – nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnicy, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Urządzenia strzelnicy otwartej nie można też sprowadzać tylko do wykonania robót ziemnych. Jest to bowiem przedsięwzięcie złożone, mające na celu zapewnić funkcjonalność określonej lokalizacji jako strzelnicy, która musi być, poza wykonaniem prac ziemnych, odpowiednio zorganizowana, aby mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a jednocześnie bezpiecznie dla jej użytkowników oraz tych osób, które znajdą się w pobliżu strzelnicy (por. również wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 241/25).
Z uwagi na powyższe za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że "to projekt konkretnej strzelnicy wraz z jej konkretnym usytuowaniem i określeniem zakresu prac koniecznych do jej zrealizowania będzie przesądzał o tym, czy w danym przypadku mamy do czynienia z budowlą, obiektem budowlanym lub tymczasowym obiektem budowlanym, czy wymagane jest w związku z tym pozwolenie na budowę, zgłoszenie lub dopełnienie innych obowiązków wynikających z prawa budowlanego lub wymogów wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Badanie powyższych okoliczności nie należy jednak do właściwości organu gminy i nie jest dokonywane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Regulamin strzelnicy nie zawiera i nie może zawierać tego typu ustaleń, które powinny być poczynione przed organami właściwymi rzeczowo w tych kwestiach. Organ zatwierdzający regulamin ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne organy (architektoniczno-budowlane, nadzoru budowlanego, ochrony środowiska), bowiem tylko dla konkretnej, legalnie usytuowanej i spełniającej pozostałe wymogi prawne konkretnej strzelnicy, możliwe jest zatwierdzenie regulaminu określającego zasady korzystania z niej."
W konstatacji stwierdzić zatem należy, że budowa strzelnicy wymaga bowiem wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 2884/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że skarżący powinien uzyskać m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której będą zwarte wszelkie uzgodnienia dotyczącego tego terenu, tym bardziej że ww. działka przeznaczona na strzelnice jest cała zalesiona i znajduje się na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - uchwała nr XX/274/20 Sejmiku Woj. Małopolskiego z 27.04.2020 r. (co generuje dodatkowy warunek odnoszący się do wymagań związanych z usytuowaniem).
Należy mieć na względzie, że wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy rozpoznawany był przez organ w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 163b § 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (art. 163e § 1 k.p.a.). Skoro skarżący nie przedłożył decyzji potwierdzających uregulowanie stanu formalnoprawnego procesu inwestycyjnego strzelnicy oraz dokumentu potwierdzającego, że budowa obiektu nie narusza wymagań związanych z ochroną środowiska decyzja odmawiająca zatwierdzenia regulaminu strzelnicy znajduje oparcie w przepisach.
Powołany natomiast przez skarżącego wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/Kr 1532/23) nie potwierdza prawidłowości jego argumentacji. Jak bowiem wskazywał w ww. wyroku WSA w Krakowie "kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę spornej strzelnicy wymaga dokonania szeregu dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - należy brać pod uwagę również taką możliwość, że w przypadku niektórych strzelnic otwartych, w grę mogą wchodzić nie tyle nakazy kierowane na podstawie prawa budowlanego, co nakazy artykułowane na płaszczyźnie przepisów dotyczących zagospodarowania terenu".
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał zawartą w skardze argumentację – zasadniczo wskazującą na brak jakiejkolwiek reglamentacji prawnej dla strzelnic otwartych – za oczywiście bezzasadną i z uwagi na zaprezentowane stanowisko i oceny – skargę oddalił. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935).
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).