Pełny tekst orzeczenia III SA/Kr 238/04

III SA/Kr 238/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Grażyna Danielec
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Grażyna Danielec . WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi M.H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 13 stycznia 2004 r , Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 13 stycznia 2004r. nr [...] stwierdził, że zażalenie złożone przez M. H. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2003r., którym odmówiono przyznania jej wynagrodzenia w związku z ustanowieniem jej przedstawicielem dla R. G., którego miejsce pobytu jest nieznane jest niedopuszczalne.
Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:
Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] 2003r. sygn.akt [...] M.H. ustanowiona została przedstawicielem osoby nieobecnej –R. G. w sprawie o wymeldowanie z lokalu położonego w [...]
Postanowieniem z dnia [...] 2003r. znak sprawy [...] wydanym na podstawie art.263 § 1 i art.264 kpa odmówiono M. H. przyznania wynagrodzenia.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że w dniu [...] 2003r. M.H. złożyła w otwartym terminie odwołanie do Wojewody od decyzji z dnia [...] 2003r. znak [...] orzekającej o wymeldowaniu R.G. z pobytu stałego w budynku przy ul. [...] w [...] domagając się równocześnie przyznania na jej rzecz kosztów występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze kuratora.
Z akt sprawy wynika, że M. H. w dniu [...] 2003r. zapoznała się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z treści protokołu wynika, że nie zgłasza wniosków dowodowych. Natomiast w dniu [...] 2003r. złożyła pismo w przedmiotowej sprawie, w którym podnosi brak przesłanek do wymeldowania R. G., a także domaga się przyznania na jej rzecz kosztów. Pismo z dnia 6 października 2003r. organy administracyjne potraktowały jako odwołanie od decyzji z dnia 3 października 2003r.
Równocześnie pismem z dnia [...] 2003r. organ I instancji poinformował M. H. o podstawie i terminach ubiegania się o zwrot poniesionych wydatków z tytułu kosztów podróży oraz utraconego zarobku. W odpowiedzi M. H. pismem z dnia [...] 2003r. ponownie wystąpiła o przyznanie jej wynagrodzenia za czynności kuratora, a także zakwestionowała datę wydania decyzji sugerując, że mogła być wydana dopiero [...] 2003r., gdyż taka data widnieje na stemplu pocztowym. Równocześnie zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu do rozpatrzenia jej wniosku o wypłatę wynagrodzenia.
Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2003r. o odmowie przyznania wynagrodzenia wskazał, że zgodnie z art.56 § 2 kpa żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Treść art.56 § 2 kpa przesądza o niemożności zadośćuczynienia wnioskowi M.H..
Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożyła M.H. wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia organu I instancji i przyznanie na jej rzecz wynagrodzenia za pełnioną funkcje. W uzasadnieniu zażalenia podnosi, że organ I instancji nie ustosunkował się do jej twierdzenia zawartego w piśmie z dnia [...] 2003 r., iż oprócz zwrotu poniesionych wydatków w postaci kosztów podróży i utraconego zarobku, kurator ma prawo ubiegać się o wynagrodzenie, które należy do kosztów postępowania administracyjnego. Takie stanowisko wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989r. /III CZP 117/88, OSNCP 1990/1 poz.1/, oraz utrwalonej praktyki organów administracji, które ustalają wynagrodzenie kuratora na podstawie art.263 § 1 i 2 kpa.
M. H. zakwestionowała również datę wydania decyzji tj [...] 2003r. podnosząc, że taka data figuruje na decyzji ale to nie oznacza daty wydania decyzji, albowiem w tym dniu nie nastąpiło jej wysłanie, gdyż doszło do tego dopiero 4 dni później i to wraz z pismem z dnia z dnia [...] 2003r. w którym została poinformowana o utracie roszczenia o koszty z uwagi na nie zgłoszenie w terminie.
Nadto skarżąca podkreśliła, że skoro data wydania decyzji ma decydujący wpływ na roszczenie w przedmiocie kosztów to powinna być niewątpliwa, a w świetle powyższych uwag taką nie jest. Ponadto organ naruszył art.9 kpa czyli obowiązek informowania stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwania nad tym, aby podmioty te nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uwzględnienie wniosku w przedmiocie zwrotu kosztów jako wniosku złożonego w terminie.
Wojewoda postanowieniem z dnia 13 stycznia 2004r. nr [...] stwierdził, że zażalenie złożone przez M.H. jest niedopuszczalne.
Zgodnie z treścią przepisu art.264 § 1 kpa organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Jednakże z treści przepisu art.264 § 2 kpa wynika, iż na postanowienie w sprawie kosztów postępowania zażalenie służy jedynie osobie zobowiązanej do ich uiszczenia. Osoba będąca przedstawicielem osoby nieobecnej nie ponosi kosztów, stąd jak wynika z brzmienia powołanego przepisu nie przysługuje jej zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania. Organ I instancji błędnie pouczył więc przedstawiciela osoby nieobecnej o prawie do złożenia zażalenia, bowiem zażalenie takie w świetle art.264 § 2 kpa nie jest dopuszczalne.
Nadto organ II instancji zauważył, mimo że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, iż art.56 § 2 kpa dotyczy zwrotu nie szeroko rozumianych kosztów postępowania - w tym także przyznania wynagrodzenia kuratora, a jedynie zwrotu faktycznie poniesionych kosztów stawiennictwa na wezwanie organu administracyjnego. Z tych względów nie można przyjąć, że dyspozycja powyższego artykułu odnosi się do możliwości zwrotu wynagrodzenia o które występowała M. H..
Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. H. wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez przyznanie wynagrodzenia za pełnioną funkcję w kwocie [...] zł oraz zwrot kosztów w kwocie [...] zł.
Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art.264 § 1 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie na jego podstawie, że zażalenie jest niedopuszczalne
- art. 263 § 2 kpa - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że kuratorowi nie przysługuje wynagrodzenie
- nie rozpoznanie żądania w części dotyczącej zwrotu poniesionych kosztów.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że art.264 kpa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Reguluje on bowiem sytuację prawną osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania, stanowiąc jedynie, że organ administracji publicznej chcąc obciążyć kosztami postępowania, wydaje postanowienie, w którym ustala osoby zobowiązane do poniesienia kosztów, sposób i termin ich uiszczenia. Natomiast zasadą obowiązującą w postępowaniu administracyjnym wynikająca z art. 262 § 2 kpa, jest ponoszenie kosztów przez sam organ. Tak też w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2000r. II SA/Gd 2016/98 /Palestra 2001/ 7-8, s.206/ zgodnie z którym " Procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX kpa wywieść należy, że koszty postępowania ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy postępowania obciążają stronę ."
Skarżąca podnosi, że do uczestników postępowania należą: świadkowie, biegli, także kurator dla osoby nieobecnej. Analogicznie jak w przypadku biegłego, któremu należy się wynagrodzenie za czynności podjęte w toku postępowania, również kurator ma prawo ubiegać się nie tylko o zwrot poniesionych kosztów, ale również o przyznanie kosztów związanych z nakładem czasu. Ponieważ jest to kwestia incydentalna, jej rozstrzygnięcie winno zapaść w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje osobie, która o takie wynagrodzenie wnosiła.
W kwestii wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej wypowiedział się również Sąd Najwyższy - Izba Cywilna i Administracyjna, który w uchwale z dnia 9 lutego 1989r. /III CZP 117/88, OSNCP 1990/1 poz.11/ zajął stanowisko, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, wyznaczonego przez sąd na wniosek organu administracyjnego, zgłoszony na podstawie art.34 § 1 kpa, należy do kosztów postępowania administracyjnego. Organ powołując się na treść art.56 kpa i wyprowadzając z tego wniosek, iż przepis ten dotyczy jedynie faktycznie poniesionych kosztów i nie daje podstaw do przyznania wynagrodzenia, ciągle pomija treść art.263 § 2 kpa, który daje możliwość zaliczenia do kosztów postępowania także innych kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy, a które nie zostały wymienione w § 1 tego przepisu.
Skarżąca podnosi, że żądane wynagrodzenie obejmuje nakład pracy wymagany do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia pism znajdujących się w aktach, a w szczególności pisma z [...] 2003r., zawierającego stanowisko w sprawie, które zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji. Ponieważ jest to wynagrodzenie za postępowanie I instancyjne, obejmuje ono nie tylko czynności do wydania decyzji, ale wszelkie dokonane przed organem I instancji. Organ II instancji nie ustosunkował się również do żądania w kwestii zwrotu kosztów nadania przesyłki z dnia [...] 2003r. w kwocie [...] zł oraz zwrotu opłaty skarbowej od zażalenia w kwocie [...] zł. Skarżąca wskazuje, że pełnienie funkcji kuratora nie tylko angażuje ją czasowo, ale także naraża na ponoszenie kosztów w sprawie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano na treść art.264 § 2 kpa, przepis ten dotyczy zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania i przysługuje stronie zobowiązanej do ich poniesienia. Ponieważ osoba będąca przedstawicielem osoby nieobecnej nie ponosi kosztów, nie przysługuje jej zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania. Jednocześnie organ podnosi, że zgodnie z art.56 kpa należności których żądanie jest możliwe w tym trybie dotyczy kosztów stawiennictwa na wezwanie organu administracyjnego, nie dotyczy zaś zwrotu wynagrodzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Nadto, zgodnie z treścią art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem sporu powstałego pomiędzy skarżącą a organami administracyjnymi są dwa zagadnienia: pierwsze zagadnienie dotyczy stosowania art.56 kpa do żądania skarżącej w sprawie przyznania wynagrodzenia z tytułu wykonywanych czynności kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu oraz poniesionych kosztów postępowania z tego tytułu, drugim spornym zagadnieniem jest kwestia dopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania.
Odnośnie zakresu stosowania przepisu art.56 kpa, Sąd nie podziela poglądu organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 56 kpa zamieszony w rozdziale 9 wezwania, określa wyłącznie zasady zwrotu kosztów stawiennictwa poniesionych przez osobę, która stawiła się na wezwanie organu. Przepis ten nie dotyczy całych kosztów postępowania, które występują w danym postępowaniu administracyjnym, a tylko tych kosztów, które związane są z obowiązkiem stawienia się wezwanej osoby w organie. Stąd też przepis art.56 § 2 kpa, który stanowi, że żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi przed którym toczy się postępowanie przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia ma zastosowanie wyłącznie do kosztów związanych z obowiązkiem stawiennictwa się przed organem, a nie do wszystkich kosztów postępowania, które występują w danej sprawie. Dlatego też przyjęty w danej sprawie pogląd organów administracyjnych, że żądanie o wypłatę wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu winno być zgłoszone przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia jest błędny, albowiem wynagrodzenie kuratora nie należy do kosztów związanych z obowiązkiem stawienia się na wezwanie organu.
O zakresie pojęcia kosztów postępowania administracyjnego decyduje przepis art.263 kpa, który w § 1 wymienia poszczególne rodzaje kosztów składające się na pojęcie kosztów postępowania, natomiast w § 2 stanowi, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. A zatem pojęcie kosztów postępowania jest pojęciem otwartym, a nie zamkniętym katalogiem wymienionych rodzajów kosztów. O tym jakie koszty można zaliczyć do kosztów postępowania, decyduje przesłanka bezpośredniego związku poniesionych kosztów z rozstrzygnięciem sprawy.
W kwestii zaliczania do kosztów postępowania administracyjnego wynagrodzenia przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, wyznaczonego przez sąd na wniosek organu administracyjnego, zgłoszony na podstawie art.34 § 1 kpa wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lutego 1989r. /III CZP 117/88, OSNCP1990/1/11./.
O możliwości zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego innych kosztów ponoszonych przez przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania, a bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy decyduje treść przepisu art.263 § 2 kpa..
Drugim spornym zagadnieniem jakie powstało pomiędzy skarżącą, a organem II instancji jest kwestia dopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania administracyjnego. Organ II instancji powołując się na przepis art.264 § 2 kpa przyjął, że skarżącej zażalenie nie przysługuje, z poglądem tym polemizuje skarżąca podnosząc, że przepis art.264 § 2 kpa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Kwestia dopuszczalności zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienia regulują przepisy rozdziału 11 kpa. Zgodnie z zasadą zawartą w art.145 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z kolei w dziale IX kpa dotyczącym opłat i kosztów postępowania ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania , które przysługuje tylko osobie zobowiązanej do ich poniesienia /art.264 § 2 kpa/. Zdaniem Sądu, słuszny jest zarzut skarżącej, iż art.264 § 2 kpa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżąca nie jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania, lecz domaga się aby na jej rzecz organ przyznał koszty postępowania, równocześnie jednak trzeba wyraźnie stwierdzić brak przepisu w kodeksie postępowania administracyjnego na podstawie którego można by przyjąć dopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania w innych przypadkach niż ten o którym mowa w art.264 § 2 kpa. Mając zatem na uwadze zasadę wynikającą z art. 141 kpa, zgodnie z którą na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi i brak stosownego przepisu w kodeksie, należy zgodzić się z poglądem o niedopuszczalności zażalenia.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę oparł się na przepisie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Z przepisu art. 135 ustawy wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi . Sąd administracyjny pierwszej instancji jest bowiem upoważniony i w świetle art. 135 zobowiązany, do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 §1 ustawy nie tylko w stosunku do zaskarżonego orzeczenia lecz również objąć zakresem orzekania orzeczenie wydane przez organ I instancji. Mając na uwadze, że postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów art.56, 263 kpa, Sąd uwzględnił skargę w przedmiotowej sprawie.
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ.U. Nr 153, poz. 12707 uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.