Pełny tekst orzeczenia III SA/Kr 398/25

III SA/Kr 398/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży, zasad usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12 ust. 3, 5 i 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 20 maja 2024 r., nr II/4/2024 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Michałowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr II/4/2024 z 20 maja 2024 r. Rada Gminy Michałowice ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Michałowice.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3, 5 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 2151, dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.").
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie zaskarżył uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
- rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez niezasięgnięcie przed podjęciem uchwały opinii jednostek pomocniczych gminy – sołectw, obejmujących obszar Gminy Michałowice.
W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przed podjęciem uchwały między innym w zakresie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, rada gminy zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Uzyskanie takiej opinii ma charakter obligatoryjny. Jednostkami pomocniczymi gmin są między innymi sołectwa. Na terenie gminy Michałowice funkcjonuje 19 sołectw, których statuty zostały uchwalone uchwałą Rady Gminy Michałowice nr LXI/519/2023 z dnia 29 maja 2023 roku (Dz. Urz. Woj. Małop.2023.4097). Zgodnie z brzmieniem statutów, w każdym sołectwie na terenie gminy funkcjonuje zebranie wiejskie, do kompetencji którego należy między innymi wyrażenie, na wniosek wójta, opinii dotyczących projektów uchwał Rady (§ 5 pkt 4). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała winna była być poddana procedurze opiniodawczej ze strony sołectw funkcjonujących na terenie gminy, a zatem projekt uchwały powinien zostać doręczony odpowiednim organom sołectw - Zebraniom Wiejskim. Charakter przedmiotowej uchwały i jej oddziaływania na terenie całej gminy, skutkowało koniecznością uzyskania opinii wszystkich 19 sołectw.
W ocenie skarżącego wskazane okoliczności wskazują jednoznacznie, iż przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Rada Gminy Michałowice nie zasięgnęła obligatoryjnych opinii jednostek pomocniczych gminy - 19 sołectw funkcjonujących na obszarze gminy. Zawiadomienie przedstawicieli jednostek pomocniczych gminy o konsultacjach społecznych, opublikowane w formie obwieszczenia, w żadnym razie nie może stanowić zasięgnięcia opinii właściwych organów w rozumieniu art. 12 ust. 5 ustawy, ani też jej zastępować. Prokurator podkreślił, że naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2020 r. III SA/Kr 176/20 i z dnia 12 stycznia 2021 r. III SA/Kr 811/20). Zdaniem Prokuratora Rejonowego do takiego istotnego naruszenia procedury doszło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Michałowice wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazała, że ustawa nie określa w jakiej formie ma nastąpić zasięgnięcie opinii jednostek pomocniczych gminy, wskazano jedynie na obowiązek jej zasięgnięcia. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Michałowice zasięgnęła opinii zgodnie z uchwałą z 27 listopada 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Michałowice. Wójt Gminy Michałowice wydał zarządzenie z dnia 6 maja 2024 r. określił formę i sposób przeprowadzenia konsultacji, a zarządzenie zostało publikowane 7 maja 2024 r. na stronie internetowej Urzędu Gminy Michałowice, na tablicy ogłoszeń oraz tablicach informacyjnych we wszystkich sołectwach wchodzących w skład Gminy Michałowice.
Organ wskazał, że zgodnie z zarządzeniem, konsultacje odbyły się w dniu 15 maja 2024 r. w budynku Urzędu Gminy Michałowice. Jak wynika z informacji zamieszczonych w protokole z konsultacji, w toku konsultacji nie wpłynęły żadne opinie do projektu zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 6 uchwały nr XL/307/2017 Rady Gminy Michałowice z dnia 27 listopada 2017 roku w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Michałowice, konsultacje uważa się za ważne bez względu na ilość uczestniczących w nich mieszkańców, przedstawicieli grup społeczno-zawodowych, organizacji pozarządowych lub innych podmiotów. Informacja o przeprowadzeniu konsultacji i ich przebiegu została przedstawiona w trakcie sesji Rady Gminy Michałowice w dniu 20 maja 2024 r. Wobec przeprowadzenia konsultacji zgodnie z obowiązującymi w Gminie Michałowice przepisami niezasadny – w ocenie organu - jest zarzut Prokuratora o niezasięgnięciu opinii zgodnie z wymaganiami art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wymagane jest bowiem jedynie zasięgnięcie opinii, czyli wystąpienie o jej wydanie, nie zaś jej pozyskanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy (ust. 2). Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 3). Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy (ust. 5).
Wydanie zaskarżonej uchwały wymagało zasięgnięcia przez Radę Gminy Michałowice opinii znajdujących się na jej terenie jednostek pomocniczych.
Z okoliczności sprawy wynika, że obwieszczeniem Wójta Gminy Michałowice z 6 maja 2024 r. ogłoszono przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Michałowice, których celem było zebranie opinii jednostek pomocniczych gminy w sprawie projektu uchwały Rady Gminy Michałowice w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Michałowice. Wskazano, że konsultacje skierowane są do przedstawicieli jednostek pomocniczych w gminie Michałowice posiadających czynne prawo wyborcze.
Zarządzeniem nr 74/2024 Wójta Gminy Michałowice z 6 maja 2024 r. w sprawie formy i terminu przeprowadzenia konsultacji społecznych postanowiono przeprowadzić konsultacje społeczne w sprawie projektu uchwały Rady Gminy Michałowice w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (§ 1).
Z protokołu konsultacji społecznych wynika, że miały one formę spotkania z przedstawicielami jednostek pomocniczych, nie wpłynęły żadne opinie do projektu uchwały.
Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2).
Z kolei zgodne z art. 89 ust. 1 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Jak stanowi ust. 2, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Do zatwierdzania, uzgadniania lub opiniowania przez organy gminy rozstrzygnięć innych organów przepisy ust. 1, 1a i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 3).
Jak wskazuje się w doktrynie, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w ramach procedowania w sprawie uchwalenia aktów prawa miejscowego ustawodawca przewidział współdziałanie lokalnego organu prawotwórczego z wymienionymi podmiotami prawa. Zasięgnięcie tych opinii stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. W przeciwieństwie do uzgodnienia, opinia nie wiąże organu decyzyjnego (prawotwórczego). Organ prawotwórczy ma prawo i obowiązek do samodzielnej oceny przedłożonej opinii i może w związku z tym uznać, że opinia go nie wiąże w zakresie, w jakim opinia ta wychodzi poza ramy prawa lub jest z nim sprzeczna (por. I. Niżnik – Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, LEX/el 2022). Wskazuje się również, że art. 89 u.s.g. wykorzystuje instytucję milczenia administracyjnego, z którym ustawodawca połączył występujący bezpośrednio z mocy ustawy skutek prawny w postaci przyjęcia przez opiniującego rozstrzygnięcia organu gminy w brzmieniu przedłożonym przez gminę (por. I. Niżnik -Dobosz, jw.).
Obowiązkiem rady gminy przed podjęciem uchwały jest zwrócenie się do organów jednostek pomocniczych (z przepisów statutu wynika, że kompetencja do wyrażenia opinii została przyznana zgromadzeniu mieszkańców), a nie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Oczywiście nie ma przeszkód aby takie konsultacje przeprowadzić zgodnie z art. 5a ust. u.s.g., jednakże nie mogą one zastąpić obowiązku zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych funkcjonujących na terenie gminy.
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 269/19), rada gminy zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przed podjęciem uchwały winna uzyskać opinie jednostek pomocniczych gminy. Zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym, przy czym w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego.
W ocenie Sądu przeprowadzenie konsultacji społecznych, zamiast zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych, stanowi naruszenie przepisów procedury podejmowania uchwały określonej w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy będącej podstawą podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. wyrok NSA 5 listopada 2024 r., II GSK 1268/24).
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., mimo upływu roku od jej podjęcia.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.