III SA/Kr 270/24

III SA/Kr 270/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 728
ART. 4   pkt 22  lit. v, 87 ust. 1  pkt 3  lit. f, 92a ust. 1  i 3 oraz ust. 7  pkt 1, 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 października 2023 r., znak: BP.501.2108.2023.0949.DL1.475480, w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez L. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zwaną dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 27 października 2023 r., znak: BP.501.2108.2023.0949.DL1.475480, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. v, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1 i 3 oraz 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), art. 69 ust. 1 i 1a ustawy 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., zwanej dalej ustawą o odpadach), § 8-11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1742) oraz Ip. 4.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr WP.8150.100.2023.I0049.JZ(140) o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych).
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr WP.8150.100.2023.I0049.JZ(140) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę skarżącą karę pieniężnej w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych).
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, tj. naruszenie określone w Ip. 4.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu 26 września 2022 r. we W., przy skrzyżowaniu ul. K. z ul. T. kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki Volvo o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował R. S. stwierdzono, że kierujący przewoził ładunek odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Odpady te przewoził z M. do W. przy ul. N. Wymieniony pojazd był oznakowany tablicą informującą o przewozie odpadów. Opisany krajowy transport drogowy rzeczy kierujący wykonywał w imieniu przedsiębiorcy L. Spółka ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. pod nr [...]. Do kontroli kierujący nie okazał żadnego dokumentu przewozowego dotyczącego przewożonego ładunku. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia 26 września 2022 r.
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca, domagając się uchylenia kwestionowanej decyzji i umorzenia postępowania, podniosła, że przewożony w jej imieniu w dniu kontroli towar nie był odpadem, lecz materiałem do stabilizowania, czyli utworzenia platformy na terenie budowy AMW prowadzonej we W. przy ul. N./M., co potwierdza dołączony do pisma dokument WZ.
Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym określa natomiast w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto wskazał, że zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IV a k.p.a.
Organ wyjaśnił, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje jakie dokumenty kierujący jest zobowiązany posiadać podczas wykonywania danego przewozu drogowego i okazywać je na żądanie uprawnionego organu kontroli. Według tego przepisu kierujący ma obowiązek posiadać kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Zaświadczenie określone w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców kierowca powinien posiadać, gdy kierowca nie miał możliwości wprowadzenia danych dotyczących okresów wymienionych tym przepisem, zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 lub Umową AETR. Takie zaświadczenie zobowiązany jest wystawić kierowcy przedsiębiorca, dla którego kierowca wykonuje przewóz drogowy. Natomiast w przypadku wykonywania przewozu odpadów kierowca powinien posiadać dokumenty przewozowe, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Dokumenty te określa § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742). Powołany przepis § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia dokładnie wskazuje jakie dokumenty powinien posiadać kierujący wykonujący przewóz odpadów. Są to: karta przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, faktura sprzedaży odpadów, podstawowa charakterystyka odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach oraz dokument dotyczący trans granicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W przypadku braku wymienionych dokumentów transportujący odpady jest zobowiązany posiadać inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów.
Zdaniem organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli, tj. w dniu 26 września 2022 r. kierujący pojazdem w imieniu strony skarżącej wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z M. do W. przy ul. N. samochodem ciężarowym marki Volvo o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący przewoził ładunek odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Wymieniony pojazd był oznakowany tablicą informującą o przewozie odpadów, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Przewóz ten kierujący wykonywał na podstawie wypisu nr 1 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Natomiast kierujący nie posiadał żadnego dokumentu dotyczącego przewożonych odpadów. Z pism strony z dnia 10 listopada 2022 r. i z dnia 1 lutego 2023 r. wynika, że opisany ładunek był przewożony z budowy [...] Budowa Mostów [...] w ciągu drogi wojewódzkiej [...] we W. na budowę AWW we W. przy ul. N. Ładunek ten przekazało przedsiębiorstwo T. S.A. Organ pierwszej instancji prawidłowo więc nałożył na stronę karę pieniężną wysokości 10.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i Ip. 4.7 załącznika nr 3 do tej ustawy.
Według organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez organ
pierwszej instancji nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 14 października 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu i poinformował stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. dotyczącej prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa strona skorzystała składając wyjaśnienia w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji uwzględnił jedynie wyjaśnienia strony. Zatem strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ pierwszej instancji dokonał także wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. Swoje rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej są niezasadne.
Jako bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut, że uznanie za odpad ładunku przewożonego w dniu kontroli było niezasadne. O kwalifikacji danego przedmiotu za odpad decyduje zachowanie posiadacza danego przedmiotu i przesłanka "pozbycia się" tego przedmiotu. Jak podał, stanowisko w tej kwestii wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2655/17. Organ dodał, że jak wynika z materiału dowodowego posiadaczem ładunku przewożonego w dniu kontroli był przedsiębiorca T. S. A. i pozbył go się przekazując go odbiorcy ładunku. Zatem na podstawie zachowania ww. spółki można stwierdzić, że pozbyła się ładunku towaru przewożonego w dniu kontroli, czyli był on dla niej jedynie odpadem, co więcej skarżąca spółka przewoziła ładunek pojazdem oznakowanym tablicą informującą o przewozie odpadów. Organ zauważył, że sądy administracyjne za odpad uznają także te materiały, które mogą być ponownie wykorzystywane. W tej kwestii stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku 8 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/15. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że cel nabycia ładunku przewożonego w dniu kontroli przez jego odbiorcę nie ma znaczenia dla wykonywanego przewozu. Zatem nawet, jeżeli odbiorca ładunku wykorzysta do własnych potrzeb, to w momencie nadania go do przewozu i podczas przewozu taki towar jest odpadem.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu swojej działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Uwolnienie się od odpowiedzialności za popełnione naruszenie jest możliwe tylko po wykazaniu przez przedsiębiorcę braku wpływu na powstanie naruszenia. Również zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis z art. 92c jest uznawany za przepis o charakterze wyjątkowym, odnoszącym się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.
Reasumując, organ podał, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że żadna z okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy nie miała miejsca. W odwołaniu strona także nie wskazała okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek wyłączających jej odpowiedzialność. Natomiast obowiązek wyposażenia kierowcy w dokumenty wymagane do wykonania danego przewozu drogowego, w tym w dokument przewozowy, spoczywa na przewoźniku. Strona tego obowiązku nie dopełniła, ponieważ nie wyposażyła kierowcy w dokument przewozowy określający rodzaj transportowanych odpadów. Zatem brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższa decyzję, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie, mimo że - okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy wskazują, że strona skarżąca nie miała wpływu na powstanie ewentualnego naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć;
- art. 92a ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł mimo występowania w sprawie przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania.
- art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na zaniechaniu ustaleń w przedmiocie braku wpływu skarżącego na rzekomo dokonane naruszenia, a także wystąpienia naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć,
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i wydanie decyzji, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy,
- art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało utratą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
- art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało utratą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji
organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę i postanowieniami art. 119 § 2 P.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.
Sąd nie dopatrzył się też takich naruszeń przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego który by skutkował koniecznością uchylenia tych decyzji.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy art. 4 pkt 22 lit. v, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1 i 3 oraz 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 728, zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), art. 69 ust. 1 i 1a ustawy 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., zwanej dalej ustawą o odpadach), § 8-11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1742) oraz Ip. 4.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym określa, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie.
Stosownie do postanowień art. 92a ust. 7 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W myśl lp 4.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o których mowa w wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – sankcjonowane jest kara pieniężną w wysokości 10.000 zł.
W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami, jest kwestia zakwalifikowania przewożonych przez stronę skarżącą materiałów w dniu w dniu 26 września 2022 r.
Zdaniem Sądu, po pierwsze nie można skutecznie zarzucić orzekającym w sprawie organom obydwu instancji, że dopuściły się one naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew twierdzeniom skargi zebrały one wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy materiał dowodowy, który w całości i we wzajemnej łączności prawidłowo też oceniły.
Podkreślić należy, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2460/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Sankcja administracyjna nałożona zaskarżoną decyzją, ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. II GSK 716/10, opubl. w CBOSA). Przepis ten ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1257/06, opubl. w CBOSA).
Decyzja o nałożeniu kary na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ma więc charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Co więcej odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara jest więc następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Protokół kontroli drogowej nr [...] z dnia 26 września 2022 r., sporządzony na podstawie art. 74 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., został sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podstawę dla określenia stanu faktycznego z pewnością stanowił wskazany protokół kontroli drogowej. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektora i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. II GSK 1416/15, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie protokół został prawidłowo podpisany przez kierowcę, i to w nim stwierdzono, że doszło do naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Właśnie bowiem z ustawy o transporcie drogowym wynika delikt administracyjny stwierdzony podczas kontroli, i na jej podstawie nakładana jest kara pieniężna. Przedstawiony stan faktyczny niewątpliwie wskazuje, że doszło do deliktu administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania protokołu, które prowadziłoby do naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły zatem wszelkie niezbędne działania w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. W aktach sprawy znajdują się dowody, w tym protokół z kontroli jako fundamentalny dowód, uzupełniony materiałem zdjęciowym, które są konieczne i wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a organy dokonały ich wszechstronnej i właściwej oceny.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dniu kontroli kierowca, działając w imieniu i na rzecz strony skarżącej wykonywał transport drogowy rzeczy przewożąc glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 z M. do W. przy ul. N. Wymieniony pojazd był oznakowany tablicą informującą o przewozie odpadów.
Trafna i przekonywująca jest, w ocenie Sądu, argumentacja orzekających organów, że ten rodzaj przewożonych przez stronę skarżącą rzeczy, to odpady.
O kwalifikacji danego przedmiotu za odpad decyduje zachowanie posiadacza danego przedmiotu i przesłanka "pozbycia się" tego przedmiotu. Stanowisko w tej kwestii wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2655/17. W tezie 2 do tego wyroku NSA wskazał: "O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przy tym przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli
nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej."
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela to stanowisko. Prawidłowa jest zatem i ocena i argumentacja organów, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż posiadaczem przedmiotowego ładunku przewożonego w dniu kontroli był przedsiębiorca T. S.A., który - pozbył go się - przekazując go odbiorcy ładunku. Zatem na podstawie zachowania tego podmiotu można jednoznacznie stwierdzić, że pozbyła się ładunku towaru przewożonego w dniu kontroli, czyli był on dla niej jedynie, jak trafnie podniósł organ, rzeczywiście - odpadem. Dodatkowo podnieść należy, co także uczynił zasadnie organ odwoławczy, że strona skarżąca przewoziła ładunek pojazdem oznakowanym tablicą informującą o przewozie odpadów. Wskazuje to więc na to, że także w jej ocenie ładunek ten był odpadem,.
W orzecznictwie sądy administracyjne za odpad uznają także te materiały, które mogą być ponownie wykorzystywane. W tej kwestii stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/15. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał: "Z powołanych przepisów wynika, że niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest, aby posiadacz wyzbywał się jego lub zamierzał się wyzbyć. Zarówno prawo krajowe jak i wspólnotowe nie definiuje pojęcia "pozbywania się" ("usuwania"). Niemniej jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny prawniczej "pozbycie" oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z j ego pierwotnym przeznaczeniem (tak m.in. wyrok NSA z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08). Z "pozbyciem się" mamy także do czynienia wówczas, gdy posiadacz przedmiotu nie znajduje dla niego żadnego zastosowania (por. W. Radecki: Ustawa o odpadach. Komentarz. Warszawa 2008 r., s. 81). Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/WA 174/08, stwierdził, że: "w kontekście kwalifikacji przedmiotu jako odpadu chodzi raczej o brak użyteczności zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co - jak wskazuje doświadczenie życiowe - może mieć charakter względny/subiektywny (rzecz nieużyteczna dla jednej osoby może pozostać przydatna dla innej osoby)". Należy w tym miejscu podkreślić, że problematykę definicji odpadów poruszają także liczne orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W wyr oku z dnia 22 marca 1990 r. (C-359/88) Trybunał orzekł, że substancje i przedmioty zdolne do powtórnego wykorzystania mogą być odpadem. Z kolei w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97 Trybunał orzekł, że przedmiot poddawany procesom odzysku jest odpadem (wyrok ETS z dnia 15 czerwca 2000 r.). W wyroku z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-235/02 (ECR 2004/1B/I-01005) ETS stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Zdaniem ETS odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (wyrok ETS z dnia 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94, C-224/95 - publ. ECR 1997/6/1-03561). W sprawie C 129/96 Trybunał podał, że odpadem jest również substancja bezpośrednio lub pośrednio stanowiąca integralną część procesu produkcji." Także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w tezie do wyroku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2916/17, nie budzi wątpliwości, że wola nabywcy odpadu nie decyduje o tym czy dana rzecz jest odpadem. NSA w tej tezie wskazał: "Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez ich nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz uważa za zbędne i których chce się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania bez przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 11 ustawy o odpadach. "Co należy rozumieć przez odpad wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2655/17. W tezie 2 do tego wyroku NSA podkreślił: " O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przy tym przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu - wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. "
Wobec powyższego za przekonywującą należało uznać argumentację organów, że cel nabycia ładunku przewożonego w dniu kontroli przez jego odbiorcę nie ma znaczenia dla wykonywanego przewozu. Zatem nawet, jeżeli odbiorca ładunku wykorzysta do własnych potrzeb, to w momencie nadania go do przewozu i podczas przewozu taki towar jest odpadem.
W tym stanie faktycznym nie budzi żadnych wątpliwości zatem prawidłowo dokonana przez organy kwalifikacja przewożonego w dniu kontroli przedmiotowego towaru przez stronę skarżącą. Skoro, jak sama podnosiła i podkreśliła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca – przedmiotowy towar był materiałem do stabilizowania, czyli utworzenia platformy na terenie budowy [...] prowadzonej we W. przy ul. N./M., co potwierdza dołączony do pisma dokument WZ, to już z tego wynika, że był on materiałem, którego jeden podmiot się pozbył na rzecz drugiego, do jego ponownego wykorzystania, co wypełnia pojęcie odpadu. Nie był on też wykorzystywany w miejscu jego wydobycia, lecz został przetransportowany poza to miejsce w inne do wykorzystania.
Skoro tak, to w konsekwencji, stosownie do postanowień art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kierujący, przewożąc je zobowiązany był posiadać podczas wykonywania tego przewozu drogowego stosowne, wskazane w tym przepisie dokumenty i okazywać je na żądanie uprawnionego organu kontroli. Dodatkowo zaś, przewożąc odpady, stosownie do treści § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1742) kierujący wykonujący przewóz odpadów powinien posiadać: kartę przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, fakturę sprzedaży odpadów, podstawową charakterystykę odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach oraz dokument dotyczący trans granicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W przypadku braku wymienionych dokumentów transportujący odpady jest zobowiązany posiadać inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów.
Z niewątpliwych ustaleń organów wynika, że kierujący nie posiadał i nie został przez stronę skarżącą w nie wyposażony.
Wobec tego strona skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego, opisanego w l.p. 4.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który za wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o których mowa w wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach – przewiduje karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Organy miały więc wszelkie podstawy do jej nałożenia na stronę skarżącą.
Prawidłowe jest też stanowisko organów, że nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W myśl tego przepisu: Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot
nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu swojej działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Uwolnienie się od odpowiedzialności za popełnione naruszenie jest możliwe tylko po wykazaniu przez przedsiębiorcę braku wpływu na powstanie naruszenia.
Strona skarżąca takich okoliczności uzasadniających zaistnienie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie przedstawiła.
Podniesienie i sformułowanie jedynie treści samego zarzutu, bez poparcia go stosownymi twierdzeniami, a przede wszystkim argumentacją i dowodami, nie stanowi w żaden sposób wykazania błędnego działania organów w tym, jak i w pozostałym zakresie.
Należy podkreślić, że jednoznacznie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot, wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. II GSK 1189/18, opubl. w CBOSA).
Skarga wobec tego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, skoro Sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisom postępowania i prawa materialnego, które by pociągały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie wystarczą same twierdzenia, lecz należy je poprzeć stosownymi dowodami. Ani w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, ani przed organem odwoławczym, ani nawet w skardze strona skarżąca nie przedstawiła stosownych dowodów na okoliczność braku wpływu na powstałe naruszenia ustawy o transporcie drogowym i ustawy o odpadach, poprzestając jedynie na twierdzeniach i odwołując się do orzecznictwa, a także wskazując na okoliczności przeprowadzenia szkoleń kierowców, które odbywają się cyklicznie, a kierowcy są karani stosownymi karami przewidzianymi w Kodeksie pracy. Wobec tych twierdzeń, zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ponownie więc podkreślić należy, że za prawidłową należy przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych, nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych kierowców nie polega tylko na szkoleniu, odbieraniu oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, pouczaniu, lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. też w tym względzie wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 246/15, LEX nr 2101881). Podniesione w skardze zarzuty okazały się więc nieuzasadnione. Kontrolowane decyzje odpowiadają więc prawu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.