III SA/Kr 390/16

III SA/Kr 390/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Bociąga
Krystyna Kutzner
Maria Zawadzka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 853/17 - Wyrok NSA z 2019-03-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
Art. 5b ust. 1, art. 6  ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 87 ust. 4, art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2015 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2015 r. nr [...] o nałożeniu na A Sp. z o.o. w K kary pieniężnej w wysokości 8000 zł.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 28 kwietnia 2015 roku w K miała miejsce kontrola pojazdu marki MAZDA nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazdem kierował K. D., który okazał do kontroli m.in. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzieloną przedsiębiorstwu A sp. z o.o. przez Wójta Gminy Z w dniu 13 października 2014 roku. Podczas kontroli przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Z jego zeznań wynikało, że był pracownikiem przedsiębiorstwa A sp. z o.o. wykonującym przewozy osób taksówką na podstawie licencji udzielonej ww. spółce. Kierowca zeznał, że w dniu kontroli wykonał dwa przewozy (kursy) i w obu przypadkach były to przewozy wykonane w obrębie K. Pierwszy kurs został zrealizowany z ul. Ł na ul. O, natomiast drugi z centrum na ul. Ż. Obydwa kursy odbyły się na podstawie zleceń przekazanych kierowcy za pomocą aplikacji zainstalowanej w telefonie. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...], podpisanym przez kierowcę bez zastrzeżeń.
Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu [...] 2015 r., w której nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 8000 zł stwierdzając, że skarżąca spółka dopuściła się naruszenia określonego w Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2013.267), dalej: "u.t.d.", tj. wykonywała transport drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca domagała się jej uchylenia, przesłuchania świadków oraz przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy administracyjnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 i art. 81 K.p.a., mające jej zdaniem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem strony skarżącej decyzję należało uchylić z uwagi na nieuwzględnienie przez organ wniosku o ponowne przesłuchanie świadków i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co stanowiło naruszenie art. 79 K.p.a., z uwagi na fakt, że strona nie miała możliwości uczestniczenia w przeprowadzanym dowodzie. Spółka zarzuciła także organowi, że nie powiadomił jej o zakończeniu postępowania w sprawie i uniemożliwił jej wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji. Skarżąca spółka zauważyła też, że niepozostawienie organowi jakiejkolwiek swobody w zakresie sankcji karnej poprzez możliwość jej miarkowania budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej.
Decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 87 ust. 4, art. 4 pkt 22, art. 92 a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy i stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy podniósł, że przejazd kontrolowaną taksówką nie spełniał żadnego ze wskazanych w art. 6 ust. 5 u.t.d. kryteriów świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Zdaniem organu skarżąca spółka świadczyła dwie usługi przewozu taksówką pasażerów w obrębie K, a zatem poza obszarem gminy Z, wskazanym w licencji nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest na konkretny pojazd i określony obszar, jest więc uprawnieniem podmiotowo - przedmiotowym. Licencja na transport drogowy taksówką uprawnia zatem przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie na obszarach objętych zezwoleniem. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest jedynie w art. 6 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zdaniem organu odwoławczego powyższy wyjątek nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy oczekuje na innym obszarze, niż ten określony w licencji, na pasażerów i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru. Taka interpretacja w ocenie organu wypaczałaby sens tego przepisu i intencje ustawodawcy, co w konsekwencji prowadziłoby do sytuacji, w której wykonujący transport drogowy taksówką mógłby wykonywać stale przewozy poza obszarem wymienionym w licencji. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji.
Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące nieuwzględnienia wniosku o przesłuchanie świadków i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ odwoławczy podniósł, że są one nieuzasadnione albowiem okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie dowodów przeprowadzonych w toku kontroli drogowej, tj. dowodu z dokumentów oraz dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że skarżąca spółka wnioskując o ponowne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków nie skonkretyzowała, o jakich świadków chodzi i nie wskazała, na jaką okoliczność należy świadków przesłuchać. Zaznaczono, że przesłuchania kierowcy w charakterze świadka podczas kontroli drogowej odbyło się przed wszczęciem postępowania administracyjnego, dlatego nie podlegało pod obowiązki wynikające z K.p.a., m.in. obowiązek zawiadomienia strony o przeprowadzanym dowodzie. Organ odwoławczy nie znalazł też uzasadnienia dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.
Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
– art. 10 §1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;
– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji;
– art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, brak rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego;
– art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
– art. 107 § 3 K.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu;
– art. 81 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności,
– art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niedokonanie kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego i odmowę dopuszczenia dowodów, co skutkowało poczynieniem błędnych i niepełnych ustaleń.
W odpowiedzi na skargę na decyzję, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Sąd zauważa, że WSA w Krakowie wyrokami z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 182/16 oraz z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 329/16 oddalono skargi spółki będącej stroną skarżącą w niniejszej sprawie, w sprawach o takim samym przedmiocie. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. wyrokach i przyjmuje je za własne.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 92 a ust. 1, 6, 7 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych (ust. 1). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Zgodnie z ust. 7 przepisy ust. 1,3 pkt. 5 i ust. 5 i 6 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do podmiotów wymienionych w pkt. 1-7, w tym do organizatora transportu (pkt.6).
Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar obejmujący 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d., dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.
Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został przez organy ustalony prawidłowo. Poza sporem w sprawie jest, że w dniu 28 kwietnia 2015 r. w K przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Pojazdem kierował K. D., który okazał do kontroli m.in. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej przedsiębiorstwu A sp. z o.o. przez Wójta Gminy Z w dniu 13 października 2014 r., która uprawniała do wykonywania przewozu osób taksówką o w/w numerze rejestracyjnym, na obszarze Gminy Z. Niesporne jest także, że w dniu kontroli kierowca wykonał dwa przewozy (kursy) i w obu przypadkach były to przewozy wykonane w obrębie K. Pierwszy kurs został zrealizowany z ul. Ł na ul. O, natomiast drugi z centrum na ul. Ż. Obydwa kursy odbyły się na podstawie zleceń przekazanych kierowcy za pomocą aplikacji zainstalowanej w telefonie. Jest oczywiste, że K nie leży w na terenie gminy Z, co oznacza, że sporny kurs został odbyty poza terenem objętym posiadaną licencją, a więc niezgodnie z tą licencją. Skarżąca spółka nie kwestionuje także ustalenia, że nie posiada uprawnienia przewozowego, na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie K.
Dopuszczenie w ust. 5 art. 6 u.t.d. wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar poza obszar oznacza tyle, iż kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na obszar której udzielono licencji. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykonanie przewozu poza obszarem gminy określonym w licencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 272/14, http://sip.lex.pl/orzeczenie 521769706). Nie ulega wątpliwości, że kursy, które zrealizował kierowca na zlecenie skarżącej spółki rozpoczęły się w K i w K został zakończone. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp. 1.1 do u.t.d. Posiadana i okazana licencja nie uprawnia do odbywania kursów, które rozpoczynają się poza obszarem gminy Z i kończą się poza tym obszarem. W stanie faktycznym sprawy usługa była świadczona "w całości" poza obszarem określonym w licencji. W sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, bo jest uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należy uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, czyli narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W skardze skarżąca spółka podnosi zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, nie kwestionując ustalonego przez organy stanu faktycznego, ani skutków prawnych wynikających z tak ustalonego stanu, w świetle treści obowiązujących przepisów u.t.d. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Główny zarzut dotyczy nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania świadków, a przede wszystkim kierowcy taksówki w obecności skarżącej. Naruszenie to spowodowało zdaniem skarżącej brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym i dokonanie ustaleń w sposób uniemożliwiający skarżącej odniesienie się do okoliczności sprawy. Wskazać zatem należy przede wszystkim na istotną wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, oraz na relację między przepisem art. 73 ust. 1 pkt. 4) i ust. 1a u.t.d. i art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym stronę reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt. 4 i ust. 1a u.t.d., w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a w przypadku, gdy w trakcie kontroli zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor dokumentuje poprzez sporządzenie protokołu kontroli (art. 74 u.t.d.), który stanowi dowód przeprowadzenia postępowania kontrolnego i dowód dokonanych w nim ustaleń. Protokół kontroli powinien zostać podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego. Na podstawie art. 74 ust. 2 u.t.d. kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje na powagę ustaleń opisanych w protokole kontroli, który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. (por. por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 156/13, z dnia 15 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 687/11, dostępne: http//orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi III SA/Łd 356/14, zgodnie z którym protokół kontroli jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. W kontrolowanej sprawie kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń.
Dopuszczenie – jak chce strona skarżąca - dowodu z ponownego przesłuchania takiego świadka w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego podlega regułom wynikającym z przepisów art. 75, art. 77 i art. 78 K.p.a., a więc winno mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu są okoliczności już stwierdzone innymi dowodami, chyba ze mają one znaczenie dla sprawy. Także przeprowadzenie rozprawy podlega regułom wynikającym z art. 89 kpa. Zauważyć należy, że skarżąca, wnioskując w toku postępowania - w piśmie z dnia 18 maja 2015 r., oraz w odwołaniu - o wyznaczenie rozprawy oraz przesłuchanie świadków motywowała swój wniosek wyłącznie brakiem możliwości zadawania świadkom pytań oraz niepowiadomieniem jej o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchań świadków. Motywacja taka nie mogła być wystarczająca, a więc skuteczna, wobec przytoczonej wyżej treści art. 73 u.t.d. i wagi tego dowodu w kontrolowanym postępowaniu. Nie wskazała natomiast skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji na żadne okoliczności mające być przedmiotem dowodzenia, wskazujące, iż stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny aniżeli wynika to z przesłuchania świadków. Nie powołała się także na inne okoliczności, które świadczyłyby o zasadności zastosowania przez organy przepisu art. 92 c u.t.d., tj. nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, względnie umorzenia wszczętego postępowania. Podkreślić należy, że istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność administracyjną za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego okoliczności, o których mowa w tym przepisie powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Sama natomiast okoliczność dokonania przez organy ustaleń faktycznych na podstawie sporządzonego protokołu kontroli nie uzasadniała prowadzenia ponownych dowodów z przesłuchania świadków, ani przeprowadzania rozprawy. Takie przeprowadzenie postępowania nie doprowadziło - wbrew stanowisku skargi - do wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia lub nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych w sprawie okoliczności.
Sąd nie stwierdził także, aby dokonane przez organy ustalenia faktyczne były sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy odniósł się do istotnych zarzutów odwołania, oraz wskazał, że wobec jednoznacznych zeznań kierowcy brak podstaw do ich uzupełniania w drodze ponownego przesłuchania. Zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom ustanowionym w art. 107 § 1 K.p.a., a jej uzasadnienie odpowiada w całości regulacji wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a. jest prawidłowe – tak co do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione jak i wskazania oraz omówienia zastosowanych przez organ przepisów prawa.
Wobec nieuwzględnienia zarzutów skargi jako nie mających oparcia w przepisach prawa materialnego oraz przepisach postępowania, oraz braku naruszeń prawa, które należałoby brać pod uwagę z urzędu, skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.