III SA/Kr 494/24

III SA/Kr 494/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 728
Art. 92 a ust. 1  i 7
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 Art. 13  ust. 1 lit. h
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a, art. 200 w zw. art.  205  par. 2 i art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 stycznia 2024 r. nr BP.500.102.2022.0165.ML6.522622 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. 157 (sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: BP.500.102.2022.0165.ML6.522622 Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 marca 2022 r. nr WITD.WI.0152.PR.VI1213/4/2022 i nałożył karę pieniężną w wysokości 25.000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) na M. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: skarżąca).
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 728 z późn. zm., dalej u.t.d.), lp. 5.6, lp. 5.11, lp. 6.2.1, lp. 6.3.16, lp. 6.3.17, lp. 6.3.18, lp. 6.1.5, lp. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.2.2014, s. 1), art. 71 ust. 1, art. 81 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 z późn. zm., dalej:p.r.d.).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia 17.02.2022 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie skarżącej. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez przedsiębiorcę regulacji dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, a także regulacji dotyczących uprawnień do wykonywania przewozów drogowych oraz uprawnień do kierowania pojazdami. Kontrolą objęto okres od dnia 19.02.2021 r. do dnia 18.01.2022 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami, przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał 131 kierowców. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia 09.03.2022r. Do kontroli strona okazała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 25.000 złotych. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło:
lp. 5.6 - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych, skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 200 złotych;
lp. 5.11- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; o czas do mniej niż 30 minut, sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, karą w wysokości 250 złotych, za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut, karą w wysokości 350 złotych, międzynarodowym okazjonalnym przewozie osób, w godzinach od 2200 do 600, gdy pojazd obsługuje jeden kierowca: o czas do mniej niż 1 godzina i 30 minut - karą w wysokości 50 złotych, za każdą rozpoczętą godzinę od 3 godzin - karą w wysokości 100 złotych;
lp. 9.1 - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd, sankcjonowane jest karą w wysokości 2.000 złotych;
lp. 6.3.17 - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych;
lp. 6.3.18 - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd, sankcjonowane jest karą w wysokości 500 złotych;
lp. 6.3.16 - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy, sankcjonowane jest karą w wysokości 500 złotych;
lp. 6.1.5 - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 1.000 złotych;
lp. 6.2.1 - niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, w szczególności: - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi strony zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
- art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
- naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., alternatywnie normy art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów ustawy powinno skutkować:
a. odstąpieniem przez organ I instancji od nałożenia kary administracyjnej poprzestaniem na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. albo art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.;
b. ewentualnie wymierzeniem tej kary w niższej wysokości, albowiem oceny surowości wymierzonej odwołującemu kary administracyjnej należy dokonać przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności stanu prawnego.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 13 pkt 1 lit. h rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.ELUE.L.06.102.1 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
Skarżąca podniosła, że stwierdzone przez organ kontrolny naruszenia dotyczą przewozów związanych ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, a więc o naruszeniach tych nie mogło być mowy z uwagi na ustawowe zwolnienie spod tego obowiązku. Strona wskazała, że zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia w sprawie tachografów nie trzeba stosować m.in.: do pojazdów używanych w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł.
Na wstępie organ powołał treść art. 92a – c ustawy o transporcie drogowym i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 2 i 8 w zw. z załącznikiem nr 4 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 4 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Ponadto organ zaznaczył, że zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.
Odnośnie naruszenia z lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że w 1 przypadku doszło do skrócenia dziennego czasu odpoczynku o 2 minuty. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna wynosi łącznie 100 złotych.
Odnośnie naruszenia z lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy ustalił, że w 1 przypadku kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 minutę. Kierowca prowadził łącznie pojazd przez 4 godziny i 31 minut. Organ stwierdził, że kara za powyższe wynosi 100 złotych.
W przypadku naruszenia z lp. 6.3.17 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, że w 1 przypadku przedsiębiorca okazał do kontroli plik pobrany z karty kierowcy w dniu 24.09.2021 r., a poprzedni odczyt został dokonany w dniu 26.07.2021 r. W okresie pomiędzy tymi odczytami na karcie kierowcy zarejestrowano 32 dni aktywności, co oznacza że dopuszczalny czas na wczytanie danych z karty kierowcy wynoszący 28 dni, został przekroczony o 4 dni. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny, po rozpoznaniu przez organ odwoławczy, wynosi łącznie 500 złotych.
Co do naruszenia z lp. 6.3.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ ustalił, że w 2 przypadkach naruszono obowiązek terminowego pobrania danych z tachografu, za co łączna kara wynosi 1000 zł.
W przypadku naruszenia z lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ ustalił na podstawie dokumentów zgromadzonych podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, że dnia 12.03.2021 r. przewoźnik zrealizował przewóz odpadu o kodzie 20 01 32, tj. "leki inne niż wymienione w 20 01 31", na podstawie karty przekazania odpadów nr [...] (dowód stanowi karta akt nr 45). Ww. przewóz został zrealizowany pojazdem o nr rej. [...], który jest wyposażony w tachograf analogowy. Z uwagi na powyższe z ww. przejazdu przedsiębiorca winien był posiadać wykresówkę. Podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy przewoźnik nie okazał wykresówki, którą kierowca stosował w tym dniu.
Organ podkreślił, że podczas czynności kontrolnych ustalono, że odpad o takim kodzie odbierany był w Ś. z pojemników umieszczonych przy aptekach (karta akt sprawy nr 46) podczas odbierania odpadów komunalnych od przedsiębiorstw. Ustalenia te potwierdza także zestawienie kart przekazania odpadów (dowód karta akt sprawy nr 35) oraz karty drogowe o nr [...] oraz [...] (karty akt sprawy nr 47 i 48), które chociaż dotyczą pojazdu o nr rej. [...] potwierdzają ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych. Mając na uwadze powyższe, kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny nałożona przez organ odwoławczy wynosi łącznie 500 złotych.
Odnośnie naruszenia z lp. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy ustalił, że podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa poddano analizie dokumenty z pojazdów w tym dowody rejestracyjne oraz dane cyfrowe z tachografów zamontowanych w pojazdach pod względem terminowego wykonywania technicznych badań okresowych pojazdów i w 4 przypadkach stwierdzono brak ważnego badania technicznego. W związku z powyższym organ nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.
W przypadku naruszenia z lp. 6.1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ ustalił, że w 2 przypadkach pojazdy nie miały wymaganego sprawdzenia okresowego cyfrowego urządzenia rejestrującego. Za powyższe naruszenie organ nałożył karę w wysokości 2000 zł.
Co do naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ ustalił, że organ kontrolny dla kontrolowanego przedsiębiorcy wygenerował oraz pobrał z BDO listę kart przekazania odpadów z potwierdzonym transportem z kontrolowanego okresu dla odpadu o kodzie 200132, tj. "leków inne niż wymienione w 200131". Pojazd o nr rej. [...] należący do kontrolowanego przewoźnika w kontrolowanym okresie przewoził 18 razy ww. odpad (dowód stanowi karta akt sprawy nr 35). Analiza danych cyfrowych pobranych z ww. pojazdu wykazała, że kierowca realizował przewozy każdorazowo bez włożonej karty kierowcy do tachografu cyfrowego zamontowanego w tym pojeździe. Podczas czynności kontrolnych bezspornie ustalono, że ww. odpady były odbierane w Ś. z pojemników umieszczonych przy aptekach (karta akt sprawy nr 46) podczas odbierania odpadów komunalnych od przedsiębiorstw. Ustalenia te potwierdzają m.in. karty drogowe. Organ stwierdził, że kierowcy nie rejestrowali swojej aktywności na kartach kierowcy w sytuacji, w której byli do tego zobowiązani, tj. wykonując przewóz odpadów odebranych od podmiotów nie będących gospodarstwami domowymi, bądź odbierając odpad o kodzie 200132, tj. "leki inne niż wymienione w 200131", który to nie jest odpadem pochodzącym z gospodarstw domowych. Łącznie ujawniono i dokładnie udokumentowano, że czterech różnych kierowców zrealizowało przynajmniej 23 przewozy drogowe, podczas których niewłaściwie obsługiwali tachografy, tj. nie używali swoich kart kierowców, w sytuacji kiedy byli do tego zobligowani przepisami. Organ zaznaczył, że przepis zawarty w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, daje podstawę do nałożenia wielokrotnej kary pieniężnej, ale tylko w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, dopuściło się kilku kierowców.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że naruszenia dopuściło się 4 kierowców. Biorąc pod uwagę powyższe, kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny po rozpoznaniu przez organ odwoławczy wyniosła 20.000 złotych.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że organ I instancji w protokole kontroli WITD.WI.PR.VI1213/5/2022 z dnia 9.03.2022 r. wskazał liczbę stwierdzonych naruszeń jak i opisał stan faktyczny przedmiotowej kontroli. Powyższy protokół został przedstawiony kontrolowanemu przedsiębiorcy i został po zapoznaniu się z jego treścią przez niego podpisany bez zgłoszenia uwag. Nadto czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym został zapewniony poprzez przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wobec przedsiębiorcy z pouczeniem o możliwości przedstawienia wszelkich dowodów w sprawie oraz złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Skarżąca z przysługującego jej prawa skorzystała składając wyjaśnienia w piśmie z dnia 16.03.2022 r. Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej, organ I instancji działał zgodnie z prawem i granicach prawa, pouczając stronę o przysługujących jej prawach.
Odnośnie wniosku strony o odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniu na pouczeniu organ odwoławczy wskazał, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić ze stosownym wnioskiem o rozłożenie na raty.
Organ odwoławczy wskazał, że strona błędnie rozumie zapis rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, w art. 13, lit. h. Organ odwoławczy podniósł, że art. 13 lit. h rozporządzenia 561/2006 precyzyjnie wskazuje, iż wyłączenie dotyczy "odpadów odbieranych z gospodarstw domowych". Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje definicja "odpadów komunalnych" określona w ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustawa ta nie określa zasad stosowania tachografów, a jedynie politykę gospodarowania odpadami.
Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Strona skarżąca ma władcze uprawnienia wobec kierowców, może polecić im wykonanie czynności, udzielić wiążących instrukcji i wskazówek. Organ podkreślił, że aby doszło do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.d.t. przesłanka braku wpływu na powstałe naruszenie musi być następstwem zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie konieczna była zmiana sposobu naliczenia kary pieniężnej, zgodnie z linią orzeczniczą NSA, który zanegował dotychczasowy sposób liczenia kar pieniężnych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 24.11.2021 r. sygn. II GSK 1753/21 kary pieniężne za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowcy należy naliczać za rzeczywisty okres przekroczenia i zakwalifikować wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do u.t.d.
Łączna kara pieniężna za wszystkie stwierdzone naruszenia załącznika nr 3 do u.t.d. wyniosła 32.000, ale z uwagi na art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. została ona zredukowana do kwoty 25.000 zł.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nierozpoznanie w trakcie postępowania przed organem I instancji wniosków (w tym szeregu wniosków dowodowych) i twierdzeń składanych w toku przedmiotowego postępowania, brak zbadania w sposób wnikliwy stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim poprzez uznanie, iż odwołujący miał obowiązek używania przy prowadzonej działalności kart kierowców podczas przewozu odpadów, odpady o kodzie 20 01 32 odbierane były z pojemników "przy" aptekach, kalibracji tachografów, oraz uznanie że dokonano nieuprawnionej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego podczas gdy ingerencja taka nie miała miejsca, a nadto żadne z ww. uchybień nie mogło mieć miejsca gdyż ustawodawca zwalnia odwołującego z takich powinności lub nie nakłada na niego takiego obowiązku,
2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się przez GITD do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a jedynie lakoniczne i niedokładne uzasadnienie swojego stanowiska, co w rzeczywistości prowadzi do naruszenia prawa w stopniu mającym znaczy wpływ na wynik sprawy, a to z kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i naruszenie zasady dwuinstancyjności,
3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy,
4. ewentualnie - zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., alternatywnie normy art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów ustawy powinno skutkować:
a. odstąpieniem przez organ I instancji od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniem na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. albo art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.;
b. ewentualnie wymierzeniem tej kary w niższej wysokości, albowiem oceny surowości wymierzonej odwołującemu kary administracyjnej należy dokonać przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności stanu prawnego.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 13 pkt 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.06.102.1 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1155 z późniejszymi zmianami) poprzez uznanie, iż kierowcy wykonujący przewozy pojazdami używanymi w związku z zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem nie podlegają pod wyłączenie z regulacji dotyczących obowiązku używania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, podczas gdy to wyłączenie winno być zastosowane wobec kierowców odwołującego się,
2. art. 92a ust. 1, 7, 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zał. Nr 3, Ip. 6.3.18. poprzez błędne uznanie, iż doszło do naruszenia obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu za pojazdy o nr rej: [...] oraz [...], podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż opisane pojazdy przewoziły odpady pochodzące z gospodarstw domowych, a więc o naruszeniu tym nie mogło być mowy z uwagi na ustawowe zwolnienie spod tego obowiązku.
3. art. 92a ust. 1, 7, 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zał. Nr 3, Ip. 6.1.5. poprzez błędne uznanie, iż doszło do naruszenia obowiązku kalibracji tachografu, podczas gdy obowiązek taki nie istniał, a to z uwagi na fakt, iż opisane przez organ I instancji okoliczności dotyczyły przewozów bezpośrednio związanych ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, a więc o naruszeniu tym nie mogło być mowy z uwagi na ustawowe zwolnienie spod tego obowiązku.
4. art. 92a ust. 1, 7,11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zał. Nr 3, Ip. 6.3.16. poprzez błędne uznanie, iż doszło do nieokazania podczas kontroli tzw. wykresówki dla pojazdu o nr [...] z dnia 12.03.2021 r., podczas gdy obowiązek taki nie istniał, a to z uwagi na fakt, iż opisane przez organ okoliczności dotyczyły przewozów bezpośrednio związanych ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, a więc o naruszeniu tym nie mogło być mowy z uwagi na ustawowe zwolnienie spod tego obowiązku, a nadto całkowicie błędne uznanie, iż odbiór odpadów o kodzie 20 01 32 odbywał się z pojemników znajdujących się przy a nie wewnątrz aptek.
5. art. 92a ust. 1, 7, 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zał. nr 3, Ip. 6.2.1. poprzez błędne uznanie, iż doszło do niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy , prędkości pojazdu lub przebytej drogi, podczas gdy po pierwsze działanie urządzenia rejestrującego bez włożonej wykresówki nie może być uznane za ingerencję w urządzenie rejestrujące, a nadto zarzucane naruszenia dot. przewozów związanych ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, a więc o naruszeniu tym nie mogło być mowy z uwagi na ustawowe zwolnienie spod tego obowiązku.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organu obu instancji przyjmując nieprawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 w rezultacie nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy nie poczyniły ustaleń faktycznych, co do tego, czy w dniach stanowiących podstawę wykazanego wobec skarżącego naruszenia (art. 92a ust. 1, 7, 11 u.t.d. zał. nr 3, Ip. 6.3.18, Ip. 6.1.5., Ip. 6.3.16., Ip. 6.2.1.), przedmiotem realizowanych przewozów nie były odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów niż gospodarstwa domowe, a jednocześnie były to odpady, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w tych gospodarstwach. Organ nie ustalił, czy w powyższych dniach skarżący realizował przewozy wykonywane pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem i wywozem odpadów komunalnych.
Ponadto organ odwoławczy z całkowicie niezrozumianych przyczyn utrzymuje, że pojemniki na odpady z gospodarstw domowych znajdowały się przy aptekach, a nie wewnątrz, co mogłoby sugerować, że są to pojemniki do zastosowań komercyjnych, do których oprócz mieszkańców, leki mogą dostarczać również firmy. Tymczasem, pojemniki te miały niewielkie rozmiary i znajdowały się wewnątrz aptek (w załączeniu dokumentacja zdjęciowa), a dostęp do nich mieli jedynie mieszkańcy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty zostały przez Sąd podzielone.
W u.t.d. zawarto przepisy odnoszące się do problematyki administracyjnych kar pieniężnych, co nastąpiło w rozdziale 11 tej ustawy. Zgodnie z art. 92a ust. 1, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć kwoty 25 000 złotych dla podmiotu zatrudniającego średnio powyżej 50 do 250 kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d.). W myśl art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń, numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń, wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy.
Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2460/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Sankcja administracyjna nałożona zaskarżoną decyzją, ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. II GSK 716/10, opubl. w CBOSA). Przepis ten ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1257/06, opubl. w CBOSA).
Należy także zauważyć, że decyzja o nałożeniu kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Co więcej odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara jest więc następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. II GSK 1027/13, opubl. w CBOSA). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, opubl. OTK-A 2008/2/30). Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Stosownie do art. 4 pkt 22 u.t.d. odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 tej ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z u.t.d., jak i wskazanych w tym przepisie aktów. Odpowiedzialność ta nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.
Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 81 ust. 5 p.r.d., badanie techniczne wykonuje się corocznie. Dotyczy to pojazdów, naczep i przyczep o dmc pow. 3,5 t. W niniejszej sprawie niespornym jest, że podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa poddano analizie dokumenty z pojazdów w tym dowody rejestracyjne oraz dane cyfrowe z tachografów zamontowanych w pojazdach pod względem terminowego wykonywania technicznych badań okresowych pojazdów i w 4 przypadkach stwierdzono brak ważnego badania technicznego. W związku z powyższym organ nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.
W pierwszej kolejności należało zatem rozpoznać zarzuty skarżącej dotyczące braku obowiązku używania tachografu mające wpływ na ocenę pozostałych stwierdzonych naruszeń. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 1276/15 (opubl. w CBOSA) i częściowo posłuży się argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu tego wyroku.
Wyłączeniu z rejestracji aktywności na wykresówce podlegają, w ocenie organu, przewozy realizowane w ramach zbierania i wywozu odpadów z gospodarstw domowych, co zostało przez organ uwzględnione. Wyłączeniu nie podlegają natomiast przewozy realizowane w ramach zbierania i wywozu odpadów od innych podmiotów niż gospodarstwa domowe. W związku z tym, do przewozów związanych z odbiorem odpadów z przedsiębiorstw lub instytucji użytku publicznego należy stosować, jak argumentował organ, przepisy rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia nr 3821/85, a więc używać wykresówek lub kart kierowców. Odstępstwo dotyczy przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem i wywozem odpadów komunalnych, a więc odpadów powstających w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpadów niezawierających odpadów niebezpiecznych pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zasadność tego stanowiska potwierdza wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie C-222/12.
Na mocy art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde państwo członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi państwami, na terytorium innego państwa członkowskiego, mające zastosowanie między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Korzystając z tej możliwości polski ustawodawca w art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowcy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 220, z późn. zm.; dalej u.c.p.k.) przyjął, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia, jak również z zakresu stosowania rozporządzenia nr 3821/85.
Konsekwencją uregulowania na poziomie prawodawstwa unijnego zasady rejestrowania czasu pracy kierowców, przerw i okresów odpoczynków, jak i wyjątków od tej zasady jest obowiązek państw członkowskich dokonywania wykładni przepisów krajowych, w tym spornego w tej sprawie pojęcia "odpady z gospodarstw domowych", w sposób uwzględniający cele wprowadzenia tej regulacji przez instytucje unijne, jak i w sposób zapewniający jej skuteczność oraz jednolitość wykładni i stosowania przez krajowe organy poszczególnych państw członkowskich (pkt 36 preambuły rozporządzenia nr 561/2006). W drodze wykładni zawartego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 pojęcia "odpady z gospodarstw domowych" nie jest zatem dopuszczalne doprowadzenie do sytuacji, w której zniweczone zostałoby osiągnięcie zakładanych przez ustawodawcę unijnego celów regulacji socjalnej w transporcie drogowym. Te zaś zmierzają do osiągnięcia optymalnej skuteczności nadzorowania i egzekwowania przepisów socjalnych w transporcie drogowym (pkt 36 preambuły i art. 1 rozporządzenia nr 561/2006); poprawy warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem i bezpieczeństwa drogowego oraz wspierania postępu społecznego (pkt 17 i pkt 22 preambuły rozporządzenia nr 561/2006); oraz ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego (art. 1 rozporządzenia nr 561/2006). Realizacji tych celów służą przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób (pkt 17 preambuły i art. 1 rozporządzenia nr 561/2006), uprawnienia państw do przyjęcia stosownych środków (pkt 22), stanowienia przepisów dotyczących kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów rozporządzenia oraz ich wykonania, które to kary muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (pkt 26).
Przepis art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 należy zatem interpretować w sposób ścisły. Na wymóg ścisłej wykładni tegoż pojęcia wskazuje również zawarty w tym przepisie zwrot "o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1", nakazujący uwzględnić przy stosowaniu tego odstępstwa cele rozporządzenia, jakimi są zapewnienie bezpieczeństwa drogowego, poprawy warunków pracy kierowców oraz konkurencyjności różnych rodzajów transportu lądowego. Wszelkie odstępstwa od reguł zmierzających do realizacji tych wartości są zatem dopuszczalne o ile nie niweczą tych nadrzędnych celów ustawodawcy unijnego. Z treści art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 wynika nadto, iż wykonywany danym pojazdem przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach analizowanego wyłączenia, powinien realizować konkretną wskazaną w przepisie funkcję, w związku z którą przewóz ten jest dokonywany. Związek ten musi być przy tym bezpośredni i wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dokonując wykładni użytego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 zwrotu "odpady z gospodarstw domowych", wskazać należy, że zwrot ten nie został zdefiniowany ani przez ustawodawcę unijnego, ani krajowego. Niemniej jednak już literalne brzmienie tego zwrotu w zestawieniu z faktem, iż art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 wprowadza odstępstwa od ogólnego reżimu rozporządzenia wprost i jednoznacznie wskazuje, iż odstępstwo to obejmuje tylko i wyłącznie przewozy odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Akcentowanie przez ustawodawcę unijnego pochodzenia odpadów (poprzez użycie spójnika "z" łączącego słowa odpady i gospodarstwa domowe) wskazuje, że ich wytwórcą dla potrzeb zastosowania tego odstępstwa może być jedynie gospodarstwo domowe, nie zaś jakikolwiek inny wytwórca, np. przedsiębiorca, choćby wytwarzał on - poza odpadami przemysłowymi - również odpady o cechach zbliżonych do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Decydujące znaczenie dla spornego odstępstwa ma zatem miejsce powstania odpadów (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. II GSK 1203/12, opubl. w CBOSA). Powyższy kierunek wykładni analizowanego pojęcia potwierdzają użyte w innych wersjach językowych art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 zwroty w angielskiej: "door-to-door Household refuse collection and disposal", we francuskiej: "à l'élimination en porte-à-porte des déchets ménagers", co można zrozumieć jako "zbieranie odpadów z gospodarstw domowych od drzwi do drzwi i ich wywóz" czy w hiszpańskiej: "de recogida y eliminación de residuos domésticos a domicilio" co można zrozumieć jako "odbieranie i usuwanie odpadów z gospodarstw domowych z miejsca zamieszkania". Istotny w procesie wykładni spornego sformułowania jest również fakt, iż pojęcia: "odpady z gospodarstw domowych" i "odpady komunalne" nie są pojęciami zakresowo tożsamymi, co wynika z unijnej regulacji prawnej, w tym dyrektywy nr 2008/98/WE, decyzji Komisji 2000/532/WE czy rozporządzenia nr 1013/2006, oraz regulacji krajowej, w tym ustawy o odpadach czy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odnoszących się do przemieszczania i gospodarowania odpadami. Niemniej jednak podnieść można, że ustawodawca unijny – zmierzając w kierunku zmniejszenia negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska oraz stworzenia europejskiego społeczeństwa recyklingu o wysokiej wydajności zasobów oraz promowania wysokiej jakości recyklingu - wskazuje na różne podejście do zbiórki odpadów z gospodarstw domowych oraz odpadów o podobnym charakterze i składzie a pochodzących od innych wytwórców; rozróżnia strumienie odpadów innego pochodzenia podobne do odpadów z gospodarstw domowych (odpady komunalne) i odpady z gospodarstw domowych, akcentując pochodzenie odpadów; a także wprowadza selektywną zbiórkę odpadów, rozumianą jako dany strumień odpadów, obejmujący jedynie odpady jednego rodzaju i o tym samym charakterze. Wyróżniając zaś kategorie odpadów wskazuje m.in. odpady niebezpieczne, bioodpady, odpady z gospodarstw domowych, odpady komunalne i zmieszane odpady komunalne; zaś w ramach odpadów komunalnych wymienia odpady z gospodarstw domowych oraz podobne odpady handlowe, przemysłowe i instytucjonalne, łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. A zatem nawet na gruncie regulacji prawnej dotyczącej gromadzenia i przetwarzania odpadów, nie budzi najmniejszej wątpliwości, że ustawodawca traktuje odpady z gospodarstw domowych jako element szerszej kategorii odpadów komunalnych. Wnioski płynące z tej regulacji unijnej potwierdza przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku krajowa definicja odpadów komunalnych, obejmująca odpady powstające w gospodarstwach domowych (z wyjątkiem pojazdów wycofanych z eksploatacji) oraz odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W definicji tej na podkreślenie zasługuje użyty przez ustawodawcę zwrot "powstające w gospodarstwach domowych" i "pochodzące od innych wytwórców", wskazujący tak jak art. 13 ust. 1 lit. h. rozporządzenia nr 561/2006 na miejsce (pochodzenie) powstania odpadów jako kryterium ich rozróżnienia i kwalifikowania.
Z powyższego wynika zatem, że przejazdy pojazdem, realizującym funkcje określone w art. 13 ust. 1 rozporządzania nr 561/2006, na krótkich dystansach i w krótkim czasie, a za takie bez wątpienia można uznać przejazdy pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami (gospodarstwami domowymi), nie zagrażają realizacji celów rozporządzenia w zakresie czasu pracy, przerw i odpoczynków kierowców i z tego względu dopuszczalne jest określone w art. 13 ust. 1 lit. h. rozporządzenia nr 561/2006 odstępstwo od ogólnego reżimu rejestracji aktywności kierowców. W takiej sytuacji rejestrowanie wszystkich czynności kierowcy z uwagi na liczne, krótkie i w krótkich odstępach czasu postoje celem załadunku odpadów wręcz utrudniałoby korzystanie z urządzeń rejestrujących, gdyż w bardzo krótkim czasie kierowca musiałby dokonywać niezliczonej liczby odpowiednich adnotacji na urządzeniu rejestrującym. Tego zaś nie da się pogodzić z celem, dla którego wprowadzono wymóg rejestrowania czasu pracy, przerw i odpoczynków kierowców.
W konsekwencji pozbawione znaczenia prawnego jest czynienie jakichkolwiek ustaleń na okoliczność faktyczną charakteru i składu odpadów, wytworzonych przez przedsiębiorstwa. Dla uznania zasadności nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej istotne i jednocześnie wystarczające jest natomiast – co wynika z wykładni art. 13 ust. 1 lit. h. rozporządzenia nr 561/2006 – niewątpliwe ustalenie źródła pochodzenia spornych odpadów i okresu wykonywania przejazdów, tj. że odpady nie były odbierane z gospodarstw domowych, a także, że aktywność kierowców i pojazdów nie była rejestrowana za pomocą urządzeń rejestrujących. Ustalone przez organy w tym zakresie niesporne i niekwestionowane przez przedsiębiorcę okoliczności faktyczne, są takie, że nie okazał on podczas przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli wykresówek kierowców w dniach szczegółowo wskazanych w decyzjach administracyjnych oraz że kierowcy w tych dniach realizowali przewozy pojazdami używanymi do zbierania i wywozu odpadów od innych podmiotów niż gospodarstwa domowe.
Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut dotyczący kwalifikacji naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów drogowych bez umieszczenia wykresówek w tachografie, w następstwie czego, w trakcie części przejazdów, nie zarejestrowano aktywności kierowcy, prędkości pojazdu i przebytej drogi.
Przy uwzględnieniu treści protokołu kontrolnego, zasadne jest stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne prawidłowo i nie jest sporny pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego. Istniejący pomiędzy tymi stronami spór, dotyczy wykładni przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Organ II instancji uznał, że stwierdzone naruszenie należy zakwalifikować zgodnie z pkt 6.2.1., obejmującym niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Z kolei skarżąca zarzuciła, że właściwą podstawę prawną naruszenia stanowi pkt 6.3.5., obejmujący niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych. Wybór podstawy prawnej ma wpływ na wysokość zagrożenia karą pieniężną. Naruszenie określone w pkt 6.2.1. jest zagrożone karą pieniężną w kwocie 5 000 zł, natomiast w pkt 6.3.5. w kwocie 3 000 zł.
W ocenie Sądu, skarżąca słusznie zarzuciła, że ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny, należy zakwalifikować jako naruszenie z pkt 6.3.5. Tego rodzaju wniosek, znajduje podstawę w wykładni literalnej oraz wykładni systemowej wewnętrznej wymienionych przepisów załącznika nr 3 do ustawy. Z treści pkt 6.2.1. wynika, że niewłaściwa obsługa lub odłączenie tachografu ma m.in. wywołać skutek w postaci nierejestrowania danych na wykresówce. U podstaw tego założenia leży przyjęcie, że wykresówka będzie znajdować się w tachografie. Przepis zatem obejmuje sytuację, w której, na skutek różnego rodzaju działań, urządzenie nie rejestruje danych na wykresówce. Gdyby nie te działania, zapis miałby miejsce, a to jest możliwe jedynie wówczas, gdy wykresówka jest umieszczona w tachografie. Natomiast w pkt 6.3.5. jednoznacznie wskazano, że przepis ten obejmuje przypadek niedopuszczalnego wyjęcia wykresówek, a oczywistą konsekwencją tego, jest brak uwidocznienia danych na wykresówce. W omawianym zakresie pomocne jest także porównanie obu przepisów, przy uwzględnieniu tego do jakiej grupy norm należą. Podkreślenia wymaga, że wymienione przepisy stanowią część większej grupy przepisów dotyczących naruszenia zasad korzystania z tachografów. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, określony w załączniku nr 3 do ustawy, składa się z 10 grup naruszeń. Dla niniejszej sprawy istotną jest grupa 6, określona jako naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów.
W ramach tej grupy, należy wyróżnić trzy podgrupy: 6.1. naruszenie zasad i warunków wyposażenia pojazdu w tachograf, 6.2. wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf, 6.3. naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu. W ocenie Sądu należy przyjąć, że oznaczenie tych podgrup zawiera w sobie treść normatywną, co oznacza, że właściwa wykładnia przepisów określających konkretne naruszenia, wymaga także uwzględnienia opisu danej podgrupy. Odnośnie podgrupy 6.2., kluczowe znaczenie ma posłużenie się przez ustawodawcę słowem "ingerować", które należy odczytywać jako wywieranie negatywnego wpływu na działanie samego urządzenia tachografu lub dane przez niego rejestrowane. Równocześnie zestawienie przypadków naruszeń z podgrup 6.2. i 6.3. wskazuje, że w podgrupie 6.2. zebrano czyny o najwyższym stopniu społecznej szkodliwości z grupy 6, co znalazło także odzwierciedlenie w wysokości sankcji, albowiem czyny z tej podgrupy są zagrożone karą pieniężną w kwocie 10 000 zł i 5 000 zł, podczas gdy w podgrupie 6.3. maksymalną karę stanowi kwota 3 000 zł. Dodatkowo należy przyjąć, że realizacja naruszeń z podgrupy 6.2. wymaga podjęcia działań o wyższym stopniu skomplikowania, niejednokrotnie stosowania dodatkowych urządzeń lub oprogramowania, a działania te będą cechować się większą determinacją sprawcy w naruszeniu zasad, niż czyny z podgrupy 6.3. Czym innym jest z pewnością proste wyjęcie wykresówek, w porównaniu do takiej obsługi tachografu, która, pomimo właściwie umieszczonej wykresówki, wywołuje brak rejestrowania danych lub ich rejestrowanie niezgodnie z rzeczywistością.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona w w/w zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, uznając iż w związku z brakiem wyodrębnienia w rozstrzygnięciu wskazanych powyżej kwot, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie kwot uwzględnionych przez Sąd, pozostała jej część nie charakteryzowałaby się samodzielnością w obrocie prawnym.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Kwota zasądzona na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania, to wpis sądowy i opłata za czynności pełnomocnika, które, na podstawie art. 206 p.p.s.a., zostały miarkowane przy uwzględnieniu faktu, że w istocie skarga została uwzględniona w 3, 2 % oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie, wskazanym przez ustawodawcę. Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OZ 515/21, opubl. w CBOSA