III SA/KR 603/25

III SA/Kr 603/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Jakub Makuch
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 735
art. 75 ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. nr WP-VII.8641.101.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2023 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Chrzanowskiego orzekającą o odmowie przyznania M. F. (dalej: "skarżąca") zasiłku dla bezrobotnych z dniem 25 września 2023 roku. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023, poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 735, dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
25 września 2023 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chrzanowie, do wniosku o rejestrację załączyła m.in.: świadectwo pracy wystawione przez C. sp. z o.o. [...] T., ul. T. [...], potwierdzające zatrudnienie w okresie od 25 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę; świadectwo pracy wystawione przez C. sp. z o.o. K. ul. U. [...] potwierdzające zatrudnienie w okresie od 3 lipca 2023 do 14 lipca 2023 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron. Na podstawie raportu ZUS U1 ustalono, że skarżąca była zatrudniona w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 28 sierpnia 2023 r. w ramach umowy zlecenie w Firmie S. (brak dokumentu potwierdzającego zatrudnienie), a na podstawie raportu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: "CEIDG") ustalono, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej od 1 listopada 2020 r., a od 1 marca 2022 r. ma status "zawieszony".
Decyzją z 10 października 2023 r. Starosta Chrzanowski uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 25 września 2023 r. i odmówił przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku dla bezrobotnych organ wskazał, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy skarżąca rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła organowi błędną interpretację przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia.
Decyzją z 28 listopada 2023 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy skarżąca spełniła przesłanki otrzymania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Sporna jest natomiast kwestia od kiedy powinien skarżącej przysługiwać zasiłek z tytułu bezrobocia - od 25 września 2023 r. (data rejestracji), czy po upływie karencji 90 dni od dnia rejestracji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia tryb rozwiązania stosunku pracy jest badany w okresie sześciu miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chrzanowie 25 września 2023 r., a więc okres 6 miesięcy przed zarejestrowaniem liczony jest od 25 marca 2023 r. do 25 września 2023 r. W okresie tym miał miejsce jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron (dowód: świadectwo pracy 19 lipca 2023 roku, wystawione przez C. sp. z o.o.) i jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracodawcę w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy (dowód: świadectwo pracy z 31 lipca 2023 r., wystawione przez C. Sp. z o.o.).
Wojewoda Małopolski zaznaczył, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie wskazuje, że uwzględnia się wyłącznie ostatnie zatrudnienie. Ustalając okres i datę przyznania prawa do zasiłku, organ ma obowiązek uwzględnić każde rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron, które miało miejsce w okresie 6 miesięcy przed rejestracją. Przyjęcie, by w zakresie rozstrzygania o prawie do zasiłku analizie poddawany był okres zatrudnienia, który jest przed, w trakcie i po rozwiązaniu umowy stanowi nieuprawnioną interpretację omawianego przepisu. Sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Omawiana tu sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączona. Ustawodawca enumeratywnie wymienia sytuacje, w których dyspozycja z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma zastosowania. W sprawie w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy stosunek pracy z C. sp. z o.o. został rozwiązany na mocy porozumienia stron, jednak nie nastąpiło ono z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W ocenie Wojewody Małopolskiego przepisy ustawy zostały tak sformułowane, że nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na jego sytuację życiową lub materialną. Z kolei zasiłek dla bezrobotnych będzie skarżącej przysługiwał, pod warunkiem zachowania statusu osoby bezrobotnej, po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Powyższe wynika z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że w sprawie powinna być brana pod uwagę przede wszystkim ta umowa, która obowiązywała dłużej, miała dłuższy charakter prawny, od której były odprowadzane wszystkie składki, która była głównym źródłem dochodu, a przede wszystkim obowiązywała przed, w trakcie jak i po rozwiązaniu umowy. Umowa która obowiązywała w okresie od 25 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. spełnia warunki art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia - to ona stanowi podstawę do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Umowa która obowiązywała od 3 lipca 2023 r. do 10 lipca 2023 r. nie miała wpływu na długość zatrudnienia. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 101/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie może nie odnosić się do treści normatywnej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Wniosek ten w ocenie Sądu wynika z konstatacji, że warunki konieczne do zastosowania regulacji wyjątkowej są wtórne (pochodne) w stosunku do przesłanek ogólnych określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia. Innymi słowy, umowy o pracę, o które chodzi w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, muszą być tożsame przynajmniej z częścią umów o pracę, które wliczone zostały do okresu zatrudnienia niezbędnego do otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Oznacza to, że wśród umów o pracę, realizowanych w okresie sześciu miesięcy przed zarejestrowaniem, które zostały w tym czasie rozwiązane za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, mogą znaleźć się tylko te umowy, których okres obowiązywania zaliczony został do wymaganego łącznego okresu co najmniej 365 dni zatrudnienia. Do spełnienia tego wymogu konieczne jest, by osiągane w ramach tych umów wynagrodzenie było w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a od tego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że we wskazanym zakresie orzekające organy nie poczyniły wymaganych ustaleń wynikłych z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, ograniczając się tylko do wskazania rozwiązania jednej umowy o pracę w okresie sześciu miesięcy przed zarejestrowaniem się skarżącej w urzędzie pracy, które to rozwiązanie, jak tylko dodał, czy też podkreślił, organ odwoławczy, "...nie nastąpiło z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy." WSA w Krakowie wskazał, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, wobec postanowień art. 153 p.p.s.a zobowiązane będą uwzględnić stanowisko Sądu i poczynić stosowne ustalenia dokonując właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska Sądu.
Wyrokiem z 16 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1844/24) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela przedstawionej przez Wojewodę Małopolskiego wykładni art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia dostrzegając, że treść tego przepisu nie została określona w sposób precyzyjny. Nie wynika bowiem z niego czy intencją ustawodawcy było odniesienie się do ostatniej umowy o pracę bezrobotnego, czy też do jakiejkolwiek umowy, do której rozwiązania doszło w zakreślonym 6-miesięcznym terminie. W takiej sytuacji koniecznym było odwołanie się do wykładni funkcjonalnej omawianej regulacji, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie celem ustawodawcy było zachęcenie pracowników do tego, aby szanowali i sumiennie wykonywali pracę. Można założyć, że celem ustawy nie było jednak to, aby pracownik rozwiązując z własnej woli umowę o pracę i podejmując pracę w nowym miejscu, na lepszych warunkach, miał być "karany" wyłączenie za chęć poprawy swojej sytuacji życiowej. Regulacje zawarte w ustawie mają mobilizować bezrobotnych jak i stanowić zabezpieczenie dla pracowników, którzy dążą do poprawy warunków pracy. Rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika jest zwykle traktowane jako okoliczność, która preferuje osobę tracącą miejsce pracy, niezależnie od tego, jak kończyły się poprzednie okresy zatrudnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 209/20 oraz z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt I OSK 884/24). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego normę art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, należy odczytywać w ten sposób, że punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie sześciu miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy. Z uwagi na powyższe, NSA stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia jest niezasadny, a wykładnia przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest prawidłowa.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski odniósł się do dodatkowej przesłanki skutkującej, zdaniem organu, nabyciem przez stronę prawa do zasiłku do bezrobotnych dopiero po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w momencie rejestracji przez skarżącej w powiatowym urzędzie pracy, tj. 25 września 2023 r. w CEIDG znajdował się wpis o zawieszeniu przez nią działalności gospodarczej (od 1 marca 2022 r.). Do powyższej okoliczności nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie koncentrując się wyłącznie na normie wynikającej z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd ten powinien był przeprowadzić w tym zakresie samodzielną analizę prawną gdyż zagadnienie, czy zarejestrowanie się przez stronę jako bezrobotna w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej – ma istotne znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie wpływu zawieszenia działalności gospodarczej skarżącej na prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że normę art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, należy odczytywać w ten sposób, że punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy.
Sporną – w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozostaje kwestia, od kiedy skarżącej przysługiwał zasiłek z tytułu bezrobocia z uwagi na okoliczność, że w czasie orzekania o zarejestrowaniu skarżącej jako bezrobotnej oraz w przedmiocie orzekania o zasiłku dla bezrobotnych, skarżąca posiadała zawieszoną działalność gospodarczą (od 1 marca 2022 r.).
Art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
Art. 75 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który: 1) odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; 1a) po skierowaniu nie podjął szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, stażu, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, lub innej formy pomocy określonej w ustawie; 2) w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 §11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; 3) w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia; 4) otrzymał przewidziane w odrębnych przepisach świadczenie w postaci jednorazowego ekwiwalentu pieniężnego za urlop górniczy, jednorazowej odprawy socjalnej, zasiłkowej, pieniężnej po zasiłku socjalnym, jednorazowej odprawy warunkowej lub odprawy pieniężnej bezwarunkowej; 5) otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę; 6) (uchylony); 7) odbywa odpłatną praktykę absolwencką i otrzymuje z tego tytułu miesięczne świadczenie pieniężne w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę; 8) zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej; 9) w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy zawarty na podstawie skierowania przez urząd pracy do pracodawcy otrzymującego w ramach tego skierowania grant, świadczenie aktywizacyjne albo dofinansowanie wynagrodzenia, przed upływem okresów określonych odpowiednio w art. 60a ust. 4, art. 60b ust. 2 oraz art. 60d ust. 2. Zgodnie z ust. 2, bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje: 1) po upływie okresu wskazanego w art. 33 ust. 4 pkt 3 - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 1 i 1a; 2) po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8; 3) po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 3 i 9; 4) po upływie okresu, za który otrzymał ekwiwalent, odprawę lub odszkodowanie, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5; 5) po zakończeniu odbywania praktyki absolwenckiej i otrzymywania z tego tytułu miesięcznie świadczenia pieniężnego w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Należy wskazać, że z dołączonego do akt administracyjnych wydruku CEIDG wynika, że skarżąca od 1 listopada 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą – M., działalność została zawieszona 1 marca 2022 r. Skarżąca została zarejestrowana jako osoba bezrobotna 25 września 2023 r. Składki odprowadzane przez skarżącą z tytułu działalności gospodarczej nie były brane pod uwagę przy ocenie, czy skarżąca spełnia przesłanki przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Równocześnie, art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy stanowi, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie natomiast z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8. Należało zatem ocenić, czy każdorazowo rejestracja jako bezrobotnego osoby, która uprzednio zawiesiła działalność gospodarczą, powinna skutkować (automatycznie) brakiem prawa do zasiłku zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia.
W ocenie Sądu do wykładni powołanego przepisu nie jest wystarczające odwołanie się wyłącznie do znaczenia językowego, konieczne jest również uwzględnienie dyrektyw wykładni celowościowej oraz systemowej.
Sąd w pełni podziela wypowiedź zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., I OSK 188/22), w której wskazano: "proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (t. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym. Również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r., II FSK 445/09; 8 lutego 2013 r., II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., II FSK 2411/14)".
Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji w której strona ubiegała się o nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wyłącznie z tytułu ustania stosunku pracy, niedopuszczalnym było odwołanie się przez organy do okoliczności związanych z zawieszoną działalnością gospodarczą (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 kwietnia 2014 r. sygn.. akt II SA/Ol 243/14, wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2016 r. sygn.. akt II SA/Ol 66/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2018 r. sygn.. akt IV SA/Wr 641/17).
W przywołanych orzeczeniach na poparcie swojego stanowiska sądy administracyjne odwoływały się do wykładnia celowościowej art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, że na taką interpretację tego przepisu wskazuje uzasadnienie do zmian wynikających z ustawy z dnia 16 października 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1725), która wprowadzała możliwość zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, osobom prowadzącym działalność gospodarczą, jeżeli zgłosiły one do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o jej zawieszenie i okres ten jeszcze nie upłynął. Konsekwencją tych zmian było jednoczesne ograniczenie nabywania przez te osoby prawa do zasiłku dla bezrobotnych od momentu rejestracji, gdyż znajdowały się one w takiej samej sytuacji jak pracownicy, którzy rozwiązali stosunek pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 195/11, Komentarz do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pod red. Z. Górala, Warszawa 2016, s. 849). Racjonalny ustawodawca uzależnił zaś przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy). W uzasadnieniu do projektu stwierdzono, że "zmiana art. 71 ust. 1 jest konsekwencją zmiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. Ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika. Należy zauważyć, że pracownicy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji".
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r. (podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny), że wykładnia treści art. 75 ust. 1 ustawy nie może nie odnosić się do treści art. 71 ust. 1 ustawy. Zgodnie z powołanym art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia przy ocenie prawa do zasiłku bierze się pod uwagę okres 18 miesięcy przed rejestracją, czas ten jest bowiem miarodajny dla oceny, czy osoba pozostawała w zatrudnieniu (prowadziła działalność gospodarczą) oraz wysokości odprowadzanych składek.
W sprawie skarżąca – już po zawieszeniu działalności gospodarczej – podejmowała zatrudnienie, które następnie stanowiło podstawę orzekania o prawie skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych. Działalność gospodarcza została przez skarżącą zawieszona przed ponad 18 miesiącami przed zarejestrowaniem w charakterze bezrobotnego, a zatem nie była uwzględniana przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. W ocenie Sądu w takiej sytuacji, nie jest dopuszczalne odwoływanie się przez organy do okoliczności zawieszenia działalności gospodarczej dla uzasadnienia odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Zdaniem Sądu wyniki wykładni celowościowej i funkcjonalnej, ale również językowej wskazują, że brak jest podstaw do odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, spełniającej przesłanki do jego nabycia z tytułu zatrudnienia tylko na tej podstawie, że osoba ta ponadto zawiesiła – w okresie przed 18 miesiącami przed zarejestrowaniem jako bezrobotną - prowadzoną działalność gospodarczą. Podnieść bowiem należy, że w niniejszej sprawie zawieszenie działalności miało miejsce przed okresem 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w charakterze bezrobotnego, a ponadto po okresie zawieszeniu skarżąca pozostawała w zatrudnieniu, które stanowiło podstawę do uzyskania statusu bezrobotnego oraz stanowiło podstawę do uzyskania prawa do zasiłku. Podkreślić należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że zwieszenie działalności gospodarczej powinno być traktowane tak jak wypowiedzenie umowy o pracę przez pracownika – przy ocenie zasadności przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Równocześnie, NSA podkreślił, że ustawodawca nie dąży do karania osób, które dążą do poprawy swojej sytuacji i zmiany zatrudnienia. Skoro prowadzona przez skarżącą działalność nie podlegała w ogóle ocenie przy zasadności przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych – nie może też mieć wpływu na czas przyznania tego zasiłku, byłoby to niezgodne z zasadami wykładni systemowej i mogłoby prowadzić do wypaczenia treści art. 71 ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię zawartą w wyroku NSA oraz w niniejszym wyroku i orzeknie w przedmiocie prawa skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.