III SA/Kr 255/22

III SA/Kr 255/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1 par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 3  par. 1, art. 145  par. 1  pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200  w zw. z art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
Art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
|Dnia 13 września 2022 r. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.Dr./4122/178/2021 w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 1 047 zł (jeden tysiąc czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. znak: SKO.Dr./4122/178/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 czerwca 2021 r. nr 117/G/PK/KR/MD/21/ZDMK w przedmiocie ustalenia i nałożenia na P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: skarżąca), kary pieniężnej w wysokości 3 248 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (dz. [...], obr. [...] Ś.) bez zezwolenia zarządcy, powierzchnią reklamową o treści P., w dniach od 23 lipca 2020 r. do 10 lutego 2021 r., wraz ze wskazaniem sposobu zapłaty ww. kary na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w Krakowie.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., nr 1376 – dalej u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej: k.p.a.).
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W trakcie kontroli pasa drogowego ulicy [...], przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2020 r., stwierdzano zajęcie tego pasa przez szyld reklamowy dwustronny o treści "P.", o wymiarach 0,60 m. x 0,60 m. (całkowita powierzchnia reklamy 0,72 m2), zamontowany na fasadzie budynku na działce nr [...], obr. [...] Ś. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego - dalmierz laserowy [...]. Szyld ten został umieszczony bez zezwolenia zarządcy ww. drogi. W toku czynności wyjaśniających ustalono, iż właścicielem tablicy jest skarżąca, zaś działka nr [...] stanowi pas drogi publicznej jaką jest ulica [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich Krakowa.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego oraz jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Zawiadomienie zostało skierowane do skarżącej i odebrane przez nią w dniu 13 sierpnia 2020 r. W piśmie tym skarżąca została poinformowana, że ujawienie przedmiotowego urządzenia reklamowego w przestrzeni pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, powoduje naliczenie kary pieniężnej od dnia jego ujawnienia.
W związku z powyższym, decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3 248 zł. Uzasadniając nałożenie kary, wskazano że obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nakładają obowiązek wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy [...]. Odwołano się przy tym do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleń dokonanych na podstawie posiadanych danych, np. rejestrów gruntów i map ewidencyjnych.
Organ przywołał przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1-2 oraz postanowienia uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
Z zestawienia powołanych przepisów wywiedziono, iż zasadnym jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3 248,00 zł. Dokonano następujących obliczeń: 203 dni zajęcia pasa drogowego (23 lipca 2020 r. do 10 lutego 2021 r.) x 1,60 zł (stawka wynikająca z uchwały Rady Miasta Krakowa) x 10 (art. 40 ust. 12 ustawy) = 3 248 zł.
Końcowo Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że rozważył w sprawie możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. lecz nie znalazł podstaw do takiego działania w oparciu o przywołane powyżej przepisy.
W odwołaniu wniesionym od decyzji z dnia 16 czerwca 2021 r. skarżąca podniosła naruszenie następujących przepisów prawa:
art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie dokonano szeregu czynności dowodowych, w tym przeprowadzenia dowodu z pomiaru przedmiotu postępowania. Ponadto organ wszczął oficjalne postępowanie dopiero kilka miesięcy po pierwszych czynnościach.
art. 75 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niepowołanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, jakiej wielkości cześć ulicy [...] w K. została zajęta przez wskazany w zaskarżonej decyzji obiekt (przy wcześniejszym ustaleniu, że w ogóle został zajęty pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych).
Powyższe naruszenia skutkowały naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania z uwagi na to, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ przytoczył treść art. 40 ust. 1, ust. 4 i ust. 10 i ust. 12 u.d.p. Wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 8 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Na tej podstawie Rada Miasta Krakowa wydała w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr XXX/789/19 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż przyjęta przez organ I instancji powierzchnia tablicy reklamowej - szyld reklamowy "P." (zlokalizowany nad lokalem o tej samej nazwie), pozostającej w pasie drogowym, ujawnionej podczas kontroli ulicy [...] w K. w dniu 23 lipca 2020 r. została wyliczona prawidłowo i określona jako tablica o pow. 0,6 m x 0,6 m, o powierzchni reklamowej całkowitej wynoszącej 0,72 m2 (tablica dwustronna). Okoliczność ta została wykazana w materiale dowodowym, tj. w protokole z dnia 23 lipca 2020 r., gdzie wskazano wyniki pomiarów tablicy reklamowej oraz sposób jej wymierzania tj. za pomocą dalmierza laserowego [...]. Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się aktualny certyfikat kalibracji tego urządzenia. Kolegium zauważyło, że niezrozumiałe są zarzuty odwołującej o braku należytego wykazania sposobu pomiaru przedmiotowego nośnika reklamowego, skoro sposób pomiaru oraz urządzenie do niego wykorzystane zostały wskazane na stronie 1. decyzji.
Kolegium wskazało także, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna z której wynika niewątpliwie, iż zajęcie danego terenu nastąpiło w granicach pasa drogowego, a której dołączenie jest obowiązkiem organu zgodnie z orzecznictwem sądowym. Jak wynika z materiału dowodowego, ulica [...] jest własnością Gminy Miejskiej Kraków i w całości jest użytkowana jako droga (w rozumieniu przepisów art. 7 u.d.p.) oraz znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miejskiej w Krakowie. Organ zamieścił w materiale dowodowym mapę ewidencyjną z zaznaczonym pasem drogowym wraz z mapą zasadniczą ulicy [...] i okolicznych ulic. Wobec powyższego zarzuty odwołania w zakresie ustalania charakteru drogi są bezzasadne.
Dalej Kolegium wskazało, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że stawka za umieszczenie tego typu szyldu reklamowego, powinna być zakwalifikowana do kategorii opisanej w § 5 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa, tj. jako reklama w formie szyldu mocowanego do elewacji budynku na wysięgnikach, których powierzchnia nie przekracza 1 m2, związanego z działalnością prowadzoną w tym budynku. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem, stawka za zajęcie pasa drogowego przez tego typu reklamy wynosi 1,6 zł za dzień. Kolegium dokonało przy tym weryfikacji wysokości kary ustalonej na mocy zaskarżonej decyzji i stwierdziło, iż została ona wymierzona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę brzmienie cytowanego powyżej § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. określającego m.in. wysokość dziennej stawki dla szyldów reklamowych o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 powierzchni całkowitej jako 1,6 zł, za 1 m2 (co wynika wprost z art. 40 ust. 10 ustawy). Zatem kwota 3 248 zł stanowi iloczyn liczby 203 dni (od 23 lipca 2020 r. do 10 lutego 2020 r. zajętej powierzchni 1 m2 x 1,6 zł x 203 dni x 10 stawka z art. 40 ust. 12 ustawy, co daje finalnie kwotę 3 248 zł.
Końcowo Kolegium wyjaśniło, że każdorazowo, w wypadku ujawnienia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i nałożyć karę pieniężną. Jednocześnie organ I instancji w decyzji rozważył możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów k.p.a., tj. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 189f § 2 k.p.a. Organ ocenił wagę naruszenia, skutki ewentualnego odstąpienia, cele nałożonej kary oraz uwzględnił takie okoliczności jak podmiot dokonujący naruszenia oraz konieczność ochrony interesów podmiotów przestrzegających przepisów prawa i występujących każdorazowo do organów administracyjnych o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na podstawie tych rozważań, organ wywiódł, iż brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Kolegium oceniając te rozważania, stwierdziło że są wyczerpujące, a tym samym nie można im przypisać naruszenia art. 189f k.p.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą w zakresie naruszenia przepisów postępowania, Kolegium stwierdziło, iż nie znajdują one uzasadnienia. Materiał dowodowy jest kompletny, naruszenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy, a przepisy uchwały oraz ustawy o drogach publicznych zastosowane w sposób prawidłowy.
Odnośnie zarzutu zwlekania w wydaniu decyzji, Kolegium wskazało, że pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. organ wszczął postępowanie w sprawie, prawidłowo zawiadomił stronę skarżącą o naruszeniu wraz z pouczeniem o obowiązujących w tym zakresie przepisach. Zawiadomienie to odebrano w dniu 13 sierpnia 2020 r. i nie wywołało ono jakichkolwiek reakcji ze strony skarżącej. Następne kontrole wykonane w dniach 19 sierpnia 2020 r., 2 września 2020 r., 9 listopada 2020 r., 4 grudnia 2020 r., 15 stycznia 2021 r., 10 lutego 2021 r. wykazały, iż szyld nie został usunięty. Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. organ I instancji powiadomił o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i stwierdzonym zajęciu pasa drogowego przez przedmiotowy szyld reklamowy w dniach od 23 lipca 2020 r. do 10 lutego 2021 r. Wskazano na obowiązujące w sprawie przepisy i zasadność wyliczenia kary. Organ wskazał na siedmiodniowy termin do złożenia nowych wyjaśnień, żądań lub wniosków. Również to pismo pozostało bez jakiejkolwiek reakcji ze strony skarżącej. Tym samym, skarżąca posiadała wystarczający czas do usunięcia szyldu, złożenia wyjaśnień, ubiegania się o zmniejszenie kary bądź podejmowania innych działań w sprawie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:
- art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialnoprawnych przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, a w szczególności polegające na błędnym przyjęciu, iż organ pierwszej instancji zebrał pełny materiał dowodowy i wyprowadził z niego prawidłowy wniosek, że w omawianej sprawie sporny stojak znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej; a ponadto odstąpienie od przeprowadzenia opinii biegłego (art. 75 k.p.a.) na okoliczność, jaka część ulicy [...] w K. została zajęta przez wskazany w zaskarżonej decyzji stojak (przy wcześniejszym ustaleniu, że w ogóle został zajęty pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych);
- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez jego zastosowanie pomimo, iż nie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Strona skarżąca podniosła, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż w przedmiotowym postępowaniu istotnym jest jedynie przedłożenie mapy ewidencyjnej i zasadniczej dla wykazania, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Istotnym jest bowiem dowód, z którego by wynikało, czy w ogóle mamy do czynienia z pasem drogowym np. przedstawienie książki drogi. Następną kwestią jest ustalenie, gdzie dokładnie pas drogowy się znajduje na ul. [...] i na końcu zestawienia linii rozgraniczających pas drogowy z miejscem, w którym znajdował się sporny stojak, tj. wrysowanie stojaka na drodze publicznej. Kolegium nie wskazało tymczasem, jak został określony pas drogowy - czy poprzez linie graniczne, czy też granice działki ewidencyjnej. Niezbędnym w tej sytuacji było okazanie granic prawnych pasa drogowego w terenie przez geodetę i opracowanie wstępnego projektu podziału terenu zajętego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy obu instancji nie dokonały jakichkolwiek czynności dowodowych, w szczególności nie wykazały granic pasa drogowego i jednoznacznej kolizji z tym pasem spornego stojaka.
Również metodologia obliczenia wielkości "reklamy" (jak określają stojak organy) została dokonana błędnie. Kolegium - wcześniej Prezydent - w zaskarżonej decyzji nie wskazało, w jaki sposób i w jakich okolicznościach dokonano pomiarów powierzchni "reklamy", która została obliczona w sposób błędny, albowiem rzekoma "reklama" nie miała wielkości 0,72 m2, jak wskazują organy.
Ponadto, zdaniem strony skarżącej, stojaka przy ul. [...] nie można zakwalifikować jako obiektu budowlanego lub reklamy, jak to czynią organy. Organy nie wskazały, który z przepisów uchwały nr XLVIII/1316/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wymienienie jedynie aktu prawnego, na podstawie którego decyzja została wydana jest niewystarczające, w szczególności w sytuacji, gdy uchwała wskazuje na różne obiekty, których umieszczenie w pasie drogowym determinuje różne opłaty.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych:
1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).
Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje okoliczność, że skarżąca zamontowała szyld na elewacji budynku usytuowanego przy ul. [...] w K. oraz nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Skarżąca nie zakwestionowała również ustalenia organów zgodnie z którym szyld był umieszczony na elewacji budynku w dniach od 23 lipca 2020 r. do 10 lutego 2021 r.
W ocenie Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej, że organy nie wykazały granic pasa drogowego, względem tej części elewacji budynku, na której umieszczono reklamę. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...) "Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21).
Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia).
W myśl § 9 rozporządzenia:
1. Ewidencja obejmuje następujące dokumenty ewidencyjne:
1) książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia;
2) dziennik objazdu dróg, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia;
3) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg, sporządzaną z zastosowaniem znaków umownych określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia;
4) książki obiektów mostowych oraz tuneli, których wzory określa załącznik nr 4 do rozporządzenia;
5) kartę obiektu mostowego, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia;
6) wykazy obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, których wzory określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.
2. Dokumenty ewidencyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, prowadzi się do czasu rozbiórki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), drogi, obiektu mostowego, tunelu, przepustu.
3. Dokumenty ewidencyjne promu prowadzi się do czasu wycofania promu z eksploatacji.
Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi, oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi.
W ocenie Sądu, słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej i kopia mapy zasadniczej. Porównanie obydwu map prowadzi do wniosku, że istnieją różnice w odzwierciedleniu przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną oznaczoną jako droga a granicą działki, na której usytuowane są budynki przy ulicy [...], w tym budynek nr [...], na którym zostało umieszczone urządzenie reklamowe. Na mapie ewidencyjnej granica z działką zabudowaną budynkiem nr [...] została przedstawiona linią prostą, natomiast na mapie zasadniczej linią łamaną. Ponadto z dokumentacji fotograficznej wynika, że w budynku znajdują się schody, które nie są zlicowane ze ścianami budynku, nie ustalono również czy schody te, podobnie jak np. dach budynku, znajdują się na działce tym budynkiem zabudowanej, a jeżeli tak, to gdzie dokładnie granica ta przebiega i jakie jest położenie tej granicy w zestawieniu z liniami granicznymi pasa drogowego.
Skarżąca przedstawiła zarzut, iż organy wadliwie określiły powierzchnię reklamy. Organy przeprowadziły dowód z protokołu z kontroli, zawierającego dokumentację fotograficzną urządzenia reklamowego. W protokole wskazano wymiary reklamy oraz za pomocą jakiego urządzenia dokonano ustaleń w tym zakresie. W trakcie postępowania skarżąca nie wnioskowała o powtórne dokonanie pomiarów a także nie podała rozmiarów reklamy. Organy ustaliły, że powierzchnia reklamy wynosi 0,72 m2, natomiast skarżąca nie twierdzi, że ten parametr jest większy niż 1 m2. Nie kwestionując, że ustalenie powierzchni reklamy powinno nastąpić zgodnie z rzeczywistością, to jednakże w niniejszej sprawie ewentualne uchybienia organów nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Jest oczywistym, że przedmiotowa reklama obejmuje pewną powierzchnię, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, wg ustaleń organu nieprzekraczającą 1 m2 a równocześnie sama skarżąca nie twierdzi, że reklama nie zajmuje żadnej powierzchni. Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W realiach niniejszej sprawy każda powierzchnia do 1 m2 uzasadniałaby nałożenie kary w wysokości określonej przez organy, przy przyjęciu założenia, że organy wykazałyby zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.